Розділ 14. ПАРЛАМЕНТАРИЗМ
Структура парламентів.
Статус депутатів.
Законодавчий процес у парламентах.
Взаємодія парламенту з іншими органами влади.
Парламентаризм в Україні.
Парламент (від франц. раrlеr — говорити)
є вищим представницьким органом держави і обирається населенням. На відміну від інших виборних представницьких органів (установчих зборів, конституційної асамблеї) парламент діє на постійній основі. Діяльність парламенту, його взаємодія з іншими вищими органами державної влади називається парламентаризмом.
До основних функцій парламенту відносяться: законотворча, контрольна (контроль над бюджетом і діяльністю уряду); установча (прийняття конституції, участь у формуванні органів судової і виконавчої влади).
Представницький орган не завжди має назву «парламент». Парламентом офіційно називають майже всі представницькі органи англомовних країн. У Франції та інших країнах представницький орган має назву «національні збори». В деяких країнах ця назва є транскрипцією національних правових термінів. Так, у Данії — фолькстінг, в Ісландії — альтінг, в Норвегії — стортінг, в Швеції — рікстаг, в Ізраїлі — кнесет, у деяких країнах Сходу — меджліс.
За структурою парламенти бувають однопалатні та двопалатні.Двопалатністьвиникла спочатку як досягнення компромісу між різними соціальними силами в боротьбі за владу. В сучасних умовах призначення двопалатності полягає в забезпеченні рівноваги в парламенті з метою вдосконалення законодавчої діяльності, а також поєднання елементів демократії з елементами аристократії в парламентській діяльності; репрезентації інтересів суб'єктів федерації у федеративних державах та інтересів адміністративних одиниць — в унітарних; збереженні історичних традицій. Вперше двопалатність була узаконена у Конституції США 1787 р.
В сучасній Європі дванадцять країн мають однопалатний парламент. Серед країн Східної Європи двопалатність утверджена у Польщі, Румунії, Хорватії.
Двопалатний парламент поділяється на верхню і нижню палати. Для верхніх палат універсальною назвою є «сенат». Ця назва, яку вперше було вжито в Конституції США, запозичена з історії Стародавнього Риму. Однак у деяких країнах, зокрема Великобританії і Японії, верхні палати називають відповідно палатою лордів і палатою радників.
Для нижніх палат широко вживаною назвою є «палата депутатів». Ряд нинішніх конституцій фіксують й інші назви палат: національні збори (Франція), палата громад (Великобританія, Канада), сейм (Польща). Відмінність між верхньою і нижньою палатами полягає у способі їх формування.
Верхні палати формуються прямими виборами, непрямими виборами, призначенням, змішаним способом.
У більшості країн верхні палати формуються прямими виборами. Представництво в них залежить не від загально-територіального принципу, а від наявності суб'єктів федерації, від яких обирається рівна кількість парламентаріїв. Так, у США вибирають по два сенатори від штату, а у Венесуелі, Мексиці та Бразилії — по три.
Прямі вибори верхніх палат дещо відрізняються від нижніх. Якщо депутати нижньої палати обираються за пропорційною, то депутати верхньої — за мажоритарною або змішаною системами (існує також прецедент формування верхньої палати за соціально-корпоративним принципом). Так, у Бельгії виборчим пасивним правом наділені діючі й колишні урядові та інші державні особи, науковці, представники закладів вищої освіти, керівники підприємств, профспілок та економічних асоціацій.
У ряді країн існують непрямі або багатоступеневі вибори. Так, сенат парламенту Франції обирається спеціальними колегіями, що утворюються в департаментах. До складу коленої колегії входять депутати нижньої палати парламенту від департаменту, генеральні радники (члени департаментського органу самоврядування) і делегати від муніципальних органів. Непрямими виборами повністю формуються верхні палати парламентів таких країн, як Нідерланди, Австрія і частково Франція, Бельгія, Швейцарія.
Формування верхніх палат шляхом призначення також має різні варіанти. Наприклад, члени бундестагу призначаються урядами земель із свого складу, а в Канаді сенатори призначаються генерал-губернатором за рекомендацією прем'єр-міністра.
