Розділ 15. ДЕРЖАВНЕ УПРАВЛІННЯ
Сутність і функції державного управління.
Органи державного управління.
Типи державного управління.
Державне управління України.
Управління — це вид суспільної діяльності, яка передбачає систему скоординованих дій суб'єкта на об'єкт з метою досягнення певних організаційних цілей. Суб'єктами управління є
керівники вищої, середньої та нижчої ланок, елітні групи й організації, а
об'єктами управління — окремі особи, групи, організації, інститути, процеси.
Управління як вид суспільної діяльності передбачає:
—по-перше, наявність владних відносин, тобто відносин між керівниками і керованими;
—по-друге, скоординований вплив суб'єктів управління на групові дії або дії окремої особи, підпорядковані груповим завданням;
—по-третє, поєднання дій людей різних професій і спеціальностей, а також різноманітних чинників впливу на них (технічних, технологічних, організаційних і психологічних);
по-четверте, узгодження особистих інтересів учасників процесу з цілями й інтересами організації;
—по-п'яте, створення і використання нормативної бази, необхідної для реалізації цілей організації;
—по-шосте, визначення перспективних і поточних завдань та підпорядкування наявних ресурсів (трудових, матеріальних, фінансових) реалізації цілей організації;
—по-сьоме, критерії ефективності управління піддаються як кількісним, так і якісним вимірам;
—по-восьме, результати управлінської праці виражені не у матеріально-речовій формі, а в інформаційній.
Отже, управління — це складний вид суспільної діяльності, який передбачає субординацію відносин між керівниками і підлеглими, а також координацію дій суб'єктів процесу, враховуючи їхні потреби та інтереси, для досягнення мети організації.
Управління поширюється на всі сучасні види людської діяльності, і залежно від того, в якій системі суспільства воно застосовується, виділяють такі його види: політичне, економічне, правове і культурно-гуманітарне. Політичне управління здійснюється у політичній системі й охоплює всі сфери суспільного життя.
Політичне управління забезпечує стан суспільної стабільності або нестабільності, умови для реалізації різноманітних проявів життя людей. Політичне управління здійснюється на рівні державних органів, органів місцевого самоврядування, партій, груп тиску, політичних лідерів, засобів масової інформації тощо.
Державне управління — складова політичного управління і одночасно поєднує політичні та адміністративні засоби. Державне управління — це управління суспільством і окремими його елементами (групами, організаціями, інститутами) у різних суспільних сферах з метою забезпечення реалізації основних суспільних і державних цілей.
У широкому розумінні поняття державного управління поширюється на всі три гілки влади — виконавчу, законодавчу і судову, а у вузькому — тільки на виконавчу. В даному випадку розглядатимемо управління у вузькому значенні як політико-адміністративну діяльність. При цьому треба підкреслити, що без управління як діяльності не можливе функціонування будь-якої гілки влади. Скажімо, парламентська діяльність передбачає управління законодавчим процесом, організацію роботи апарату законодавчого органу, процедури контролю за виконавчою владою.
Хоч парламент не здійснює безпосередньо управління суспільством і управлінський процес здебільшого торкається внутрішньої парламентської діяльності, однак законодавчий орган впливає на всі державно-управлінські акти через такі засоби: бере участь разом із главою держави у формуванні органів виконавчої влади і несе відповідальність за їхні дії через партійну більшість або партійну коаліцію; створює законодавчу базу для регулювання суспільних процесів в цілому і визначення правового статусу органів державного управління зокрема; здійснює парламентський контроль за адміністративно-виконавчими органами.
У системі судової влади управління здійснюється на рівні підбору кадрів для судових органів, організації судового процесу, процедур розгляду апеляційних і касаційних скарг, контролю за виконання судових рішень і вироків.
Судова система влади меншою мірою, ніж парламентська, здійснює державне управління суспільством, однак вагомо впливає на його ефективність. Це пояснюється тим, що коли в суспільстві через механізми судової системи створені умови для надійного захисту прав громадян, тоді органи влади змушені дбати не про привілеї бюрократії (як це прийнято у слаборозвинутих країнах), а про суспільні інтереси, опираючись на сучасну цивілізовану систему державного управління.
Наступним аспектом вивчення державного управління є його функції.
Під функціями державного управління слід розуміти основні завдання, які виконують державні органи, їхні структурні підрозділи та посадові особи в процесі здійснення керівництва державою й суспільством.
