Государство и негосударственные субъекты международной политики

Кеннет Уолтс отводит основное внимание государству в качестве главного субъекта международной политики. Негосударственные участники политики действуют в интересах или под патронажем государств. Джон Миршаймер придерживается близкой точки зрения: международные институты не оказывают серьезного воздействия на политику государств и в постбиполярном мире не могут рассматриваться в качестве самодостаточного эффективного инструмента для обеспечения безо - пасности. Однако часть неореалистов под впечатлением роста взаимозависимости государств и глобализации расширяет круг основных участников международной политики за счет негосударственных субъектов.

Еще с 1960-х гг. исследователи не только реалистического, но и других направлений, все больше внимания начинают уделять изучению роли малых государств и негосударственных субъектов политики, что было связано с изменениями, произошедшими в мире. К ним относятся окончательный распад колониальных систем и появление новых суверенных государств, которые активно влияют на международную систему. Ярким примером стало стремление арабских стран укреплять свою независимость, которое привело к энергетическому кризису 1973-74 гг., потрясшему западные державы.

Развитые страны столкнулись с растущим влиянием многих общественных движений, таких как студенческие и профсоюзные волнения, движения за права афро-американского населения в США в 1960-е гг. Параллельно с укреплением транснациональных корпораций и банков росла роль международных организаций для решения широкого круга задач на супранациональном уровне в сфере безопасности, экономики, гуманитарных проблем. Интерес неореалистов к этой теме повысился в конце 1980-х гг., чему во многом способствовал выход в свет книги неолиберала Роберта Кеохейна «После гегемонии».

Современные дебаты о роли государства отличает то, что они происходят в круто изменившейся геополитической расстановке, когда ярче проявилась зависимость государства от внешних обстоятельств. Глобализация и одновременная регионализация политических и экономических процессов, передел границ государств, развитие связи и транспорта, обострение проблем народонаселения и миграции, деградация окружающей среды — все это вызывает эрозию традиционных функций и власти государства.

Более активную роль стали играть субъекты международной политики, не обладающие суверенитетом. Они очень разнородны по типу организации, по ресурсам влияния, по численности вовлеченного в их деятельность населения. Говоря об их общей типологии, выделяют государства, международные организации, транснациональные корпорации и организации.

Многие американские ученые трактуют государство (state) и нацию (nation) как несовпадающие понятия, хотя в американской литературе они часто использовались как синонимы. Если государство рассматривается как носитель суверенитета, имеющий определенные права в рамках международного права, то нация является более аморфным образованием, которое имеет другое основание. Это чувство идентичности (культурной, языковой, исторической, территориальной), которое выражается в стремлении к политическому самоопределению вплоть до образования государства. Легитимность на получение политической самостоятельности формируется не из норм права, а из политической активности, которая подкрепляется моральными и культурными ценностями участников национального движения. Если с государством ассоциируется чиновничий аппарат, то с нацией — все общество.

Спор усложняет тот факт, что соотношение государства и нации в современном мире неоднозначно. Существуют так называемые нации - государства, когда границы обоих понятий совпадают, как в случае Дании, Норвегии, Швеции и Японии. Но многие народы жили в многонациональных государствах и не имели исторического опыта государственности. В последнем случае нации (народности, этнические группы) могут начать конкурировать с государством в управлении политическими процессами, пытаться проводить собственную дипломатию, вступать в экономические отношения и оказывать вооруженное сопротивление государству. Например, Организация Освобождения Палестины и тамильские «тигры» играют роль вооруженных сил соответствующих этнических групп. Франкоязычная провинция Канады Квебек проводит самостоятельную внешнюю политику по нескольким направлениям. Поскольку налицо активное участие наций в международной политике, они могут рассматриваться как ее субъекты.

Международные институты (организации) были созданы государствами для решения проблем, которые не под силу решать в одиночку. В понимании реалистов институты — это «стандарты поведения, определенные в терминах прав и обязанностей», которые оформляются в виде соглашений и организационных структур. С помощью институтов государства обеспечивают коллективную безопасность, управляют международной торговлей, координируют экономическую деятельность, борются с преступностью и международным терроризмом. Так появились ООН, Международный монетарный фонд, Мировой банк, Генеральное соглашение по тарифам и торговле, НАТО, Интерпол. Они имеют постоянную структуру и проводят политику, не совпадающую с политикой отдельных государств-членов или их коалиций. Международные институты не являются формой глобального управления, так как государства могут не соблюдать принятых обязательств.