У Великобританії існує декілька способів невиборного формування палати лордів: передача феодальних титулів (спадкові лорди); призначення королевою відставних політиків, які не мають права передавати свій титул у спадок; призначення королевою із складу вищої судової інстанції (апеляційного суду) судових лордів; призначення королевою духовних лордів — вищих духовних ієрархів.
Змішана система формування верхньої палати передбачає поєднання зазначених вище способів. Так, в Ірландії, крім вибраних сенаторів, прем'єр-міністр призначає ще одинадцять сенаторів, а в Італії президент призначає п'ять сенаторів. Крім того, сенатором можна бути за власним правом (в Італії — це колишній президент країни).
Верхні палати відрізняються від нижніх за строком повноважень (легіслатурою). Легіслатура верхніх палат триваліша. В конгресі США члени нижньої палати обираються на два роки, а верхньої — на шість, у парламенті Австрії відповідно — на три і шість, Нідерландів і Японії — на чотири і шість, Франції — на п'ять і дев'ять років. У деяких країнах, зокрема Бельгії, Іспанії, Італії, Ірландії, встановлений однаковий термін повноважень обох палат. Триваліший термін повноважень верхніх палат ставить їх у меншу залежність від виборів, що забезпечує більшу стабільність і кваліфікованість у роботі депутатів. Крім цього, верхні палати частково оновлюються. Так, у США кожні два роки оновлюється третина сенаторів, у Японії Австрії, кожні три роки — половина складу палати.
Кількісний склад парламенту залежить від норм представництва, тобто середньої кількості виборців, яких представляє депутат. У федеративних державах кількісний склад верхніх палат парламенту визначається кількістю суб'єктів федерації на засадах рівного представництва.
Нижні палати парламенту мають значну кількісну перевагу над верхніми. В Іспанії максимальна чисельність нижньої палати 400, у США — 435, в Польщі — 460, в Японії — 512, у Франції — 577, в Італії, Великобританії та ФРН відповідно 630, 650, 665 депутатів.
Верхні палати мають невеликий кількісний склад (Німеччина — 41, Швейцарія — 46, США — 100 депутатів).
У парламентах усіх країн незначну кількість становлять жінки, виняток — країни, де кількість депутатів-жінок — 10—20 відсотків від загальної кількості мандатів.
За професійним складом у парламентах зарубіжних країн переважають юристи. Серед депутатів є також державні службовці, функціонери політичних партій, менеджери, підприємці, а також представники освіти й науки.
Хоч парламентська діяльність розглядається як почесна служба, а не здобуття матеріальних благ, вона в усіх парламентах світу є оплачуваною. Розміри оплати визначаються за певними стандартами. У багатьох країнах таким стандартом є заробітна плата вищих категорій державних службовців.
В Італії, Норвегії, ФРН, Японії, крім фіксованої зарплати, додаються добові, які здебільшого сплачуються тільки тоді, коли депутат був присутній на засіданні палати або її органів.
У деяких країнах залежність між парламентською активністю депутата і розмірами його зарплати набуває жорстких форм. Так, у Франції, згідно з регламентом нижньої палати, депутат, який не брав участі у двох третіх голосувань на публічних засіданнях сесії, позбавляється частини грошової винагороди, якщо ж ця кількість становить половину голосувань, то відрахування подвоюються. Проте в більшості країн депутати отримують винагороду незалежно від конкретного результату їхньої діяльності.
У розвинених країнах для депутатів встановлено спеціальні парламентські пенсії (при цьому межа пенсійного віку значно нижча, ніж для пенсії на загальних підставах). Кожний депутат, який засідав у парламенті протягом певного періоду (наприклад, 10 років), має право на таку пенсію. Отримання пенсії не позбавляє депутата права на загальну пенсію. Однак у Великобританії право на пенсію мають тільки ті депутати, які відмовилися під час парламентської діяльності від інших постійних джерел фінансування.
Зв'язок між депутатами і виборцями реалізується через форму мандата, який буває імперативним (наказовим) і вільним.
Імперативний мандат передбачає нібито обов'язковість виконання депутатом своєї програми і звіту про неї перед виборцями. На практиці така процедура, як правило, ніколи не виконується. При імперативному мандаті виборці мають право на відкликання депутата.