Стосовно функцій державного управління існують різні точки зору. За основу можна взяти класифікацію функцій, що використовується у книзі
Тлена Райта «Державне управління». Згідно з цією класифікацією виділяють
такі функції: планування, організацію, комплектацію кадрами, мотивацію та контроль. Крім цього, виділяють ще одну самостійну функцію —
ухвалення рішень. Однак ця функція пронизує всі названі функції, оскільки, щоб реалізувати будь-які управлінські завдання, необхідно ухвалити рішення. Скажімо, можна обговорювати процес планування дуже довго, однак треба прийняти рішення, тобто ухвалити даний план або ухвалити принципи, структуру і функцію організації. Крім цього, рішення необхідно приймати в процесі коригування тієї чи іншої функції управління відносно зміни ситуації.
Функція державного планування передбачає визначення: а) об'єкту стану в певній конкретній суспільній ситуації (де ми знаходимося?); б) векторів і цілей майбутнього розвитку (куди ми прямуємо?); в) правових, організаційних, ресурсних засобів, їх координацію при виконанні запланованих цілей (з допомогою яких засобів ми досягнемо мети?).
Процес планування може складатися з багатьох стадій і процедур. Цей процес може складатися з таких напрямів: 1) визначення бажаної стратегії; 2) вивчення середовища щодо можливої підтримки; 3) аналіз можливостей організації; 4) оцінка адекватності ресурсів; 5) оцінка стратегії; 6) впровадження стратегії; 7) перегляд стратегій.
Процес державного планування можна переконливо показати на прикладі затвердження урядової програми. У процесі обговорення урядової програми простежуються противники і прихильники стратегічної лінії уряду, а також відповідність наявних ресурсів поставленим цілям. Після обговорення програми уряд має змогу об'єктивніше оцінити як вибрану стратегічну лінію, так і адекватність ресурсів (людських, фінансових, матеріальних) поставленим цілям і на цій підставі частково скоригувати або переглянути закладену в програму стратегічну лінію. Лише після цього уряд приступає до здійснення затвердженої парламентом програми.
До державного планування слід віднести такі напрями державної діяльності: урядові програми, концепції різноманітних напрямів суспільного розвитку і реформування, затвердження державного бюджету, проектування законотворчої діяльності, регіональні концепції та програми суспільного розвитку, директивні й індикативні перспективні плани соціально-економічного розвитку країни, послання президента, в яких визначається стратегічна лінія президентського курсу.
Для того щоб реалізувати різні види державного планування, необхідно організувати процес виконання ухваленого рішення, прийнятого при плануванні.
Поняття «організація» охоплює структуру та функції державних управлінських органів, а також процес виконання ними ухвалених рішень. Організація визначається як об'єднання людей на основі розподілу праці для досягнення спільної мети. Організації бувають різних типів. У сфері державного управління такою організацією є бюрократична структура.
Бюрократична організація грунтується на таких принципах:
1) її функціонування визначається законом та статутами;
2) офіційні особи захищені при здійсненні своїх функцій;
3) функції організовані на ієрархічній основі;
4) відбір посадових осіб грунтується на певній системі підготовки кадрів;
5) оплата праці здійснюється на твердій регулятивній основі відповідно до службових рангів;
6) підвищення чи проведення по службі грунтується на об'єктивних критеріях показників діяльності залежно від системи підбору управлінських кадрів;
7) безперервність посади, навіть попри те, що окремі особи можуть приходити на посаду і звільнятися з неї.
Стосовно домінування бюрократичного типу організації в сучасному суспільстві існують різні думки. Так,
Т. Торсоневважає, що сучасна бюрократична структура має два суперечливі елементи:
бюрократичний, котрий передбачає підпорядкування управлінню на основі наказу, і
професійний, який передбачає підпорядкування йому на добровільній основі, визнанні його професійного статусу.
О. Тоффлер вважає, що у постіндустріальному суспільстві жорстко централізована бюрократія повинна буде поступитися місцем децентралізованим спільнотам, пов'язаним між собою неформальними відносинами.
Оріон Байт розробив концепцію небюрократичної організації, яку він назвав «діалектичною організацією». За О. Байтом, бюрократична організація грунтується на ієрархічній владі та жорсткій організаційній структурі, за якої політику визначає верхівка організації і до клієнтів ставляться як до підлеглих, а діалектична організація грунтується на горизонтальній владі, гнучкій організаційній структурі, коли політика встановлюється за згодою, а до клієнтів ставляться як до рівних.
Організаційний розвиток є складним процесом, який передбачає зміну поглядів, ціннісних орієнтацій людей, а також структури організації відповідно до нових технологій, умов конкуренції, темпів суспільних трансформацій. Кожна організаційна структура, особливо бюрократична, так само, як і індивід, чинить опір змінам. Але під впливом об'єктивних законів розвитку організаційна структура змушена шукати нові стратегії і методи змін, інакше вона не спроможна функціонувати і приречена на розпад.
Організація процесу виконання управлінських рішень включає такі напрями: визначення змісту роботи, яку слід виконати; розподіл роботи відповідно до обов'язків; групування обов'язків відповідно до посад; визначення посадових вимог та обсягу посадових повноважень; групування
посад відповідно до складності організаційної структури; перегляд і коригування організації відповідно до результатів контролю та зміни обставин; спілкування протягом організаційного процесу.