Транснациональные организации появились для реализации не государственных, а частных интересов в различных сферах деятельности, которые пересекли государственные границы. Красный Крест занимается гуманитарными проблемами, Международная Амнистия имеет политическую направленность, транснациональные корпорации и банки — экономическую. Государства в них не представлены на официальном уровне, а организации, в свою очередь, могут сотрудничать с государством либо полагаются на себя.

Все более заметное влияние приобретают транснациональные корпорации, годовой оборот которых сравним с оборотом современного среднего государства. В руках корпораций сосредотачивается не только финансово-промышленная мощь, но и создание новых технологий. Однако последствия глобализации оцениваются как противоречивые. Ее негативное влияние заметно по нескольким направлениям. Проблема в том, что крупные транснациональные корпорации обладают глобальной сферой влияния, но не глобальной ответственностью. «Далекие от заинтересованности в ликвидации разрыва между «имущими» и «неимущими», эти объединения международного бизнеса и инвестиций в условиях происходящих перемен могут сделать его [разрыв] еще более глубоким» .

Глобализация усугубляет диспропорции национального и международного развития. Свободное движение труда и капитала через государственные границы на практике не учитывает социальные проблемы развивающихся стран. Из-за быстрого роста населения для них жизненно важны инвестиции в сферу планирования семьи, защиту окружающей среды, здравоохранение и образование.

Для интернационального бизнеса не имеет значения, где производится продукция, чего нельзя сказать о государстве. Состояние некоторых отраслей производства и науки непосредственно влияют на национальную мощь. Развитие международной финансовой системы тоже приводит к определенным проблемам с национальным суверенитетом. Огромные финансовые потоки, которые превосходят валовой национальный продукт некоторых государств, предусматривают ослабление контроля с их стороны над собственной валютой и финансовой политикой. Одним из следствий становится перераспределение властных полномочий государства в пользу регионов, которое чревато дезинтеграцией, особенно если есть этнические противоречия или споры о границах.

Считается, что в последние десятилетия произошла определенная эрозия власти национальных государств.

С большими трудностями сталкивался национальный бизнес в самих США, пытаясь защитить внутренний рынок от конкурентов, будь то японские автомобилестроители или другие удачливые транснациональные компании. В 1980-е гг. «Дженерал Моторс» сократил рабочие места в США и одновременно увеличил численность своих рабочих за рубежом. Сокращение высокооплачиваемых мест обычно сопровождается ростом низкооплачиваемых. Международный капитал не защищен от стихии колебаний и биржевой паники. Биржевые игроки, объем сделок которых в настоящее время намного превосходит стоимость производимых товаров, способны заметно влиять на национальные валюты. Они могут блокировать понижение процентных ставок, которое полезно с точки зрения государства для стимулирования производства и повышения занятости.

Растет активность в международной политике и других негосударственных субъектов, пока относительно менее влиятельных: общественные организаций типа Гринпис, движения исламских экстремистов, а также международные террористические и другие преступные организации. В 1970-80-е гг. международные преступные синдикаты стали срастаться с экстремистскими движениями. Террористические акты 11 сентября 2001 г. в Нью-Йорке и Вашингтоне обозначили качественный переход этой проблемы на уровень глобальных угроз человечеству.

Высказывается мнение, что тенденция к распространению ядерного и другого оружия массового поражения в определенной степени деформирует государство как политическую сущность. Стираются грани между великими и малыми державами, ибо выравниваются шансы в нанесении противнику неприемлемого ущерба. Обладание таким оружием дает инструмент глобального влияния не только в руки любого государства, но и других субъектов политики.

Следует ли ожидать, что вследствие вышеизложенных факторов институт государства постепенно утрачивает ведущую роль в сфере международных отношений? Практически все теоретические школы, кроме неореализма, отвечают на этот вопрос положительно.

Для неореалистов тенденция относительного снижения влиятельности государства носит временный характер и несколько преувеличивается оппонентами. Здесь будет уместно привести замечание Пола Кеннеди: «В свете сегодняшнего аргумента о том, что народ все больше отходит от национальных правительств и обращается либо к транснациональным, либо к субнациональным институтам для достижения своих целей, иронией звучит напоминание о том, что монархии начального периода современной истории возникли из пестрых лоскутных герцогств, княжеств, свободных городов и других автономий, таких как Бургундия, Арагон, Наварра, которые затем были подчинены центру. Укрепив свое положение, национальные государства выступили против таких транснациональных институтов, как папство, монашеские и рыцарские ордены и Ганзейский союз, причем последний представлял собой своего рода многонациональную корпорацию».