Вільний мандати дає депутатові право визначити свою діяльність у парламенті незалежно від інтересів виборців округу, а вирішувати ті питання, що відносяться до компетенції вищого представницького органу. Проте відсутність імперативного мандату аж ніяк не означає, що депутати не мають жодного зв'язку з округом. Вони зустрічаються з виборцями, вислуховують їхні скарги, на підставі яких формулюють свої запитання у парламенті або ініціюють так звані петиції — звернення до органів виконавчої влади з приводу проблем виборчого округу. Така діяльність депутатів підтримується місцевими організаціями.
До особливого статусу депутатів потрібно віднести індемнітет та імунітет.Поняття індемнітету означає, що член парламенту не несе юридичної відповідальності за свої слова, сказані ним під час виконання депутатських повноважень. Однак цей принцип у деяких країнах має вузьке значення. Зокрема, у скандинавських країнах депутат може нести службову відповідальність за слова після того, як буде дана згода на це парламенту. У Німеччині така процедура також можлива за санкцією бундестагу, коли депутат звинувачується у наклепі.
Депутатський імунітет означає недоторканість парламентаріїв, тобто повний захист їх від арешту і судового переслідування. Проте такий захист не має абсолютного значення. Так, допускається судова відповідальність за вчинення депутатами цивільного правопорушення без застосування таких заходів, як арешт і позбавлення волі.
Дещо інше значення має депутатський імунітет у випадку притягнення депутата до кримінальної відповідальності. Так, у Нідерландах, Великобританії та інших англомовних країнах фактично не існує недоторканості депутатів у сфері кримінально-правових відносин.
У більшості країнах депутати не можуть бути заарештовані, притягнені до відповідальності без згоди парламенту під час сесії. Свою згоду парламент дає на основі рекомендації однієї з постійних комісій (мандатної, з питань депутатської етики, імунітету тощо) або спеціально створеної тимчасової комісії. Якщо депутат притягується до кримінальної відповідальності в міжсесійний період, то поліція, суд зобов'язані повідомити про це керівництво парламенту.
В Ірландії, Японії, Норвегії, США існує безумовна заборона арешту депутата під час парламентської сесії, а також на шляху до сесії або під час повернення з неї. Однак депутат може бути притягнений до відповідальності в будь-який інший час. Депутатський імунітет не поширюється на ті випадки, коли депутат затриманий на місці злочину.
Статус депутата також визначається принципом несумісності парламентського мандата і певних посад. Юридичні норми, що регулюють питання несумісності, містяться в спеціальних законах або в деяких країнах (Нідерландах, Норвегії, Фінляндії, Швейцарії) мають конституційний статус. Принцип несумісності передусім стосується державної служби. У президентських республіках (зокрема, у США) принцип несумісності поширюється на всі без винятку адміністративні посади. В країнах з парламентською і змішаною формами правління (Англії, Японії) депутати нижніх палат є одночасно міністрами, в інших країнах (Люксембурзі, Нідерландах, Франції та Швейцарії) членство в парламенті несумісне з міністерським портфелем.
Це, однак, не означає, що депутат не може бути членом уряду, але він повинен звільнити своє місце в палаті або тимчасово припинити свої повноваження (Португалія). Функції депутатів, що перейшли на роботу в уряд, виконують їхні заступники, які вибираються на тих же виборах, що й депутати.
Принцип несумісності в країнах з парламентською та змішаною формами правління поширюється не тільки на міністерські, а й інші адміністративні посади. Так, у Бельгії, Італії, Франції, ФРН депутатам заборонено займати будь-які адміністративні посади. У деяких країнах (Іспанія, Фінляндія) встановлений перелік державних посад, на які поширюється принцип несумісності. Це насамперед професійна служба в армії, поліції, службі безпеки, а також праця в судах, прокуратурі тощо. Нарешті, у багатьох країнах принцип несумісності не поширюється на обрання депутата до органів місцевого самоврядування.
Важливим аспектом парламентської діяльності є
складання депутатом своїх повноважень. Загалом закони різних країн визначають такі умови цього процесу: власне бажання (за винятком Норвегії та Великобританії); діяльність на посаді, несумісній з депутатським мандатом; дострокове припинення повноважень.