Комплектація кадрів державної служби грунтується на двох системах: патронатній і системі заслуг.
Патронат-на система базується на тому, що керівні органи підбирають кадри на власний розсуд, керуючись при цьому партійними або клановими міркуваннями.
Система оцінки заслуг грунтується на тому, що на вакантну посаду підбирається людина з певними навичками, знаннями та здібностями. Ця система має такі ознаки:
1) набір кандидатів відбувається з усіх шарів суспільства, їх відбір і просування здійснюється на основі здібностей, знань в умовах чесного й відкритого змагання;
2) справедливе й неупереджене ставлення до особи в усіх кадрових питаннях незалежно від політичних уподобань, раси, національності, конфесійної приналежності, статі, віку;
3) рівень оплати за рівноцінну працю з урахуванням як загальнодержавних, так і місцевих рівнів платні, з відповідним стимулюванням за відмінні показники;
4) високі стандарти цілісності поведінки й піклування про державний інтерес;
5) ефективне й результативне використання кадрів;
6) збереження працівників, які добре працюють, поліпшення показників тих, хто працює неадекватно, і звільнення тих, хто не може чи не хоче працювати відповідно до стандартних вимог;
7) поліпшення показників через ефективну освіту та підготовку;
8) захист працівників від свавільних дій, особистого фаворитизму чи політичного примусу;
9) захист працівників від покарання за законне розголошення інформації.
Організація державної служби, заснована на оцінці заслуг, грунтується на двох підходах: централізованому і децентралізованому. Централізований підхід передбачає, що управління кадрами здійснюється одним або декількома спеціалізованими центрами. Децентралізований підхід передбачає надання кадрових функцій також міністерствам і відомствам. Для успішного функціонування державної служби на основі децентралізованого підходу потрібні ви-сокорозвинені комп'ютеризовані системи обробки даних для збереження контролю за кадрами.
Укомплектування державної служби здійснюється через дві системи: закриту і відкриту. Закрита, система грунтується на обмеженому доступі до державної служби і низькій мобільності найманого державного службовця. Ця система характеризується такими рисами: наявність «вибраної» еліти в урядовій службі; централізований підбір кадрів шляхом загальних конкурсних іспитів; підбір кандидатів на державну службу з якогось одного елітного вищого освітнього закладу чи системи підготовки; офіційне призначення на посаду, а не наймання для конкретної роботи; інтенсивна спеціалізація елітних кадрів упродовж усього процесу їх набору та підготовки.
Найбільш розвинуті закриті системи існують у Франції та Японії, де підбір кадрів здійснюється з якогось одного елітного вищого навчального закладу (наприклад, Токійський університет, Національна школа адміністрації Франції).
Для
відкритої системи формування державної служби характерні такі риси: спрощена процедура найму на роботу щодо кваліфікації та освіти, шляхом застосування спеціалізованих тестів для даної посади; відсутність якихось визначених спеціалізованих вищих освітніх закладів, що рекрутують кадри державної служби; висока мобільність державного службовця, менша його залежність від соціально-класової структури порівняно із закритою системою. Така система існує в США. Для перехідних суспільств, де ситуація не стабільна, експерти з проблем державного управління рекомендують вибір закритої системи, оскільки така система сприятиме формуванню елітних управлінських кадрів, створенню позитивного іміджу державної служби.
Ефективність державного управління залежить від того, наскільки керівники зможуть знайти для підлеглих оптимальні мотиви їх діяльності.
Мотивація — це готовність докласти максимальних зусиль задля досягнення організаційних цілей, що задовольняють індивідуальні потреби. Мотивація включає поєднання трьох елементів: зусиль, організаційних цілей та індивідуальних потреб.
Мотивація грунтується на таких засадах: спілкування з підлеглими й пояснення їм цілей; визначення норм діяльності; настанови підлеглих і скерування їх у русло відповідності нормам, створення мотиваційного середовища шляхом обговорення ситуацій. Державна служба функціонує на засадах політичної нейтральності, суть якої полягає в тому, що державні службовці незалежно від політичних поглядів виконують програму будь-якої політичної сили, котра проводить урядову політику.
Однак цей принцип не має абсолютного значення і в різних формах державного правління має різні застосування. Так, наприклад, у багатьох країнах Європейського Союзу державні службовці стають членами парламенту, зберігаючи за собою посади в державній службі.
У Великій Британії державні службовці розбиті на три категорії відносно політичної діяльності: одна категорія «політична вільна», тобто може займатися політичною діяльністю на національному і місцевому рівнях, друга категорія «політична обмежена» і не може брати участь у національних виборах, а лише з дозволу в місцевих виборах, третя категорія може одержати дозвіл на участь у виборах, але не може кандидатувати до парламенту чи європейської асамблеї.
