2.4.2. Етапи становлення місцевого самоврядування в Україні
Як свідчать дані історичних досліджень, вже у період Київської Русі на території України існували декілька форм місцевого самоврядування, а саме:
1) територіальна сусідська община (громада);
2) віче;
3) громадське самоврядування в містах.
З другої половини XIV століття значна частина українських земель увійшла до складу Великого князівства Литовського, і тривалий час місцеве самоврядування розвивалося в межах його державної системи. В українських містах почало запроваджуватися Магдебурзьке право, яке створило нову юридичну основу для розвитку місцевого самоврядування. У 1339 році останній Галицький князь Болеслав-Юрій вперше подарував Магдебурзьке право українському місту Сянок; у 1356 р. його дістав Львів, у 1432 р. — Луцьк, у 1444 р. -— Житомир. Міста, які мали Магдебурзьке право, називалися в Україні магістральними, а міста, які цього права не мали, — ратушними.
Приєднання у 1654 р. більшої частини українських територій до Росії ознаменувало початок ліквідації традиційних форм місцевого самоврядування. Спочатку українські землі мали запевнення про непорушність прав на місцеве самоврядування, а у 60—70-х роках XVII століття деякі українські міста навіть здобули Магдебурзьке право. Однак у 1764 році був ліквідований інститут гетьманства, а через два десятиліття в Росії була проведена чергова адміністративно-територіальна реформа, і вся імперія, включно Україна, була поділена на 50 нових губерній.
У 1785 р. імператриця Катерина II видала "жалувану грамоту городам", відповідно до якої формувалися нові органи місцевого самоврядування — міські думи. За правовим статусом українське міщанство було зрівняно з жителями інших міст. Цей крок свідчив про закінчення процесу уніфікації форм суспільного життя в Україні та в решті земель, які входили до складу Російської імперії. У 1831 році Магдебурзьке право було офіційно скасоване на Лівобережній Україні, а у 1834 році — в Києві.
Регіональне самоврядування на загальноімперських засадах було запроваджене в Україні після проведення імператором Олександром II земської реформи у 1864 році. На рівні губерній формувалися представницькі органи місцевого самоврядування — губернські земські збори. Реформу міського самоврядування було здійснено у 1870 році. Вона передбачала створення представницьких органів міського самоврядування — міських дум, які обиралися жителями міста за куріальною системою. Виконавчим органом міського самоврядування стала управа на чолі з міським головою, який обирається міською думою.
Щодо західноукраїнських земель, то відразу після входження до складу Австрійської монархії на їх території розгорнулися процеси посилення і зміцнення централізованої державної влади і, відповідно, згортання місцевого самоврядування. У 1783 р. були створені міські магістрати, де були зосереджені усі функції місцевого самоврядування. Однак в середині XIX століття в Австрії була проведена реформа місцевого самоврядування, яка значно розширила його повноваження.
Лютнева революція 1917 року в Росії відкрила нові перспективи розвитку місцевого самоврядування. Тимчасовий уряд запровадив загальне пряме і рівне виборче право при формуванні органів місцевого самоврядування; створювалися самоврядні структури на рівні волостей. Водночас у губернії, повіти та міста були призначені комісари Тимчасового уряду як представники центральної адміністрації.
В Україні розвитку місцевого самоврядування сприяла діяльність Центральної Ради. Вже в ії Другому Універсалі (20 листопада 1917 року) було заявлено про необхідність "вжити всіх заходів щодо закріплення й поширення прав місцевого самоврядування, що являються органами найвищої адміністративної влади на місцях". За Конституцією Української народної республіки (УНР) від 29 квітня 1918 року, конституційний лад України мав базуватися на засадах принципу децентралізації: землям, волостям і громадам надавалися права широкого самоврядування. Стаття 26 Конституції закріплювала принцип організаційної самостійності місцевого самоврядування. Проте цим конституційним положенням не судилося бути реалізованими.
Російські більшовики ставилися до місцевого самоврядування негативно. Але під тиском есерів Рада Народних Комісарів 29 грудня 1917 року прийняла декрет "Про створення Комісаріату з місцевого самоврядування", завданням якого була координація діяльності міських і сільських земних установ. Проте вже 18 березня 1918 року Раднарком ліквідував згаданий комісаріат; того ж року були розпущені земства, а їх майно націоналізоване державою.
Радянська влада розбудовувалася на основі принципу демократичного централізму, який суперечив засадам реального місцевого самоврядування. Адже згаданий принцип не передбачав чіткого розподілу повноважень між органами державної влади та місцевим самоврядуванням.
Таким чином у період входження України до складу Радянського Союзу реальне місцеве самоврядування було відсутнім: згідно із статтею 78 Конституції Української РСР 1978 року всі Ради, починаючи від Верховної Ради і закінчуючи сільськими, складали єдину систему представників органів державної влади.
Фактичне відродження місцевого самоврядування в Україні почалося після обрання депутатів Верховної Ради Української РСР та місцевих рад народних депутатів у березні 1990 року.