Парламент може позбавити депутата його повноважень, якщо: депутат обраний з порушенням виборчого законодавства; не бере участі у засіданнях парламенту або кількість неявок без поважних причин перевищує допустиму норму (Португалія); його поведінка визнана парламентом неправомірною (Великобританія).
Існує також практика тимчасового позбавлення депутат та повноважень через дисциплінарне порушення. Термін такого покарання не перевищує двох тижнів.
Найістотнішою функцією парламенту є законодавчий процес, що поділяється на стадії, послідовність і зміст яких у різних країнах дещо відмінні.Початковою стадією законодавчого процесу є внесення законопроекту на розгляд у парламент. Зміст цієї стадії пов'язаний з правом законодавчої ініціативи, коло суб'єктів якої залежить від форми правління.
У президентських республіках суб'єктами права законодавчої ініціативи визнаються лише окремі парламентарі, а колективна законодавча ініціатива заборонена. Представники виконавчої влади також позбавлені права законодавчої ініціативи. Однак виконавча влада тут не відсторонена від законодавчого процесу. Зокрема, президент може діяти через довірених депутатів, котрі нібито здійснюватимуть власну ініціативу, або звертатися з посланнями до конгресу та зі спеціальними посланнями до голів палат. Послання мають на меті ознайомити парламентарів і громадськість з позицією глави держави щодо важливих політичних проблем, а спеціальні послання призначені для вияву законодавчої ініціативи з боку парламентських комітетів.
У країнах з парламентською і змішаною формами правління суб'єктами законодавчої ініціативи визнаються окремі депутати парламенту та уряду, а подекуди (зокрема, у країнах Бенілюксу — глава держави). Урядові в цих країнах належить домінуюча роль у реалізації права законодавчої ініціативи. Він може вносити законопроекти безпосередньо або через депутатів, які становлять парламентську більшість. Законопроекти уряду визнаються пріоритетними під час розгляду в парламенті. Крім законодавчої ініціативи окремих депутатів, у таких країнах, як Австрія, Іспанія, Німеччина, Японія, допускається колективне внесення законопроектів, під якими повинна стояти така кількість підписів депутатів, яка дорівнює кількості членів парламентських фракцій.
У деяких країнах, зокрема в Австрії, Іспанії та Італії, існує
народна законодавча ініціатива, яка означає, що парламент має розглянути законопроект, запропонований виборцями. Підставою для таких ініціатив є кількість виборців, що змінюється залежно від кількості населення. Якщо, наприклад, в Італії потрібно п'ятдесят тисяч підписів, то в Іспанії — в десять разів більше. Однак народна законодавча ініціатива не поширюється на всі без винятку законопроекти.
Суб'єктами законодавчої ініціативи можуть бути також окремі адміністративні одиниці (наприклад, у Швейцарії — кантони, в Італії — області).
Процедура реалізації законопроекту тісно пов'язана з внутрішньою будовою представницьких органів. У двопалатних парламентах, де палати рівноправні, законопроект може бути внесений до кожної з них. Така практика існує в законодавчих органах Австрії, Бельгії, Італії, США, Швейцарії і Японії. В країнах, де палати парламентів нерівноправні, законодавчий процес починається в нижніх палатах і стосується передусім законопроектів, які належать до бюджетної сфери.
Робота над законопроектом у палаті розпочинається з його прийняття до розгляду. Ініційований і розроблений законопроект передається в палату для реєстрації. Після цього керівний орган палати включає законопроект до порядку дня і розповсюджує серед депутатів.
Перша стадія розгляду законопроекту в парламенті називається першим читанням. На цій стадії загалом дебати щодо законопроекту не проводяться і доля його залежить від керівного органу палати; вона може бути вирішена вже при голосуванні щодо порядку дня.
Наступна стадія законодавчого процесу — друге читання — передбачає обговорення законопроекту. Дебати залежно від регламенту проводяться до (Великобританія, Німеччина) або після (Італія, США, Франція) розгляду законопроекту в постійній парламентській комісії (комітеті). Якщо законопроект подається до комісії після загальних дебатів, то вона діє згідно з концептуальною лінією палати, а якщо до обговорення, то сама комісія визначає зміст цього законопроекту.