У США політична діяльність обмежена на всіх рівнях державної служби, тобто державні службовці не можуть претендувати на політичну посаду, брати участь у політичних кампаніях.
Аналіз різних теорій трудової мотивації дає змогу визначити мотиваційну структуру і для державної служби. Сюди, насамперед, можна віднести такі мотиви: владні (кратичні); престиж, перспективи просування по службі, матеріальна винагорода і певні привілеї; прагнення реалізувати свої професійні знання для суспільних цілей; політичні переконання; зворотний зв'язок між керівниками і підлеглими.
Функція контролю державного управління включає такі напрями: встановлення норм; контроль результатів і порівняння з нормами; усунення і виправлення відхилень; перегляд і коригування результатів контролю. Для державної служби контроль виявляється у таких типах:
—конституційний контроль за відповідністю всіх нормативних актів, які видають державні органи, конституції;
—підконтрольність державної влади законам і підзаконним актам;
—контроль центральних органів управління кадрами над державною службою;
—захист прав громадян від свавілля державних чиновників через адміністративне або загальне судочинство;
—громадянський контроль через пресу, опозиційні партії, групи тиску, контроль фінансово-ревізійних органів;
—контроль прокуратури за дотриманням державними управлінськими органами законів.
Наступним аспектом
державного управління є його
співвідношення з приватним управлінням і політичною владою.
Державне управління на відміну від приватного має такі особливості:
—по-перше, воно охоплює більші масштаби і різноманітні види діяльності;
—по-друге, поширюється на ті об'єкти, які не можуть бути об'єктом ринкових відносин (оборона, національна безпека, екологічна безпека, фундаментальні наукові дослідження);
—по-третє, функціонує в рамках більш жорсткого правового поля (якщо у приватному управлінні закон встановлює, що йому не робити, то в державному правлінні — що він може робити);
—по-четверте, якщо ефективність приватного управління вимірюється нормою прибутковості, то державне управління не має сталих критеріїв виміру своєї результативності, корисності;
—по-п'яте, процес ухвалення рішень у відкритих демократичних суспільствах вимагає більше поступливості, компромісів, мистецтва ведення переговорів;
—по-шосте, на державне управління має значний вплив більше різноманітних чинників (законодавча база, співвідношення політичних сил, засоби масової інформації, соціальні структури, геополітичне становище і т. ін.);
—по-сьоме, державні керівники мають менш тривалу перспективу перебування на посаді, а також обмежену систему добору персоналу.
Для з'ясування
співвідношення між політичною владою і управлінням необхідно підкреслити, що без політичної влади не можливе державне управління. Однак істотна відмінність між політичною владою і державним управлінням полягає в тому, що влада в основному опирається на примус, ідеологію, право й авторитет, а управління — на мотиваційну структуру, тобто враховує людські інтереси, потреби; мета влади — забезпечення панування або впливу, мета управління — забезпечення відповідними інструментами влади для досягнення цих цілей; влада грунтується в основному на субординації відносин, а управління — на координації дій; влада прагне до концентрації повноважень, управління — до оптимізації структури і функцій; для забезпечення ефективності управління недостатньо влади, необхідне вміння враховувати індивідуальні інтереси та потреби для досягнення реалізації організаційних цілей.
Державне управління охоплює управління адміністративним персоналом, а також управління суспільними сферами життя. Управління адміністративним персоналом охоплює встановлення нормативних актів, що регулюють статус державного службовця, а також системи відбору і набору адміністративних кадрів.
Державне управління стосовно суспільних сфер охоплює: економічну, соціальну, гуманітарно-культурну системи, оборону і національну безпеку, міжнародні відносини.