В этой же связи Калеви Холсти обращает внимание, что многие государства пытаются «управлять, снижать и даже нивелировать влияние транснациональных групп... на общество и политику». Адаптация государств к новому феномену неизбежна, но они могут рассматривать его и как угрозу некоторым национальным ценностям. Попытки государств сохранить автономность и снизить негативное влияние негосударственных субъектов политики могут привести к «созданию национальных рвов», то есть новому усилению роли государства. Этому объективно способствуют и расширение функций государства в современном обществе. Ведь, помимо традиционной заботы о безопасности, государство все более несет ответственность за экономическое и социальное положение граждан, за процветание общества в целом, за обеспечение доступа к внешним ресурсам и рынкам.

На многочисленные глобальные вызовы современности тоже пока ответить некому, кроме национального государства. Для того, чтобы предпринять совместные действия, народам придется прибегнуть к соглашениям между государствами просто потому, что сравнимой по возможностям политической организации пока нет. Супранациональ - ные организации в данном случае эффективны ровно в той мере, в какой будут заинтересованы наиболее влиятельные государства. Примером может служить падение авторитета Совета Безопасности ООН после окончания холодной войны.

Сами супранациональные и субнациональные субъекты международной политики нуждаются в государстве. Одни для того, чтобы найти защиту, другие — чтобы использовать государственные ресурсы. Некоторым организациям государство необходимо как оппонент, чтобы сплотить ряды сторонников. Народам, стремящимся получить государственный статус, и непризнанным политическим образованиям тоже нужна как сама идея, так и реальный институт государства.

Характеризуя сдвиг, который произошел в роли, выполняемой государством, многие авторы отмечают, что они стали менее свободны в принятии решений, уступив часть полномочий супранациональным структурам, как в случае Евросоюза. Государства не обладают полной самостоятельностью в вопросах, имеющих глобальное значение, таких как охрана окружающей среды. На международную политику все большее влияние оказывают взаимосвязи государств, делая международную систему похожей уже не на биллиардные шары, а на паутину.

Тем не менее, неореалисты считают, что процесс глобализации не только не ведет однозначно к деградации института государства, но предполагает его существование. Само строительство системы супра- национального регулирования невозможно без работающих государственных механизмов. Трансграничное движение капитала и населения тоже требует государственного управления. Государства поддерживают международное сотрудничество и стабильность в различных сферах. В области экономики это может быть кредитно-финансовая, валютная, инновационная политика. Глобализация объективно побуждает к повышению эффективности государственного управленческого аппарата, чтобы приспособиться к глобализации экономики, которая сопровождается активизацией регионов, негосударственных организаций, ростом влияния международных стандартов и институтов.

Часть неореалистов, среди которых Джозеф Грико, Чарлз Глэйзер, Рэндал Швеллер, Ллойд Грабер, считает, что международные организации можно отнести к самостоятельным субъектам политики. В этом отношении они находятся в двойственной позиции, отчасти приближаясь к мировоззрению неолибералов. Показательна работа Грабера, который принимает постулаты неолибералов о роли институтов, но одновременно пытается применить к ним рассуждения с позиций неореализма. Он рассматривает международные организации, обладающие наиболее развитыми структурами и механизмами для принятия решений, такие как НАФТА, Всемирная торговая организация, Европейский монетарный союз.

С одной стороны, вслед за неолибералом Кеохейном, Грабер соглашается, что международные институты могут быть эффективными и возникают тогда, когда государству в одиночку не решить важную задачу. Но с другой, это совсем не означает, что все участники соглашения в полной мере получают выгоды. Согласно логике, взятой неореалистами из теории игр («дилемма узников»), взаимные опасения, что партнер постарается получить одностороннюю выгоду, не позволяют в полной мере использовать сотрудничество. Наличие общих интересов и создание соответствующих институтов не преодолевают анархичной природы международной системы, которая прямо или косвенно влияет на эффективность международных институтов. Эпоха глобализации, сопровождающаяся быстрым ростом числа супранациональных образований, повышает возможные преимущества от взаимного сотрудничества, но не гарантирует их всем. Условиями для успеха Ллойд Грабер, опять же в духе неолибералов, считает прозрачность механизмов сотрудничества для преодоления недоверия, предоставление гарантий участникам на случай слишком больших потерь, приведение в соответствие целей международного сотрудничества внутриполитической конъюнктуре стран-участников.

