§ 3. Стадії правотворчого процесу
Не слід ототожнювати правотворчий і законодавчий процеси. Законодавчий процес — важлива складова частина право-творчого процесу, яка має складний характер (див. § «Законодавчий процес»).
Правотворчий процес -- система взаємозалежних процедур (стадій) при ухваленні, зміні як законів, так і підзаконних актів. Стадії правотворчого процесу, у свою чергу, можуть бути розбиті на ряд етапів.
Кожний вид нормативно-правових актів пов'язаний із компетенцією державних органів певного рівня, а тому підготовка, розгляд і ухвалення кожного виду актів в ієрархії актів мають специфічні ознаки. Ступінь складності правотворчого процесу визначається тим, які нормативно-правові акти ухвалюються — закони Верховної Ради, укази Президента України, постанови Кабінету Міністрів, рішення органів місцевого самоврядування та ін.
В юридичній літературі є кілька підходів до розуміння системи стадій, на які поділяється правотворчий процес. Усі вони заслуговують на увагу, оскільки автори використовують різні критерії їх виділення.
Пропонуємо класифікацію стадій правотворчості в узагальненому вигляді (включаючи законодавчий процес і процес ухвалення підзаконних актів).
Класифікація стадій правотворчості подається на тлі процесу правотворення. Спочатку зауважимо, що стадії правотворчості можуть збігатися зі стадіями правотворення, однак процес правотворення не вичерпується процесом правотворчості.
Стадії правотворення і правотворчого процесу:
1. Передпроектна стадія
- формування юридичного мотиву про необхідність внесення змін до чинної системи норм права — відбувається на рівні правосвідомості в результаті виявлення волі народу (колективу), об'єктивно зумовленої потребами його соціального життя;
- правотворча ініціатива (фр. initiative — почин) — обґрунтування юридичної значущості правової регламентації — видання нормативно-правового акта.
Цей етап правотворення характеризується дією об'єктивних чинників і становить підготовчу стадію правотворчості;
2. Проектна стадія
- ухвалення рішення про підготовку проекту нормативно-правового акта;
- розробка концепції проекту нормативно-правового акта і підготовка його тексту (або доробка проекту, внесеного в порядку правотворчої ініціативи), тобто юридичне формулювання волі народу (колективу) у вигляді норм права.
Проекти указів Президента, постанов уряду зазвичай готуються відповідними міністерствами і відомствами або на підставі плану попередніх робіт, або за разовим дорученням Президента, керівництва уряду. Такі проекти можуть бути підготовлені в апараті Президента і уряду.
Щоб забезпечити кваліфіковане складання проекту, передбачається участь спеціалістів у відповідно до відомчого (галузевого) принципу, згідно з яким складання початкових проектів здійснюється тими органами і організаціями, профілю діяльності яких вони відповідають.
До підготовки проектів нормативно-правових актів (головним чином, законів) залучаються партії, профспілки та інші громадські об'єднання;
- попередній розгляд проекту нормативно-правового акта правотворчим органом. До розгляду проекту зазвичай залуча-
ються зацікавлені державні органи, організації, громадськість. Форми обговорення різні: парламентські читання, наради за участю наукової громадськості і зацікавлених міністерств, ре-зензування науково-дослідними інститутами та ін. Після урахування пропозицій і зауважень проект остаточно відпрацьовується і редагується;
— обговорення проекту нормативно-правового акта і узгодження його тексту з зацікавленими особами. Найважливіші законопроекти можуть бути винесені на всенародне обговорення.
Цей етап правотворення становить початкову стадію право-творчості;
3. Стадія прийняття проекту нормативно-правового акта властива колегіальному правотворчому органу — офіційне прийняття проекту після його обговорення. Колегіальні правотворчі органи (уряд, державні комітети та ін.) приймають нормативні акти простою більшістю голосів. Президент держави, міністри та інші органи одноособового керівництва затверджують свої акти (укази, накази, інструкції тощо) у персональному порядку. В Україні низка указів Президента потребує контрасигнації (див. § «Поняття підзаконного нормативно-правового акта»);
Цей етап правотворення характеризується активністю: вступає в дію суб'єктивний чинник і здійснюється власне «творчість права».
4. Засвідчувальна стадія
— підписання нормативно-правового документа;
— надання йому реєстраційного коду після включення до Єдиного реєстру нормативних актів України;
5. Інформаційна стадія
— офіційне опублікування прийнятого нормативно-правового акта в засобах масової інформації, доведення його до відома виконавців.
Цей завершальний етап правотворення, який також має активний характер, є заключною стадією правотворчості.