Прийнятий 7 грудня 1990 року Закон "Про місцеві ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування", де місцеве самоврядування визначалося як "територіальна самоорганізація громадян для самостійного вирішення безпосередньо або через державні і громадські органи, які вони обирають, усіх питань місцевого життя, виходячи з інтересів населення, на основі законів Української РСР та власної фінансово-економічної бази", наділив органи державної влади (місцеві ради) — функціями місцевого самоврядування і привів до "суверенізації" рад. Прийняття Закону стало першою спробою трансформувати місцеві ради (які на той час входили до єдиної системи органів державної влади) всіх територіальних рівнів в органи місцевого самоврядування. При цьому Закон виходив з теорії дуалізму місцевого самоврядування, що знайшло своє відображення у визначеному ним статусі місцевих рад — вони мали подвійну природу: як органи місцевого самоврядування і як органи державної влади.
В результаті дії цього закону було значною мірою послаблено управління державними справами на місцях. Стало очевидним, що далі поєднувати в одних органах функції державної влади і місцевого самоврядування неможливо. За таких умов були прийняті Закови "Про представника Президента України" та "Про місцеві ради, місцеве і регіональне самоврядування", де намітився відхід від дуалістичної теорії та передбачалося впровадження інститутів місцевого і регіонального самоврядування.
Місцеве самоврядування запроваджувалось лише на одному первинному рівні — села, селища і міста, а в районах, областях — регіональне самоврядування, яке було територіальною самоорганізацією громадян для вирішення питань місцевого (регіонального) життя. Головна роль у місцевому управлінні відводилася представникам Президента України, які виступали органами виконавчої влади в областях, районах, містах Києві і Севастополі.
Новообрана Верховна Рада у червні 1994 року приймає нову редакцію Закону "Про формування місцевих органів влади і самоврядування". Цим актом вертикаль державної виконавчої влади було зруйновано і наділено ради всіх рівнів виключно функціями органів місцевого самоврядування. На голів цих рад та очолювані ними виконкоми Закон поклав здійснення делегованих повноважень виконавчої влади і підпорядкував їх Кабінету Міністрів України та відповідному голові виконкому ради вищого рівня. За таких умов Президент України практично втратив контроль над регіонами. З метою відновлення президентської вертикалі в областях і районах Леонід Кучма Указом "Про забезпечення керівництва структурами державної виконавчої влади на місцях" підпорядкував собі голів виконкомів обласних, районних, Київської і Севастопольської міських та їх районних рад.
Вже 8 червня 1995 року, відповідно до Конституційного договору, функції виконавчої влади на місцях і місцевого самоврядування були знову розділеними. На базі виконкомів обласних та районних рад було утворено систему органів місцевих державних адміністрацій, які підпорядковувались по вертикалі знизу доверху аж до рівня Президента України. Договір передбачав тільки один первинний рівень самоврядування — село, селище, місто. В областях, містах Києві і Севастополі, районах відповідні ради стали представницькими органами з обмеженими функціями.
Діюча система місцевого самоврядування набула обрисів у 1996—1997 роках після прийняття Конституції України. Цей документ містив такі ключові положення:
1) в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування (стаття 7);
2) місцеве самоврядування є правом територіальної громади — жителів села, селища, міста — самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України (стаття 140);
3) місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою безпосередньо і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи (стаття 140);
4) органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, є районні та обласні ради (стаття 140).
Водночас Конституція України закріпила дві системи публічної влади на території області та району, які є різними за формою, структурою, принципами формування й механізмом функціонування:
1) місцеві державні адміністрації, які є місцевими органами державної виконавчої влади;
2) місцеве самоврядування як владу територіальних громад.
Таким чином, були закладені передумови для формування двох управлінських проблем:
1) проблеми делегування повноважень між органами державної виконавчої влади та місцевого самоврядування;
2) проблеми правових гарантій діяльності органів місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій і вирішення компетенційних спорів між ними.
Важливим законодавчим актом стосовно створення правових основ місцевого самоврядування став Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 року. У Законі було розкрито принципи здійснення місцевого самоврядування (стаття 4), дано характеристику елементів системи місцевого самоврядування, зокрема його органів та посадових осіб (стаття 5).
Закон про місцеве самоврядування передбачив на рівні областей і районів механізм делегування повноважень районних і обласних рад відповідним місцевим державним адміністраціям. Так, відповідно до статті 44 районні й обласні ради делегують відповідним місцевим державним адміністраціям чітко визначений перелік повноважень.
Таким чином, можна стверджувати, що Конституція України та Закон України "Про місцеве самоврядування" 1997 року фактично підсумували перший етап комунальної реформи, який завершився утвердженням інституту місцевого самоврядування як елементу демократичного конституційного ладу держави. Одночасно було закладено передумови для наступного етапу комунальної реформи, який має вивести місцеве самоврядування в Україні на рівень вимог Європейської хартії місцевого самоврядування.
