Политология: учеб. пособие для студ. высш. учеб. заведений

Бюрократия: происхождение и сущность

Небывалое расширение функций современного государства привело к невиданному росту государственного аппарата, развитию бюрокра­тии, превратившейся в гигантскую машину со своей иерархией, свои­ми нормами поведения, особой дисциплиной и привилегиями. Про­блема бюрократии имеет длительную историю своего становления, Первые ее исследования можно обнаружить еще в античности. Однако в систематизированном виде они появляются значительно позднее. Так, в середине XVIII в. французский экономист Винсент де Гурней определил бюрократию как некий способ осуществления государст­венной власти с помощью оплачиваемых гражданских служащих - чиновников. Именно с этого времени термин «бюрократия» быстро становится частью международного политического словаря.

Рассматривая проблему бюрократии, необходимо отметить, что тер­мин употребляется в двух основных значениях: 1) система управле­ния, осуществляемая с помощью аппарата власти, отделенного от об­щества, стоящего над ним, обладающего специфическими функциями и привилегиями; 2) слой людей, связанный с этой системой.

Активно эта проблема начинает изучаться особенно на стыке XVIII ■— XIX вв. и в Германии, которая в тот период переживала взлет общественной мысли. Наибольший вклад в разработку проблемы бю­рократии в тот период внес Г. В.Ф. Гегель, который в «Философии пра­ва» довольно подробно исследовал механизм правительственной вла­сти и определил основные черты бюрократии.

Однако широкомасштабные исследования бюрократии появляются позже. И здесь необходимо назвать Р. Михельса и М. Вебера. Заслуга Р. Михельса состоит в том, что он в соответствии с выдвинутым им «Жизненным законом олигархии» подчеркнул неизбежность возник­новения бюрократии.

М. Вебер предложил развернутую концепцию бюрократии, которая послужила основой всех дальнейших разработок данной проблемы. Основная заслуга М. Вебера состоит в том, что он придал проблеме бюрократии общесоциологическое значение, доказал неизбежность ее роста и значения и детально разработал «идеальный тип» бюрократии.

Бюрократия (по М. Веберу), обладает следующими основными чер­тами {«идеальный тип бюрократа»)’.

1) члены служебного персонала лично свободны и подчиняются вла­сти лишь в отношении их безличных официальных обязанностей;

2) исполнение должности — единственное и главное занятие чинов­ника;

3) должностные функции ясно определены, кандидаты на должности подбираются согласно профессиональной квалификации, подтвер­жденной дипломом (назначаются, не выбираются),

4) имеется четко установленная иерархия должностей, должность занимается в силу свободного договорного соглашения;

5) карьера («повышение»), согласно старшинству и по заслугам, ко­торое зависит от решения вышестоящих;

6) они получают вознаграждение за труд в денежной форме и обыч­но имеют право на пенсию (зарплата зависит от места в иерархии), чиновник имеет право оставить место;

7) строгая дисциплина должностного лица и контроль при исполне­нии свосй должности;

8) точность, скорость, определенность действий чиновника;

9) должностное лицо не может присвоить ни должность, ни доходы, которые связаны с ней;

10) безличность, производительность, унифицированность, строгая подотчетность, сведение к минимуму трений, материальных и челове­ческих издержек.

Вебер считает, что бюрократия имеет значительные технические преимущества перед другими формами организации, которые зависят от функционирования хорошо отлаженного механизма бюрократиче­ского аппарата. Бюрократия превосходит любую другую систему по точности, стабильности, строгости своей дисциплины, надежности, интенсивности и т. д.

Для своей эпохи Вебер делает удивительный вывод о том, что созда­ние плановой системы производства и распределения будет иметь следствием громадный рост централизованной бюрократии, Поэтому впереди грядет не диктатура пролетариата, а диктатура чиновника - бюрократа, при которой бюрократия становится могучей и унифици­рованной властью.

Дальнейшее развитие теория бюрократии в западной политологии получает у Л. фон Мизеса и Ф. фон Хайека. Используя сведения, по­лученные из СССР, они делают выводы о том, что бюрократия являет­ся следствием планирования на уровне всего общества и выступает против частного предпринимательства. По сути, они выдвигают глав­ную причину бюрократизации общества — вмешательство государст­ва в бизнес. Мизес и Хайек не дают ни положительной, ни отрица­тельной оценки бюрократии, считая, что бюрократические методы неизбежно необходимы, но они несовместимы со свободным пред­принимательством.