Якщо загальні дебати щодо законопроекту передують розглядові в комісіях, то він розглядається двічі під час загального обговорення до передачі в комісію та постатейного — після повернення з неї. Інколи вводиться стадія третього читання, в процесі якої законопроект виноситься на голосування і приймається майже без обговорення.
Прийнятий палатами (або однопалатним парламентом) законопроект повинен отримати санкцію глави держави, щоб стати законом. У конституційному праві зарубіжних країн (за винятком Швейцарії і Швеції) існує особлива стадія законодавчого процесу, яка називається промульь гацією — проголошенням прийнятого парламентом закону. Промульгація передбачає підпис законопроекту главою держави і урочисте його проголошення.
Глава держави (президент або монарх) може промульгувати закон чи накласти на нього вето, після якого той має бути розглянутий у парламенті повторно. Щоб подолати президентське вето, парламент повинен повторно проголосувати за законопроект двома третинами усього складу (США, Португалія) або простою більшістю.
Кінцевим етапом законодавчого процесу є публікація закону, тобто його офіційне доведення до загального відома. З цією процедурою пов'язане набуття законом чинності, хоча іноді закон починає діяти відразу після промульгації.
Важливим напрямом діяльності парламентів є їхня участь у формуванні уряду і судової влади. У країнах із парламентською і змішаною формами державного правління існує два способи формування уряду:
1) парламент формує його з партії парламентської більшості або коаліції партій (Великобританія);
2) глава держави призначає прем'єр-міністра за згодою парламенту і на пропозицію останнього — інших членів уряду (Італія, Франція, Греція).
Позапарламентський спосіб формування уряду застосовується у всіх президентських республіках. Парламент тут не бере безпосередньої участі в процесі формування уряду або його роль щодо цього обмежена. Прикладом можуть бути США, де президент призначає членів уряду за порадою і згодою сенату.
Парламент не тільки бере участь у формуванні виконавчої влади, а й здійснює контроль за нею шляхом процедури вотуму недовіри урядові або окремим його членам та імпічменту — позбавлення глави держави або уряду повноважень.Процедура вотуму недовіри урядові має різні аспекти. У Великобританії пропозицію про вотум недовіри урядові (резолюція осуду) вносить опозиція. Якщо палата проголосує за цю пропозицію, то уряд повинен йти у відставку або запропонувати монархові розпустити парламент. Уряд може сам поставити питання про довіру до нього.
В Італії кожна з палат приймає вмотивовану резолюцію про довіру або недовіру урядові на підставі поіменного голосування. Резолюція осуду має бути підписана не менше ніж однією десятою частиною постійного складу палати і поставлена на розгляд після закінчення триденного строку з моменту її внесення.
У Франції тільки нижня палата однією десятою частиною депутатів може винести резолюцію осуду урядові і проголосувати тільки через дві доби з часу її внесення.
В Німеччині бундестаг може шляхом вотуму недовіри усунути з посади канцлера і тим самим змусити піти у відставку весь уряд. Однак при цьому бундестаг повинен зі свого складу вибрати наступника канцлера і звернутися до президента з проханням про відповідну кадрову зміну.
Президент зобов'язаний задовольнити таке прохання тільки в тому випадку, коли пропозиція самого канцлера про вотум довіри не підтримана бундестагом, у протилежному — він може розпустити бундестаг.
Противагою вотуму недовіри урядові є право розпуску парламенту главою держави. Реалізація цього права залежить не тільки від конституційного права глави держави розпустити парламент, а й від реального співвідношення політичних сил у парламенті. Достроковий розпуск парламенту можливий за таких обставин:
1) президент сам розпускає парламент (як у Росії і Франції); .
2) розпадається урядова коаліція;
3) уряд партійної більшості зацікавлений у розпускові парламенту, маючи на меті зміцнити свої позиції завдяки перемозі правлячої партії на парламентських виборах.
Процедура імпічменту застосовується до вищої посадової особи у зв'язку зі скоєнням нею державного злочину. Вона має різні форми у різних країнах.
Так, у Великобританії процес імпічменту відбувається в стінах парламенту: палата громад формулює звинувачення і порушує справу, а палата лордів виносить остаточне рішення.
Американська процедура імпічменту дещо відрізняється від англійської: після винесення рішення сенату про позбавлення президента повноважень, він може бути притягнений до кримінальної відповідальності звичайним судом. У Франції звинувачення президента або членів уряду виносять обидві палати, а сама справа розглядається верховним судом.
