Форми державного правління

Количество просмотров: 29891 Роздрукувати

Політологія - Шляхтун П.П.

Політологія (теорія та історія політичної науки) / Шляхтун П.П. К.: Либідь, 2002.- 576 c.



Форма державного правління — це спосіб організації державної влади, зумовлений принципами формування і взаємовідносин вищих органів держави.

Йдеться про систему формування і взаємовідносин інституту глави держави, вищих органів законодавчої і виконавчої влади. Залежно від правового статусу глави держави й порядку формування цього вищого органу державної влади розрізняються дві основних форми державного правління — монархія і республіка.

Монархія (грец. monarchia — єдиновладдя, від monos — і один, єдиний і arche — влада) — це така форма правління, за якої верховна державна влада юридично належить одній особі — монарху (королю, імператору тощо) і передається в порядку престолонаслідування.

Влада монарха не є похідною від будь-якої іншої влади, органу чи виборців. Монарх формально виступає джерелом державної влади, усіх державно-владних повноважень. У республіці глава держави — президент — є виборним і змінюваним, а його влада виступає похідною від представницького органу (парламенту) або виборців.

У сучасному світі зберігаються два історичних типи монархії — абсолютна і конституційна. Абсолютна монархія характеризується зосередженням усієї повноти державної влади в руках монарха, відсутністю будь-яких представницьких установ. Уряд призначається монархом, виконує його волю. Нині абсолютна монархія зберігається у Саудівській Аравії, Катарі, Омані, Об'єднаних Арабських Еміратах та ін.

Конституційна монархія називається ще обмеженою, оскільки у ній влада монарха обмежується конституцією. Конституційна монархія існує у двох видах — дуалістичної і парламентарної, які відрізняються ступенем обмеження влади монарха. Дуалістична монархія характеризується наявністю одночасно двох політичних установ — монархії і парламенту, які поділяють між собою державну владу. Цей поділ проявляється у тому, що монарх юридично і фактично незалежний від парламенту у сфері виконавчої влади. Він призначає уряд, який несе відповідальність лише перед ним. Парламент наділяється законодавчими повноваженнями, але ніякого впливу на формування і діяльність уряду не має. Дуалістична монархія не знає інституту парламентської відповідальності уряду, парламент не може відправити уряд , у відставку. Законодавчі повноваження парламенту істотно обмежуються на користь монарха. Він користується правом абсолютного вето, яке парламент подолати не може, а також правом розпуску парламенту та призначення до його верхньої палати. Нині дуалістична монархія зберігається в Йорданії, Кувейті, Марокко та ін.

У парламентарній* монархії влада монарха істотно обмежена у сфері як законодавчої, так і виконавчої влади. Він, як кажуть, «царює, але не править». Юридично за монархом можуть зберігатися значні повноваження, але фактично далеко не всіма ними він може користуватися. Так, фор-

* Стосовно форми державного правління найчастіше використовується саме цей термін, на відміну від прикметника «парламентський», який є похідним від іменника «парламент» і використовується в інших випадках.

мально за ним зберігається право призначення глави уряду й міністрів, але зробити це він може лише відповідно до пропозицій лідерів партії чи коаліції партій парламентської більшості, бо сформований іншим чином уряд не отримає вотуму довіри у парламенті й не утвердиться.

Формально уряд вважається урядом монарха, проте ніякої відповідальності перед монархом він не несе. Уряд формується парламентським шляхом і несе відповідальність за свою діяльність лише перед парламентом. Саме політична відповідальність уряду перед парламентом за свою діяльність є основною відмінною ознакою парламентарної монархії. Звичайно це повноваження парламенту врівноважується правом уряду запропонувати монархові розпустити парламент і призначити нові вибори. Глава держави вимушений прийняти й виконати цю пропозицію, тому що в противному разі парламентська більшість, на основі якої сформовано уряд, заблокує роботу парламенту. У випадку висловлення парламентом вотуму недовіри урядові останній або йде у відставку, або через главу держави розпускає парламент і призначає позачергові вибори.

Ще одним правовим засобом впливу уряду на монарха є контрасигнування (від лат. contrasignatura — міністерський підпис), тобто скріплення його актів підписом глави уряду та (або) окремого міністра, без якого вони не набувають юридичної сили. Тим самим глава уряду або міністр беруть на себе відповідальність за даний акт монарха, оскільки сам монарх відповідальності за свої дії не несе.