Державне управління в суспільних сферах здійснює такі функції:
а)
в економічній:— контроль за грошовим обігом;
— фінансово-бюджетну політику;
— банківсько-кредитне регулювання;
— промислову політику і структурну перебудову;
— правове регулювання монополій;
— управління державним сектором економіки;
— правове оформлення прав власності;
— здійснення аграрної політики;
б)
у соціальній:— діяльність у галузі охорони здоров'я та гігієни;
— контроль за якістю харчової та фармацевтичної продукції;
— діяльність у галузі обов'язкового соціального страхування;
— житлову політику та політику урбанізації;
— захист прав та інтересів найманих робітників;
— створення механізму соціального партнерства;
— соціальний захист багатодітних, убогих, ветеранів війни, літніх людей;
— поліпшення екологічного середовища;
в)
у гуманітарно-культурній:— визначення принципів і норм державного фінансування освіти, науки і культури;
— визначення державних стандартів у середній і вищій школі;
— формування державних програм фундаментальних і прикладних наукових досліджень;
— захист національно-культурних надбань;
— підготовку і перепідготовку кадрів;
г)
у сфері оборони і національної безпеки:— управління військово-промисловим комплексом;
— визначення структури і функцій збройних сил, принципів та способів комплектування військ, стратегії й тактики військових операцій;
— соціальний захист військових службовців;
— охорона державних таємниць у різних сферах суспільного життя, контррозвідка і розвідка;
д)
у сфері права:— проектування і прийняття законів та під законних актів;
— захист конституційних прав громадян;
— захист прав людини і громадянина, запобігання злочинам і правопорушенням, охорона громадського порядку;
— здійснення судочинства цивільного, кримінального й адміністративного;
— управління закладами примусового виховання;
ж) у
сфері міжнародної політики:— відстоювання національних інтересів на міжнародній арені;
— підписання і ратифікація міжнародних договорів;
— управління дипломатичним службовим корпусом;
— участь у міжнародних організаціях;
— зовнішньоекономічна діяльність;
— захист прав своїх громадян за кордоном.
Державно-адміністративне управління включає інститут глави держави, уряд, загальнодержавні відомства, які не входять в уряд, регіональні, місцеві державні адміністрації.
Державне управління, що включає вищі органи державної влади, слід відрізняти від органів самоврядування як органів територіальних громад. До місцевого самоврядування відносяться представницькі та виконавчі органи, котрі сформовані на засадах виборності і мають юридичну, організаційну та майнову самостійність, визначену законом. Однак їхню діяльність певною мірою регламентовано державою.
Найвищим органом державної влади і державно-адміністративного управління є інститут глави держави.
Главою держави є монарх у монархічній формі правління і президент — у республіканській. Влада монарха на відміну від президентської не є похідною від волевиявлення інших органів, а також від виборів. Він не може бути підсудний. Влада монарха грунтується на принципі престолонасліду-вання. У разі недієздатності монарха або його неповноліття може бути застосовано принцип регентства, тобто тимчасового правління особи або групи осіб.
Президент обирається прямими або непрямими виборами. У президентській і змішаній формі правління президент обирається всенародним голосуванням або групою ви-борщиків (США, Колумбія), у парламентській — парламентом або спеціальними виборчими колегіями, сформованими на базі двох палат парламенту спільно з регіональними і місцевими органами влади.
Глава держави має такі повноваження:
1) самостійно або за згодою законодавчого органу чи окремої його палати призначає прем'єр-міністра і за його поданням формує уряд, а також разом із парламентом і вищими юридичними інстанціями (Вища рада магістратури тощо) бере участь у формуванні судової влади та органів загальнодержавного призначення (Державної ради, Національного бюро розслідування тощо);
2) керує органами виконавчої влади (у президентських республіках і деяких монархіях);
3) здійснює арбітражну функцію між органами державної влади, а також контроль над органами виконавчої влади (у змішаних формах правління);
4) виконує в деяких країнах функцію гаранта конституції і суверенітету (країни СНД);
5) є головнокомандуючим збройних сил (за винятком Німеччини та Японії);
6) очолює раду оборони і національної безпеки;
7) видає закони (у монархіях глава держави виконує законодавчу функцію разом із парламентом) і підзаконні акти, контрасигновані прем'єр-міністром або міністром;
8) може відхилити закони (Бельгія) і повернути їх для повторного розгляду або накласти на них відкладальне (суспензивне) вето (для подолання президентського вето вимагається абсолютна більшість голосів парламенту або кваліфікаційна більшість (2/3) у таких країнах, як США, Португалія, Польща, Україна, Білорусія), має право розпустити нижню палату парламенту за умов:
—коли вона не може сформувати уряд (Литва, Молдова, Росія, Греція);
—внаслідок урядової кризи;
—внаслідок відмови уряду в довірі (Росія, Греція, Румунія);
—не може протягом певного терміну розпочати пленарні засідання (Україна);
—не затвердить бюджет у конституційні строки (Польща, Хорватія, Естонія);
—парламент програє ініційований ним референдум про довіру президенту (Ісландія, Австрія);
9) володіє законодавчою ініціативою (за винятком президентських республік), може скликати позачергово парламент;
10) винести законопроект на референдум в обхід парламенту самостійно або за попереднім його схваленням;
11) може бути усунений внаслідок результатів референдуму про довіру, ініційованого парламентом, або шляхом імпічменту;
12) здійснює помилування, пом'якшує покарання;
13) у міжнародній політиці укладає і ратифікує міжнародні договори за попереднім схваленням парламенту або самостійно, акредитує послів, представляє державу в міжнародних відносинах.