В Австрії, Італії і Німеччині парламент звинувачує вищих посадових осіб, а остаточне рішення виносить конституційний суд.
Відносини між парламентом і судовою владою виявляються у тому, що з одного боку, парламент може виконувати судові функції, а з іншого — брати участь у формуванні судової влади.
В англомовних країнах парламент наділений судовими повноваженнями. Наприклад, палата лордів у Великобританії є водночас найвищою апеляційною інстанцією і в окремих випадках виконує функцію суду першої інстанції. Вона може притягнути до судової відповідальності як своїх членів, так і сторонніх осіб за злочини, скоєні проти парламенту. Подібна практика існує у США, де кожна з палат може порушити судову справу проти особи, звинуваченої у неповазі до конгресу.
У формуванні судових органів бере участь парламент разом з виконавчою владою. Так, у США члени верховного суду призначаються президентом за «порадою і згодою» сенату. У Франції членів верховного суду обирають самі палати із власного складу, а конституційна рада — орган конституційного контролю у складі дев'яти чоловік призначається порівно президентом і головами палат парламенту. У Німеччині членів верховного суду призначає міністр юстиції разом зі спеціальною комісією по виборах суддів, до якої входять міністр юстиції і представники, обрані бундестагом. А конституційний суд обирається порівно бундестагом і бундесратом. В Італії одна третина конституційного суду обирається палатами парламенту, друга третина — призначається президентом, остання третина — вищою радою магістратури — органом управління загальними і адміністративними судами.
Парламентаризм в Україні не має таких глибоких коренів, як у розвинутих країнах Європи, хоч певний досвід існував ще з часу виборів 1848 р. до австрійського парламенту та виборів 1861 р. до галицького сейму. На початку XX ст. тут зріс помітно український вплив. Так, у 1907 р. українці в австрійському парламенті здобули З0 місць, а в 1914 р. у галицькому сеймі — 62 місця.
Певні набутки український парламентаризм мав під час виборів до Державної думи Росії 1907 р. і до всеросійських та українських установчих зборів 1918 р., а також у період діяльності Центральної ради УНР і Національної ради ЗУНР. За роки радянської влади парламентаризм фактично було ліквідовано, хоча й існувала радянська представницька система, яка була політичною декорацією тоталітарного режиму.
Нині український парламентаризм поступово проходить процес трансформації з радянської представницької системи у цивілізовану парламентську систему. До других парламентських виборів (1994 р.) Верховна Рада України нагадувала радянський представницький орган, а не парламент. Сутність її у той період можна розкрити через такі чинники:
—Верховна Рада володіла повноваженнями вирішувати будь-яке питання, що стосується суспільного і державного розвитку України;
—часто втручалася у компетенцію уряду та судових органів, приймаючи некомпетентні чи навіть антиконституційні рішення;
—значна частина депутатів виконувала депутатські повноваження без відриву від виробничих і службових обов'язків; могли поєднувати свій мандат з вищими державними посадами, а також виконувати одночасно повноваження у місцевих органах влади і комерційних структурах;
—механізм розпуску Верховної Ради практично не діяв, оскільки президент міг розпустити представницький орган лише тоді, коли народ висловить довіру президентові на референдумі, ініційованому Верховною Радою;
—процедура імпічменту не діяла, оскільки був відсутній конституційний суд.
Отже, Верховна Рада попереднього скликання була верховним, а не рівноправним органом у системі гілок влади, без механізму противаг і стримувань, а також юридичної відповідальності депутатів перед суспільством.
Конституція України чітко окреслює повноваження Верховної Ради України, до яких відносяться:
— внесення змін до Конституції;
— прийняття законів;
— призначення всеукраїнського референдуму з питань зміни території України;
— затвердження Державного бюджету і контроль за його виконанням;
— визначення засад внутрішньої та зовнішньої політики;
— оголошення стану війни за поданням Президента;
— усунення Президента в порядку імпічменту;
— схвалення урядової програми;
— здійснення контролю за діяльністю уряду;
— прийняття резолюції недовіри до уряду, яка має наслідком його відставку;
— дострокове припинення повноважень Верховної Ради Автономної Республіки Крим;
— призначення та звільнення з посади Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, Голову та членів Рахункової палати, половину складу Ради Національного банку, половину складу Національної ради з питань телебачення і радіомовлення;
— надання згоди на призначення Президентом Прем'єр-міністра та Генерального прокурора України;
— призначення та звільнення з посади за поданням Президента Голови Національного банку, Голови Антимонопольного комітету, Голови Фонду державного майна, Голови Державного комітету телебачення і радіомовлення.