Огромное значение для дальнейшего развития теории бюрократии имеет и выделение Мизесом типичных черт деформации психики бю­рократа. Правда здесь проявляются его собственные мысли и идеи, поскольку бюрократическую деформацию личности он рассматривает только применительно к социалистическому обществу в противовес экономическим основам либерализма. Вот как выглядит его модель; планирование способствует развитию бюрократизации, что ведет к ухудшению инициативы и стагнации всего общества. К сожалению, эти выводы во многом подтверждаются на практике, хотя преимуще­ства всеобщего планирования по многим показателям будут болсс значимыми.

Сущность бюрократии характеризуется следующими признаками:

• бюрократия выдает особые интересы своей социальной группы (класса) за всеобщие, отражающие якобы чаяния всех членов об­щества;

• чиновничество абсолютизирует свои корпоративные интересы и создает иллюзию надклассовое™ «особого слоя людей», основан­ную на кажущейся независимости его от общества;

• политическое отчуждение достигает максимума, происходит фе­тишизация политики и акцентирование ее волевого начала;

• государственная должность приобретает наднациональное значе­ние, бюрократическое сословие становится особой кастой;

• бюрократические отношения являются формой проявления проти­воречий между властью и гражданами;

• государственное управление строится по принципу иерархии, ак­тивность и сознательность граждан отождествляется с их принад­лежностью к аппарату управления;

• бюрократия не может существовать без государственного форма­лизма, т. е. превращения политических целей государсгва в канце­лярские задачи и наоборот;

« бюрократические отношения порождают одно из политических суеверий — обожествление существующего государства и системы власти, что способствует деполитизации граждан и развитию госу­дарственного фатализма;

• в политике все большее значение приобретают формальные и ир­рациональные характеристики людей (социальное происхождение, национальность, профессия, рекомендации и т. д.);

• определенная идеализация чиновника как идеального гражданина и необходимого элемента решения политических проблем.

Для развития бюрократии важное значение имеет поддержка со сто­роны высшей власти. Правительство же активно поддерживает все традиционные виды власти и культивирует политический традицио­нализм. В результате такой организации власти социальное недоволь­ство направляется против низших чиновников, политические реформы обычно сводятся к административным преобразованиям, а не соци­альным и политическим изменениям. Поэтому лозунг борьбы с бюро­кратизмом правительство обычно использует в своих целях.

Перспективы существования бюрократии зависят от сущности управления обществом. До тех нор пока управление будет особой

сферой деятельности, до тех пор бюрократия будет составной частью управленческих и политических процессов. А это все является неотъ­емлемой чертой государства, государственного управления. Поэтому говорить о возможности преодоления бюрократии можно только в очень далекой перспективе и в связи с отмиранием государства и раз­витием подлинного самоуправления народа.

В целом, характеризуя разработку проблемы бюрократии политиче­ской наукой, следует отметить ряд значительных выводов, таких как необходимость и неизбежность бюрократии, социально - психологические ее основы, позитивные и негативные стороны данно­го феномена, преодоление негативных черт бюрократии и т. д.

Гражданское общество и правовое государство

Эволюция государства неизбежно приведет к становлению и разви­тию на определенном этапе (в зависимости от конкретно­исторических условий) правового государства. Но функционирование правового государства невозможно без развитого гражданского обще­ства, попятие которого хотя по своей древности не уступает понятиям «власть» и «политика», но в отличие от них слабо изучено.

Впервые проблему гражданского общества начал исследовать Пла­тон, который в отличие от «политического государства» выделил «гражданское общество», ту сферу, которая служит для удовлетворе­ния потребностей граждан. Вслед за ним и Аристотель разделяет го - тгудареТБб и гражданское общество. Подобные взгляды в Древнем Ри­ме развивает Цицерон, который кроме этого дал первое, дошедшее до нас, определение правового государства. Однако лишь в XV—XVII вв. появляются первые систематизированные теоретические исследования гражданского общества, в которых довольно четко разделяются граж­данское общество и государство.

Так, И. Макиавелли различает гражданское общество и государство в соотношениях политики и нравственности, считая политические от­ношения безнравственными. По его мнению, государство не должно вмешиваться в частную жизнь граждан и тем самым существовать независимо от гражданского общества. У Т. Гоббса разделение госу­дарства и гражданского общества не всегда последовательно. Называя государство Левиафаном, подчиняющим себе все и вся, он подчерки­вает, что государство не связано гражданскими законами, обычаями и отделено от гражданского общества. Дж. Локк активно отстаивает примат гражданского общества, основой которого является собствен­ность, перед государством. Государство, в отличие от 1’ражданского общества, возникает на определенном этапе развития гражданского общества и отмирает, когда отпадает в нем необходимость. Ж. Ж. Рус­со характеризует гражданское общество как общество, преобразован­ное в государство с помощью общественного договора, и его сущ­ность заключается в согласовании повиновения и свободы. Ш. Л. Монтескье считает гражданское общество результатом длитель­ного исторического развития. Государство и гражданское общество не тождественны друг другу, но и не мо1уг существовать друг без друга, поскольку ликвидация одной стороны приводит к серьезным социаль­ным потрясениям. Поэтому гражданское общество является важней­шей гарантией от произвола и диктатуры. Кроме этого, Монтескье различал законы гражданские и государственные.