Уряд — вищий орган політичної й адміністративної влади. У різних країнах вищий орган виконавчої влади (уряд) має різні назви. Найбільш поширеними є такі назви: кабінет міністрів (Японія, Великобританія, Україна), рада міністрів (Росія, Франція), державна рада (Швеція, Норвегія), федеральна рада (Швейцарія). Різні назви має також глава уряду: прем'єр-міністр, канцлер, президент або голова.
У президентських республіках уряд очолює президент, який водночас є і главою держави. Тут відсутня посада прем'єр-міністра, а уряд (кабінет) виконує дорадчі функції при президентові. Крім цього треба сказати, що тут уряд не несе політичної відповідальності перед парламентом. У деяких парламентських монархіях (Бельгії, Нідерландах, Люксембурзі, Норвегії, Данії) за конституцією виконавча влада належить монархам, але фактично здійснюють її уряди.
У країнах зі змішаними формами державного правління (особливо Франції, Росії)
існує дуалізм виконавчої влади, за якого владні повноваження розподіляються між президентом і прем'єр-міністром. Обсяг цих повноважень визначається не тільки конституційними нормами, а й реальним співвідношенням у парламенті політичних сил, що підтримують президента чи прем'єр-міністра. Тут уряд відповідальний як перед главою держави, так і перед парламентом.
У країнах із парламентськими формами правління уряд, очолюваний прем'єр-міністром, несе політичну відповідальність перед парламентом.
Залежно від різних форм державного правління існують два способи формування уряду: парламентський і позапарламентський.
Суть
парламентського способу формування уряду, який існує в країнах з парламентарськими та змішаними формами правління, полягає втому, що парламент (здебільшого нижня палата або обидві палати) бере участь у цьому процесі. Цей процес, як правило, грунтується на спільних діях парламенту і глави держави при призначенні уряду. Однак, слід зауважити, що парламентський спосіб формування уряду має ряд аспектів (юридичних, політичних, етнотериторіальних), врахування яких дає змогу виділити декілька варіантів цього способу:
1) глава держави призначає прем'єр-міністра і за пропозицією останнього — інших членів уряду з числа депутатів нижньої палати (Великобританія). Хоч формально парламент не бере участі у цій процедурі, традиційно вважається, що прем'єр-міністр і кабінет призначаються главою держави із партійної більшості;
2) глава держави за поданням парламенту призначає прем'єр-міністра, кандидатура якого узгоджена між двома палатами парламенту (Японія). Прем'єр-міністр призначає і звільняє членів кабінету міністрів із числа депутатів парламенту;
3) глава держави призначає прем'єр-міністра, обраного парламентом за пропозицією президента або за власною ініціативою (ФРН). Кандидатура прем'єр-міністра, незалежно від джерела висування, для затвердження президентом має набрати абсолютну більшість голосів у парламенті, у противному разі президент може затвердити кандидатуру прем'єр-міністра, яка набрала просту більшість, або розпустити нижню палату. За пропозицією прем'єр-міністра (канцлера) призначається склад кабінету;
4) глава держави самостійно призначає прем'єр-міністра і за його пропозицією — інших членів уряду (Франція). В цьому разі можна було б говорити про позапарламентський спосіб формування уряду, якби дана процедура була абсолютною в усіх випадках. Однак, якщо в парламенті домінують не пропрезидентські сили, президент, щоб уникнути конституційної кризи, змушений при призначенні прем'єр-міністра і складу кабінету рахуватися з інтересами партійної більшості;
5) глава держави призначає прем'єр-міністра і за його пропозицією — інших членів уряду. Сформований уряд має отримати вотум довір'я нижньої палати чи обох палат парламенту через схвалення ним урядової програми (Греція, Бельгія, Італія). Така процедура зветься інвеститурою уряду;
6) парламент повністю формує уряд (Швейцарія), або глава парламенту бере на себе повноваження глави держави і після узгодження з парламентськими організаціями формулює свою пропозицію щодо кандидатури на посаду прем'єр-міністра (Швеція).
Названі процедури формування уряду мають скоріше юридичне значення. Однак вирішальна роль у цьому процесі належить партіям, котрі займають більшість у парламенті. У деяких країнах цей принцип є конституційною нормою (Греція, Болгарія, Македонія, Румунія та ін.), а в більшості європейських країн партії та партійні фракції без відповідних конституційних процедур здійснюють основну роботу з узгодження кандидатур на посади прем'єр-міністра і членів уряду.
Залежно від характеру партійного впливу на формування уряду виділяють такі його типи:
—однопартійні, що формуються однією партією (Великобританія, Канада);
—коаліційні, що утворюються декількома партіями, оскільки жодна партія не має абсолютної більшості у парламенті (Італія, Франція, Німеччина);
—уряди меншості, коли партія не має більшості, а коаліцію неможливо утворити внаслідок парламентських суперечностей (такий тип часто має місце у Данії, Норвегії, Швеції).