Однак конституційне визначення статусів парламенту і депутата, кола питань, які регулюються виключно законом, не розв'язали на даному етапі проблему відставання українського парламентаризму від вимог сучасності.
Це передусім стосується
обмеження олігархічних привілеїв депутатів, що суперечать сучасній цивілізованій практиці парламентаризму:
—бюджетні витрати на одного депутата (зарплата, витрати на референтів і технічно-комунікаційні та побутові послуги, відпочинок) перевищують середню зарплату більш як у 20 разів;
—депутат не може бути притягнутий до кримінальної відповідальності, заарештований або підданий заходам адміністративного впливу без згоди Верховної Влади;
—не допускається догляд, обшук особистих речей, багажу, транспорту, жилого чи службового приміщення депутата;
—депутату після закінчення його повноважень надається попередня або повноцінна робота, на період працевлаштування протягом одного або двох років виплачується депутатська зарплата;
при неможливості працевлаштування в разі 20-річного стажу депутати отримують 50 відсотків депутатської зарплати;
—протягом п'яти років після припинення своїх повноважень депутат без згоди парламенту не може бути звільнений з роботи;
—незалежно від строку перебування у законодавчому органі депутат отримує пенсію в розмірі 80 відсотків від депутатської зарплати, зберігає право на безплатне медичне обслуговування.
Крім цього, депутати парламенту намагаються в змінах до закону про статус депутата закріпити право власності на службову квартиру, зарахування їх до кадрового резерву уряду. Такі привілеї стимулюють прихід до влади людей не соціоцентристської, а користолюбної орієнтації.
Невирішеними залишаються також питання:
—чіткого визначення дисциплінарної відповідальності депутата перед парламентом;
—доступності для громадськості матеріалів про авторство законопроектів і голосування депутатського корпусу, його участь в роботі комісії;
—вдосконалення процедур законодавчого процесу, розмежування його стадій — обговорення законопроектів і голосування за них, що призводить:
— по-перше, до зміщення акцентів з роботи в комісіях на роботу в пленарних засіданнях;
— по-друге, до того, що депутати, безпосередньо не причетні до розробки законопроектів, мають можливість вихолостити їх концептуальний зміст або повністю їх відхилити, не пропонуючи взамін ні альтернативних законопроектів, ні альтернативних змін до них;
— по-третє, до послаблення фракційної відповідальності за якість законопроекту;
— по-четверте, голосування за себе і за своїх «однодумців»;
— по-п'яте, до посилення колективного тиску на позицію депутата в ситуаціях особливого емоційного піднесення під час парламентських дебатів;
—не розроблені процедури врахування експертних оцінок, позицій лобістських груп під час обговорення законопроекту.
Крім цього, слід сказати, що цивілізований рівень парламентаризму залежить не тільки від юридичних процедур, які регулюють цей процес, а передусім від зрілої соціальної структури і партійної системи, політичної культури еліти і електорату. В перехідних суспільствах парламенти, як правило, відображають всю складність і суперечливість суспільного стану, не завжди встигають за калейдоскопічною динамікою політичних подій і тому стають гальмом суспільних трансформацій як у силу своїх олігархічних привілеїв і нелегального лобіювання інтересів економічно домінуючих груп, так і популістського загравання з електоральною масою.
ВИСНОВКИ
1. Парламент є вищим представницьким органом держави, що обирається населенням. Діяльність парламенту, його взаємодія з іншими органами державної влади називається парламентаризмом. До основних функцій парламентаризму належать: законодавча, контрольна, установча.
2. За структурою парламенти бувають однопалатні, двопалатні. Відмінність між нижньою і верхньою палатами полягає в способі їх формування І у розподілі повноважень.