Более глубокие теоретические разработки гражданского общества были предложены немецкими философами. И. Кант считал, что глав­ным в формирования гражданского общества является соотношение свободы каждого со свободой другого. По И. Канту, гражданское об­щество основано на следующих априорных принципах: К) свобода члена общества как человек; 2) равенство его с другими как подданно­го; 3) самостоятельность члена общества как гражданина.

Принципиально новый подход к пониманию сущности гражданского общества предложил Г. В.Ф. Гегель.. Он подчеркивает самостоятель­ность существования гражданского общества и государства. Государ­ство выражает всеобщую волю граждан, а гражданское общество — это сфера реализации личных интересов отдельных граждан, причем они оба могут существовать лишь при развитой социальной структуре общества. Но гак как гражданское общество не в состоянии справить­ся с внутренними конфликтами в обществе, оно вынуждено прибегать к государственно-правовому их урегулированию.

Следующий этап связан с политическими воззрениями А. де Токвиля. Он признает необходимость сильных государственных институтов, но для препятствия злоупотреблению властью необходимо создание раз­личных противовесов. Создание гражданского общества, самооргани - зуемого и независимого от государства, позволяет избежать этой опасности и дает возможность развития демократии.

В определенной степени касались проблемы гражданского общества и классики марксизма-ленинизма, но лишь в плане анализа буржуазно­го общества, поскольку установление диктатуры пролетариата ни ко­им образом не увязывалось с созданием гражданского общества, а правовое государство отождествлялось с социалистическим государ­ством. Марксистский анализ этой проблемы длительное время сводил­ся к известному высказыванию К-Марксао том, что гражданское об­щество — это та основа, которая составляет сущность жизнедеятель­ности человеческого общества, это «истинный очаг и арена всей исто­рии» (Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 3. С. 35). По мнению Маркса, именно, гражданское общество порождает государство и является главной движущей силой общественного прогресса. В. И. Ленин иссле­дованием данной проблемы практически не занимался.

Современная политическая наука предлагает множество различных подходов к пониманию сущности данного понятия, каждый из кото­рых имеет право на существование и отражает различные его стороны. В целом можно сказать, что гражданское общество — это система негосударственных общественных институтов и общностей людей, которые создают условия для самоорг анизации индивидов и коллек­тивов, через которые проявляются и осуществляются их личные инте­ресы и потребности и которые создают совокупность неполитических отношений в обществе (экономических, социальных, семейных, на­циональных, духовных, религиозных и т. д.). В отличие от государст­ва, которое является вертикальной (иерархической) структурой, граж­данское общество представляет собой все горизонтальные структуры, находящиеся между личностью и государством.

Будучи независимым от государства, гражданское общество не мо­жет существовать без взаимосвязи с ним. Правовые гарантии государ­ства обеспечивают реальное функционирование институтов граждан­ского общества. Имея различные области реализации, они, тем не ме­нее, включают ряд общих структурных элементов. Например, полити­ческие партии или общественные организации не только соприкаса­ются с обеими сферами, но и связывают их.

Возникновение гражданского общества связано с практической не­возможностью обеспечить полное и постоянное совпадение формаль­ных принципов общественной организации с реальным общественным процессом. Это объективное несоответствие, поскольку формальные принципы стабильны, а жизнь изменчива. Кроме того, возникновение гражданского общества обусловлено наличием особой сферы реализа­ции интересов граждан, отличной от государственной.

Структуру гражданского общества целесообразно определять в соответствии с основными сферами его функционирования:

1. Экономическая сфера: негосударственные предприятия, коопера­тивы, арендные коллективы, акционерные общества, ассоциации коо­перативов и другие добровольные объединения граждан в области хозяйственной деятельности, создаваемые ими по собственной ини­циативе.

2. Социально-политическая сфера: политические партии, общест­венные организации и движения, органы общественного самоуправле­ния по месту жительства или в трудовых коллективах, механизм вы­явления, формирования и выражения общественного мнения, а также разрешения социальных конфликтов, негосударственные средства массовой информации, семья, ассоциации по интересам, благотвори­тельные фонды, творческие союзы, спортивные общества, религиоз­ные объединения граждан, научные ассоциации.

3. Духовная сфера предполагает свободу совести, слова, мысли, ре­альные возможности публично высказать свое мнение, самостоятель­ность и независимость от государственных и политических структур творческих, научных и др. объединений.