У президентських республіках існує парламентський спосіб формування уряду. Наприклад, у США членів уряду призначає президент за порадою і згодою сенату, він може самочинно змістити їх. У багатьох інших президентських республіках, особливо в країнах Латинської Америки, президент самостійно формує уряд (Мексика, Венесуела, Уругвай).
Етнотериторіальний аспект формування уряду полягає в тому, що в цьому процесі враховуються як інтереси специфічних територіальних, так і етнічних груп. У Канаді, наприклад, до складу уряду мають входити представники всіх провінцій, головних мовних груп (французіві англійців), конфесійних організацій (протестантської й католицької).
Головною особою уряду є його глава. Обсяг владних повноважень глави уряду залежить від форми державного правління, способу формування уряду, співвідношення політичних сил у парламенті.
Хоч робота уряду носить переважно колегіальний характер, але роль його глави у розв'язанні головних завдань вирішальна.
Структура і чисельний склад уряду в багатьох країнах не регламентується конституційними нормами. Як правило, до складу уряду не включено ряд керівників відомств, які здійснюють виконавчу владу у сфері загальнодержавної компетенції. Проте у світовій практиці існує «класичний» перелік міністрів, котрі обов'язково входять до складу уряду: міністри внутрішніх і закордонних справ, оборони, фінансів та юстиції. До складу уряду можуть входити як міністри, котрі очолюють окремі департаменти, так і міністри без «портфелю».
Міністри можуть мати різні офіційні титули, значення яких у різних країнах різне. Так, наприклад, у Франції державний міністр — вища посада у міністерській ієрархії, а в Англії — заступник міністра. Структурними ланками урядів є партійні й тимчасові комітети, секретаріати, президії, таємні ради, які під безпосереднім керівництвом глави уряду здійснюють допоміжні функції (підготовка проектів, рішень, доповідей, інформаційної довідки тощо), а також і контрольні функції щодо роботи міністерств.
Уряди не тільки виконують закони, а й самі займаються правотворчою діяльністю. До правотворчої діяльності відносять делеговане і регламентарне законодавство.
Делеговане законодавство передбачає делегування парламентом законодавчих функцій уряду на певний термін у деяких галузях суспільного життя. При цьому треба додати, що делеговане законодавство не поширюється на конституційні закони, а також на законодавство у сфері бюджетної та податкової політики, ратифікацію міжнародних договорів.
Регламентарне законодавство включає адміністративні акти виконавчої влади і забезпечує застосування законів. Існують різні процедури притягнення уряду до відповідальності парламентом:
1) резолюція осуду;
2) висловлення вотуму недовіри;
3) інтерполяції (питання до членів уряду, які передбачають обов'язкове обговорення урядової діяльності й прийняття відповідних до цього санкцій).
Структура уряду включає ряд адміністративних органів, котрі забезпечують технологічну реалізацію його політики. До них можна віднести органи, що займаються координацією урядових служб, управління кадрами, міністерства, регіональні та місцеві адміністрації. Органи, що здісню-ють координацію служб уряду, можуть мати статус окремого міністерства (Німеччина — федеральна канцелярія, Греція, Іспанія — міністерство президії уряду) або функціонувати у вигляді невеликого відомства (секретаріат уряду — Франція, служба секретаріату при президії Ради міністрів — Італія).
Стосовно управління кадрами державної адміністрації, існує дві моделі.
У першій моделі спеціального міністерства державних службовців не існує. В Бельгії, Німеччині та Нідерландах ця компетенція належить міністерству внутрішніх справ, а у Данії та Ірландії — міністерству фінансів.
В інших країнах існує міністерство державних службовців (міністерство президії — Греція, міністерство державних адміністрацій — Іспанія, головне управління адміністрації і державних службовців — Франція). Ці служби не мають права втручатися у внутрішні справи міністерства, а займаються питаннями загальної регламентації.
У країнах Заходу існує міністерська самостійність, тобто за політику міністерства і внутрішню організацію управління відповідає міністр. Проміжною посадовою особою в міністерстві між його політичною та адміністративною компетенціями є політичний функціонер, який має різні назви: державний секретар (Німеччина, Велика Британія), генеральний секретар (Бельгія, Греція, Нідерланди, Франція).
Політичний функціонер є привідним пасом між урядом і міністерством, міністром і апаратом. Міністерська організаційна структура відзначається різноманітністю. За класичну схему можна взяти структуру міністерства Франції, до якого входять: відділи, підуправління, управління, головні управління, генеральний секретаріат.
До регіональних представників держави належать посадові особи, які координують служби центральної державної адміністрації і здійснюють загальне державне управління, а також здійснюють контроль за органами місцевого самоврядування. В Бельгії — це губернатор провінції, Португалії — цивільний губернатор, Греції, Італії, Франції — префект, Німеччині — ландрат — земельний радник, в Данії — амтсманд, в Нідерландах — комісар королеви.