Нижні палати в сучасних умовах формуються тільки прямими виборами, а верхні — прямими або непрямими виборами, призначенням, змішаним способом. До компетенції нижньої палати належать питання законодавчого регулювання бюджетної політики і призначення прем'єр-міністра або всього уряду, а верхньої палати — питання адміністративно-територіального устрою, окремі судові функції, призначення вищих посадових осіб.
3. У сучасному цивілізованому світі парламентська діяльність є професійною (переважають фахівці-юристи) і високооплачуваною. Зв'язок між депутатами і виборцями реалізується через форму мандата: імперативного і вільного. Імперативний мандат передбачає звітність депутата перед виборцями, а також можливість його відкликання виборцями. Вільний мандат дає право депутатові розв'язувати питання, які безпосередньо стосуються компетенції парламенту, незалежно від інтересів виборців округу.
4. Депутат користується певним захистом від арешту і судового переслідування — депутатським імунітетом. Однак такий захист не має абсолютного значення. У всіх цивілізованих країнах депутатський імунітет не поширюється на випадки, коли депутат затриманий на місці злочину.
5. Статус депутата визначається також принципом несумісності парламентського мандата і певних державних посад. У президентських республіках принцип несумісності, який є основою розподілу влади, реалізується повністю, а за інших форм правління спостерігаються відхилення від цього принципу.
6. Депутат може бути достроково позбавлений своїх повноважень за власним бажанням, рішенням парламенту, відкликанням виборцями.
7. Законодавчий процес має декілька стадій: внесення законопроекту для подальшого розгляду до палати; розгляд у комісіях палати; обговорення на сесії палати; прийняття законопроекту; промульгація; опублікування.
8. Суб'єктами законодавчої ініціативи можуть бути окремі депутати, депутатські групи, уряд, а також у деяких країнах президент, вищі інстанції судової влади, суб'єкти федерації.
9. Взаємодія парламенту з органами виконавчої влади зводиться до того, що парламент формує уряд одноосібне або разом з главою держави і контролює його діяльність. Ефективним засобом контролю парламентом виконавчої влади (уряду і глави держави) є процедура вотуму недовіри та імпічменту. Своєю чергою, виконавча влада, в основному глава держави, може за певних правових умов розпустити парламент. Стосовно судової влади парламент бере участь разом із виконавчою владою у її формуванні, а також може бути наділений певними судовими функціями.
10. На сучасному етапі процес становлення українського парламентаризму відбувається шляхом трансформації радянської представницької системи у цивілізовану парламентську. Успішна реалізації цього процесу залежить від законодавчих і соціально-політичних умов.
До законодавчих умов вдосконалення українського парламентаризму відносяться конституційне закріплення статусу парламенту в системі розподілу влади, вироблення механізму стримувань і противаг між гілками влади, зміна статусу депутата відповідно до міжнародних правових засад, впорядкування системи нормативних актів, процедур законодавчого процесу, визначення статусу партій у парламентській діяльності.
До соціально-політичних умов вдосконалення парламентаризму можна віднести реформування всієї суспільної системи у таку, яка б відтворювала соціальну і політичну структуру, здатну відобразити і цивілізованим шляхом узгодити різноманітні соціальні інтереси та успішно конкурувати в рамках правового поля.
Контрольні запитання5. Порівняйте парламентську практику рокового припинення депутатом своїх повнаважень в Україні і за кордоном.6. Чому в багатьох країнах урядові законопроекти є пріоритетнішими, ніж законопроекти депутатів?7. Яке значення має відкладальне вето у законодавчому процесі?8. Яка процедура розгляду законопроекту, на вашу думку, є більш оптимальною — спочатку у парламентських комісіях, а потім на сесії чи навпаки?9. Чому процедура вотуму недовіри уряду є рідкісним явищем у парламентській діяльності?10. Чи може державна влада ефективно виконувати свої функції без процедури розпуску парламенту та імпічменту?11. Чи не суперечить принципові розподілу влади те, що деякі парламенти виконують судові функції?12. Які судові функції, на вашу думку, виконує український парламент?13. Які недоліки українського парламентаризму?14. Яка роль парламенту у формуванні судової влади?15. Чи підтримуєте ви думку про те, що в перехідних суспільствах парламенти стримують реформістські процеси?