Характерной чертой структуры гражданского общества является то, что оно не имеет политической организации, направленной-на захват власти. Все элементы гражданского общества не являются в этом смысле политическими. А политическая организация в рамках граж­данского общества реализуется в форме всеобщего избирательного права.

Основные функции гражданского общества определяют его роль и взаимоотношения с государством и состоят в следующем:

• развитие демократических основ политической и всей обществен­ной жизни,

• ограничение деятельности государства решением только политико­правовых вопросов;

• обеспечение реализации прав и свобод граждан, выработка гаран­тий против установления тоталитарного режима;

• обеспечение поступательного развития цивилизованного общества;

• разрешение социальных противоречий на основе консенсуса и со­глашений;

• свободйое самоопределение человеке его мировоззрении и духов­ных интересах;

• всемерная защита гражданских прав со стороны судебных органов и общественных организаций.

Правовое государство и гражданское общество формируются совме­стно. И если гражданское общество, хотя бы и в ограниченном виде, может существовать без правового государства, то правовое государ­ство с необходимостью ]треддолашст наличкегражданскогообщсства. правового государства возникла еще в античности, дополня­лась в более поздние эпохи. Но в целом понимание сущности правово­го государства всегда сводилось к господству права, верховенству и равенству закона для всех членов данного общества.

Поэтому можно сказать: правовое государство — тип государства, в котором функционирует режим конституционного правления, разви­тая и непротиворечивая правовая система и эффективная судебная власть, реальное разделение властей и их эффективное взаимодейст­вие и взаимный контроль, развитый социальный контроль политики и власти. Таким образом, правовое государство — это государство, дея­тельность которого всецело подчиняется установленному демократи­ческим путем закону.

В основу правового государства заложено равенство власти, гражда­нина, общества и права, их правовое равенство перед законом. Ни власть, ни само право не могут быть реальными гарантами исполнения законов. Только при их легитимности, законности, общепризнанности обществом появляется реальная возможность соблюдения законов обществом и государством.

Правовое государство основывается на следующих принципах:

• невмешательства государства в дела гражданского общества;

• правового равенства, т. е. формальной независимости друг от друга субъектов права и правовой формы отношений, признания и гаран­тирования формального равенства и свободы всех индивидов, прав и свобод человек и гражданина;

• разделения властей на законодательную, исполнительную и судеб­ную, исключающих монополизацию власти в руках одного лица или органа*

• существования развитой и непротиворечивой системы права, эф­фективного контроля политики и власти;

• режима конституционного правления.

Для западной политологии наиболее распространенной является ин­ституциональная теория правового государства, которая сводит его сущность к следующим основным положениям: конституционная го­сударственность (государственная деятельность должна регулировать­ся правовыми нормами принятой конституции); плюралистические структуры (наличие различных политических сил и их участие в поли­тической жизни должно оказывать сдерживающее влияние на госу­дарство); самостоятельность государства (определенный суверенитет власти, имеющий в виду независимость государственных решений, исполнителей государственной власти от частных интересов); инсти - туциализированная обратная связь государства с общественным мне­нием (государственный аппарат находится под контролем обществен­ного мнения, защита интересов перед государственной властью и су­дебный контроль над деятельностью государства).

Отечественная политическая наука определяет сущность правового государства следующим образом:

Правовое государство — это государство, которое провозглашает и на практике познает, что оно и все его органы и должностные лица связаны правом, т е. действуют строго на основе и во исполнение за­конов. В правовом государстве законы регулируют наиболее важные общественные отношения, обеспечивается их верховенство над всеми другими нормативными актами. Это государство, которое проявляет постоянную заботу о расширении и обогащении содержания прав и свобод личности, об их надежности и последовательности реализации. Оно обеспечивает надежную защищенность прав всех участников об­щественных отношений, имеется действенный механизм разрешения всякого рода правовых споров и конфликтов; в нем равную ответст­венность несут друг перед другом государство и граждане.

На основе этих общих установок можно выделить основные призна­ки правового государства:

1. Верховенство закона.

2. Всеобщность права, связанность правом самого государства и его органов, т. с. все органы действуют сірого на основе и во исполнение законов.

3. Взаимная ответственность государства и личности. Не только граждане несут ответственность перед государством, но и государство и его должностные лица несут ответственность перед гражданами.

4. Осуществляется реальное разделение властей в вертикальном (ме­стные и высшие органы власти) и горизонтальном (законодательная, исполнительная и судебная власть) планах.

5. Незыблемость свободы личности и гарантии всех ее прав,

6. Наличие эффективных форм контроля и надзора за реализацией и исполнением законов, развитая и непротиворечивая система судебных органов.

Формирование правового государства и гражданского общества — важный шаг на пути становления и развития системы общественного самоуправления.