На відміну від дуалістичної монархії у парламентарній монархії центральне місце в системі органів державної влади посідає не монарх, а уряд, який не тільки здійснює повноваження та прерогативи монарха, а й контролює і спрямовує (через парламентську більшість) всю діяльність парламенту. Парламентарна монархія нині існує у ряді розвинених країн — Австралії, Бельгії, Великобританії, Данії, Іспанії, Канаді, Нідерландах, Новій Зеландії, Норвегії, Швеції, Японії та ін.

Специфічні риси має монархічна форма правління в тих країнах, які в минулому були домініонами Великобританії, а пізніше увійшли до британської співдружності націй — Австралії, Канаді, Новій Зеландії та ін. Власних монархів вони не мають. Главою держави в кожній з цих країн формально вважається монарх Великобританії, а фактично його функції здійснює генерал-губернатор, котрий призначається британським монархом за поданням уряду країни з числа її жителів.

Хоча в сучасних розвинених країнах монархія є здебільшого слабкою політичною установою, яка не відіграє істотної ролі у здійсненні державної влади, загалом на сьогодні вона існує в 44 країнах світу, в тому числі 11 європейських. У 1978 р. було поновлено монархію в Іспанії. На референдумі, проведеному 1999 р. в Австралії, виборці висловилися на користь збереження монархічної форми правління.

Одна з основних причин збереження монархії та, що в багатьох країнах інститут монархії, особа монарха є символом єдності і верховним арбітром нації, запорукою непорушності політичної системи, оскільки влада монарха не залежить від гри політичних сил. За відсутності в парламенті чітко визначеної більшості монарх може відіграти вирішальну роль у її утворенні та формуванні уряду. Монархи забезпечують наступництво в політичному розвитку, оберігають традиції й політичну культуру країни.

Республіка (лат. respublica, від res — справа, publicus — суспільний) — це така форма державного правління, за якої всі вищі органи державної влади або обираються, або формуються загальнонаціональною представницькою установою (парламентом).

Республіка — найпоширеніша форма правління. Нині зі 190 держав світу — членів ООН більш як 140 держав є республіками. Існують три основних різновиди республіканської форми правління: президентська республіка, парламентарна республіка і республіка змішаного типу. Основна відмінність між ними полягає у способі формування та функціонування уряду. У президентській республіці уряд формує і очолює президент, який одночасно виступає главою держави і главою уряду. Сформований позапарламентським шляхом, уряд не несе за свою діяльність відповідальності перед парламентом.

У парламентарній республіці уряд формується парламентським шляхом, несе перед парламентом політичну відповідальність і зобов'язаний піти у відставку в разі висловлення йому парламентом вотуму недовіри. Сформований із представників партій парламентської більшості, уряд через цю більшість фактично контролює і спрямовує діяльність парламенту.

За змішаної форми державного правління — парламентарно-президентській чи президентсько-парламентарній — уряд формується спільно президентом і парламентом, а та чи інша назва змішаної форми правління визначається тим, у кого з них більше повноважень щодо формування та функціонування уряду.

Розглянемо особливості кожного з цих різновидів республіканської форми правління докладніше.

Основними ознаками президентської республіки є:

1) дотримання формальних вимог жорсткого поділу влади й запровадження збалансованої системи стримувань і противаг;

2) обрання президента на загальних виборах;

3) поєднання повноважень глави держави і глави уряду в особі президента й відсутність посади прем'єр-міністра;

4) формування уряду президентом лише за обмеженою участю парламенту;

5) відсутність політичної відповідальності уряду перед парламентом;

6) відсутність права глави держави на розпуск парламенту;

7) відсутність інституту контрасигнування, тобто скріплення актів президента підписами міністрів, які б несли за них відповідальність6.

Класичною президентською республікою вважаються США. Президентсько-республіканська форма правління впроваджена також у ряді країн Латинської Америки, Африки та деяких інших. Класичному варіанту президентської республіки притаманна наявність двох центрів влади — президента і парламенту, між якими немає тісних функціональних відносин, тому ця форма правління називається ще дуалістичною республікою. У президентській республіці виконавча влада має порівняно невеликі можливості для впливу на законодавчу владу, тоді як остання наділена певними засобами контролю за діяльністю першої. Однак при цьому обидві гілки влади залишаються незалежними одна від одної, що в разі досконалої системи стримувань і противаг забезпечує демократичне здійснення державної влади.