Атака террористов 11 сентября 2001 г., хотя и показала неспособность самого мощного государства защитить население от современного терроризма, одновременно подчеркнула значимость государства. Ведь удар террористов был направлен, помимо Всемирного торгового центра, на важнейшие государственные институты США — Пентагон и, возможно, Белый дом (самолет, упавший над Пенсильванией). Общественность Америки обратилась за защитой не к международным организациям или церкви, а к национальному правительству. Решающая роль в ответных мерах принадлежала государственным органам. Происходит усиление исполнительной власти в виде создания Министерства внутренней безопасности и введения временных ограничений на демократические свободы. Антитеррористическая коалиция, несмотря на всю свою организационную и идейную рыхлость, также состоит из государств.

По мнению Роберта Джервиса, террористическая атака 11 сентября не изменила мир, вопреки заявлениям неолибералов. Она не приведет ни к созданию эффективной международной коалиции для борьбы с этим злом, ни к радикальным сдвигам во внешней политике США. Мир сталкивался и раньше с еще большими угрозами безопасности, но от этого не появлялись долгосрочные и сплоченные союзы. Примером служат отношения Великобритании и СССР в канун Второй мировой войны, которых должна была сплотить общая угроза в виде фашизма.

Современный терроризм заботит далеко не все государства, равно как и другие глобальные угрозы, которые могут иметь в их глазах меньший вес по сравнению с региональными проблемами. Терроризм уже не раз достаточно ярко заявлял о себе на протяжении истории человечества. Современный всплеск исламистского радикализма неореалисты связывают с возникновением определенного идейного вакуума. Это проявление «бунта» носит временный характер, в основе которого лежат противоречия между западной цивилизацией и традиционным укладом, а также негативные тенденции экономического развития многих

арабских стран. За терроризмом не усматривают каких-либо основательных доктринальных корней.

Дискуссии о пределах власти современного государства тесно связаны с вопросом о суверенитете. Традиционное значение последнего термина опирается на легитимность власти. В рамках Вестфальской системы международных отношений под суверенитетом понимается принцип признания политической независимости государств на международной арене и незаконности вмешательства во внутренние дела другого государства, касающиеся политического устройства, управления территорией и использования силы.

Во второй половине XX в. появились другие значения этого термина. Это «суверенитет от взаимозависимости», который подразумевает контроль государства за движением через границу товаров, денег и людей, решение других трансграничных проблем. Другой вариант, «международно-признанный суверенитет», означает признание данного государства другими и вытекающие из этого преимущества. Среди них участие на равных в международных организациях и некоторые дипломатические привилегии.

Не все ученые считают правомерными подобные декларации, в особенности представители неореализма. Одним из вызовов легитимности государства называют современную концепцию прав человека, ориентированную на индивидуальную защиту граждан от произвола собственного государства. Все чаще высказывается мнение, что государства более не обладают той неограниченной свободой действий, как это имелось в виду в «Левиафане» Томаса Гоббса. В этой связи говорят о «разделенном» суверенитете, который по-прежнему оставляет государству легитимное право на внутреннее насилие, но ограничивает в вопросах, связанных с обеспечением внешней безопасности.

На практике суверенный статус некоторых государств неоднозначен. К примеру, за Тайванем признается вестфальский суверенитет, но это государство не имеет полного международного признания. В настоящее время некоторые государства отходят от принципа единственного гражданства и все меньше различают собственных граждан и гастарбайтеров, беженцев и нелегальных иммигрантов, предоставляя им достаточно широкие права. Практически постоянно нарушается суверенитет развивающихся стран, особенно в эпоху перемещения центров силы и передела сфер влияния. Значительную угрозу суверенитету создает международный терроризм, так как подрывает веру граждан в способность государства защитить их от прямой атаки. Рост активности негосударственных субъектов политики и процессы глобализации в международной экономике тоже способствуют эрозии власти государства.

Однако суверенитет остается для неореалистов главным принципом политики и основой международной системы, несмотря на все колебания в степени влияния государства как политического института. Дело в том, что любые правила и нормы имеют относительное влияние и всегда подвержены деформации из-за анархичности международной системы, неравного распределения силы и политических противоречий между государствами.

Значимость суверенитета подтверждается тем, что во многих точках мира продолжается борьба за суверенный статус территорий: Палестина и Израиль, Индия и Пакистан, Югославия и Косово, Эритрея и Эфиопия. Даже в самых слабых государствах лидеры, не обладающие полнотой власти, пытаются получить международное признание, которое укрепляет их легитимность внутри страны, дает возможность получить внешние кредиты, извлечь выгоду от участия в международных организациях и договорах.