6 Див.: Шаповал В. М. Конституційне право зарубіжних країн. С. 83-84.

Парламентарна республіка характеризується проголошенням принципу верховенства парламенту, перед яким уряд несе політичну відповідальність за свою діяльність. Ознаками парламентарної республіки є: 1) здійснення повноважень глави держави і глави уряду різними особами, наявність посади прем'єр-міністра; 2) обмеженість владних повноважень глави держави і водночас віднесення реальної компетенції у сфері виконавчої влади до уряду та його глави; 3) формування уряду парламентом за участю глави держави, яка зазвичай є майже номінальною; 4) формальна політична відповідальність уряду (колективна та індивідуальна) перед парламентом; 5) право глави держави розпустити парламент, котре, як правило, ефективно контролює уряд; 6) контрасигнування актів глави держави главою уряду та (або) відповідним міністром7.

Парламентарно-республіканська форма правління досить поширена в розвинених країнах. На європейському континенті парламентарна республіка існує в Албанії, Греції, Естонії, Італії, Латвії, Словаччині, Угорщині, Чехії, ФРН та Югославії. На відміну від президентської республіки за парламентарно-республіканської форми правління президент обирається не на загальних виборах, а парламентом або ' спеціальною колегією, яка в основному складається з депутатів того ж парламенту.

У парламентарних республіках, як і в парламентарних монархіях, фактичним центром здійснення державної влади виступає не президент і не парламент, а уряд, глава якого фактично стає першою особою в державі. Усі важелі реаль- * ної влади тут знаходяться в руках керівників тих політичних партій, яким належить більшість місць у парламенті і які формують уряд. Тому в політологічній літературі парламентарні форми правління нерідко визначаються як «правління партій».

Однією з сучасних форм державного правління є так звана змішана — парламентарно-президентська, або президентсько-парламентарна — форма республіканського правління, яку іноді не зовсім вдало називають «напівпрезидентською республікою». Типовою ознакою такої форми правління є поєднання елементів президентської і парламентарної республік, сильної президентської влади та ефективного

'Див.: Шаповал В. М. Конституційне право зарубіжних країн. С. 85.

контролю парламенту за діяльністю уряду. Як і в президентській республіці, тут глава держави обирається, як правило, на загальних виборах і юридично та реально наділяється великими повноваженнями, особливо у сфері виконавчої влади, іноді навіть очолює її. Уряд формується, як і в парламентарній республіці, за участю тією чи іншою мірою парламенту й несе політичну відповідальність як перед президентом, так і перед парламентом. Подвійна політична відповідальність уряду — основна ознака змішаної республіканської форми правління.

Ще однією важливою ознакою цієї форми правління є дуалізм виконавчої влади: президент здійснює загальне керівництво урядом, який очолює прем'єр-міністр. За змішаної республіканської форми правління президент має більше повноважень, ніж глава держави у президентській республіці. Він наділяється, зокрема, ще й правом розпуску парламенту за настання певних обставин і правом законодавчої ініціативи, чого немає у президентській республіці.

Класичним зразком змішаної республіканської форми правління є Франція за конституцією і 958 р. В Європі ця форма впроваджена також в Австрії, Болгарії, Ірландії, Ісландії, Македонії, Польщі, Румунії, Словенії, Фінляндії і Хорватії. Змішану форму правління мають також більшість країн, що утворилися на теренах колишнього Радянського Союзу. Окремі країни, наприклад Австрія, Ірландія, Ісландія, Словенія, мало чим відрізняються від парламентарних, інші — Польща, Румунія — від президентських республік.

Кожній із трьох основних форм республіканського правління притаманні певні переваги й недоліки порівняно з іншими формами. Так, президентська республіка є досить гнучкою формою правління, яка легко пристосовується до різних умов. Вона дає можливість сформувати сильну виконавчу владу, забезпечує стабільність функціонування уряду, який перебуває поза сферою безпосереднього впливу парламенту й не залежить від розкладу у ньому політичних сил. Парламент має більш реальні повноваження, ніж у парламентарних країнах, оскільки не залежить ні від глави держави, ні від уряду.

Однак президентській, особливо змішаній (президентсько-иарламентарній) формам правління властиві й істотні недоліки. Таке правління постійно тяжіє до авторитаризму обраного на загальних виборах і наділеного великими повноваженнями глави держави і, по суті, ставить суспільство в залежність від особистих якостей однієї особи. Притаманний цим формам жорсткий поділ влади може спричинити протистояння законодавчої та виконавчої гілок влади, яке загострюється в періоди розділеного правління. Наділення президента нормотворчими повноваженнями породжує так зване указне право, підвищує ризик одноосібного прийняття невиважених політичних рішень, які мають силу закону. Невиправдано велику роль у керівництві державою відіграє безпосереднє оточення (апарат, адміністрація) президента. Не передбачаючи дієвого впливу політичних партій на формування й діяльність уряду, президентська і президентсько-парламентарна форми правління не сприяють формуванню в країні впливових політичних партій, без яких неможливе демократичне здійснення державної влади. Недоліки президентської форми республіканського правління особливо наочно проявляються у так званих суперпрезидентських республіках Латинської Америки й монократичних республіках Африки, де майже вся державна влада зосереджена в руках президента. Не уникли цих недоліків і більшість колишніх радянських республік, що стали незалежними державами.

Тут постає питання про те, чому ж тоді США вдається уникати більшості іманентно притаманних президентсько-республіканській формі правління недоліків, зокрема авторитаризму глави держави? Відбувається це завдяки дії в країні низки демократичних чинників політичного життя. По-перше, досконала система стримувань і противаг, яка урівноважує різні гілки влади. По-друге, жорсткий правовий нагляд за діяльністю всіх ланок законодавчої і виконавчої влади з боку судової влади. По-третє, розвинена двопартійна система, яка забезпечує потужну опозицію президентові з боку однієї з партій. По-четверте, демократична політична культура американського суспільства. Це суспільство не знало станового поділу і сформувалося з вільних і рівних громадян, які не терплять найменших зазіхань на їхні права і свободи й не сприймають будь-якої диктатури. Опозиція розглядає діяльність президента, осіб з його оточення і навіть їхнє особисте життя, образно кажучи, крізь збільшувальне скло. Навіть найменші прорахунки президента, відхилення від правових чи моральних норм, не кажучи вже про його відверті зловживання владою, негайно стають не лише надбанням громадськості, а й предметом судового розгляду.

Парламентарна форма республіканського правління позбавлена зазначених недоліків президентської форми, проте вона ефективна лише за наявності у країні розвиненої системи політичних партій і представництва в парламенті небагатьох із них. У разі коли в парламенті представлено багато політичних партій, гостро постають проблеми визначення парламентської більшості, формування на її основі уряду й забезпечення стабільності його діяльності. Відсутність у парламенті чітко визначеної і сталої більшості, слабкість і нетривалість партійних коаліцій зумовлюють нестабільність уряду, а у зв'язку з цим — і самого парламенту, який може бути розпущений з ініціативи уряду. Міністерські пости стають об'єктом виснажливого й не завжди чесного міжпартійного торгу, іноді їх обіймають далекі від професіоналізму у відповідній галузі партійні функціонери. Внаслідок особливостей розкладу в парламенті партійно-політичних сил невиправдано велику роль у здійсненні державної влади можуть відігравати другорядні політичні партії, як, наприклад, у ФРН. Наочним прикладом урядової нестабільності може бути Італія, де за повоєнні роки змінилося більш як півсотні урядів. У сприятливій соціально-економічній обстановці часті зміни урядів не викликають важких негативних наслідків, однак у кризових ситуаціях урядова нестабільність може спричинити дезорганізацію державного управління і руйнування владних структур.

Змішана форма республіканського правління може уникати деяких із зазначених недоліків президентської і парламентарної республік. А може й поєднувати в собі недоліки обох цих форм, не використовуючи їх переваги, що нерідко буває, особливо в країнах з нерозвиненими демократичними традиціями. Ідеальної форми державного правління немає. Стабільність політичної системи, ефективність державної влади залежать не стільки від форми правління, скільки від досконалості та узгодженості всіх елементів механізму здійснення державної влади аж до найдрібніших деталей парламентського регламенту й виборчої системи.

ЗМІСТ


Rambler's Top100