Державне управління на місцевому рівні здійснюється такими інстанціями:
1) представниками регіональної державної адміністрації (префектом, комісаром, губернатором і т. ін.);
2) окремими міністерствами (міністерство внутрішніх справ — Португалія, міністерством фінансів — Люксембург, міністерством навколишнього середовища — Велика Британія, Ірландія) або урядом в цілому;
3) керівниками виконавчих органів місцевого самоврядування, яким держава делегує окремі повноваження;
4) виконавчими органами регіонального самоврядування, яким держава делегує певні повноваження.
При цьому слід сказати, що межі компетенції органів державного управління на місцевому рівні розподіляються: між губернатором, комісаром, префектами й окремими міністерствами, урядом в цілому і місцевими виконавчими органами. Якщо, скажімо, у Франції повноваження державної влади зосереджені у префекта, то в Португалії розподіляються між цивільним губернатором, міністерствами фінансів і внутрішніх справ, у Нідерландах — урядом і комісаром королеви, а в Іспанії — урядом і обласним виконавчим органом.
Державне управління на місцевому рівні володіє такими повноваженнями:
1) видає закони, що визначають статус і функції органів місцевого самоврядування;
2) делегує окремі державні повноваження керівникам регіональних виконавчих органів щодо контролю над місцевим самоврядуванням або главі адміністрації самих органів місцевого самоврядування;
3) здійснює судовий контроль і загальний державний адміністративний контроль над службами місцевого самоврядування;
4) забезпечує координацію діяльності органів регіонального і місцевого самоврядування;
5) здійснює фінансово-бюджетний контроль;
6) надає субсидії і позики;
7) здійснює посадову субституцію (заміну керівників) у разі їхньої неспроможності;
8) дає дозвіл, попередньо схвалює або скасовує акти органів місцевого самоврядування;
9) розпускає органи місцевого самоврядування в разі їх недієздатності;
10) безпосередньо адресує накази, директиви або циркуляри місцевим органам;
11) здійснює кадрове, технічне і юридичне забезпечення діяльності органів самоврядування.
Отже, державне управління здійснюється політико-адміністративними органами та їхніми представниками на регіональному і місцевому рівнях, а також регіональними і місцевими адміністраціями від імені держави. Технологія адміністративного процесу забезпечується державною службою. Статус державної служби визначається конституційними основами, законами і регламентарними актами. Посадовою особою державної служби є державний службовець.
Характерними рисами державного службовця є такі:
1) він виконує завдання державної влади або завдання, пов'язані із забезпеченням функціонування державних органів і громадського життя;
2) підлягає публічно-правовому принципу, який передбачає його одностороннє призначення, а не договір із взаємними зобов'язаннями;
3) призначається на постійній основі. Однак у державній службі працюють особи, які не мають статусу державних службовців. Це тимчасові співробітники, які підлягають приватно-правовому принципу і працюють на контрактній основі. Ними можуть бути стажери (Іспанія, Португалія, Франція), помічники (Франція), а також співробітники неадн міністративних державних організацій.
У багатьох країнах Західної Європи існує декілька статутних груп державних службовців. Це державні службовці державних органів, регіонального і місцевого самоврядування, а також державних закладів; державних університетів, закладів охорони здоров'я (Греція, Ірландія та ін.).
Механізм формування державної служби передбачає три системи: кадрову, найману і змішану.
Кадрова система грунтується на призначенні державного службовця на основі публічно-правового принципу. Вона передбачає встановлення ієрархічного порядку посад, їх залежність від освітніх рівнів, наявність вертикальних і горизонтальних груп, залежність кадрового службовця у просуванні по службі від адміністрації. Кадрова система існує в усіх країнах Європи, за винятком Нідерландів та Бельгії.
Наймана система, що існує в Нідерландах, Бельгії та Данії, передбачає контрактний спосіб набору на державну службу, заміщення будь-якої посади сторонніми кандидатами на основі спеціального тестування, більшу свободу і відповідальність начальників служб за кадрову політику свого персоналу порівняно з кадровою системою.
Змішана система грунтується на поєднанні кадрової і найманої систем і застосовується в більшості країн Європи, поряд із названими системами.
Важливим аспектом вивчення державного управління є проблеми його типологізації. Якщо за основний критерій типологізації державного управління брати ступінь цивілізованості суспільства і рівень політичної культури, то можна виділити такі його моделі: американську; японську; європейську; соціалістичну; країн перехідних суспільств.
До цього треба додати, що в межах цих моделей можна виділити інші моделі за різними критеріями, скажімо, за критеріями набору і функціонування державної служби.
Американська система державного управління характеризується такими ознаками:
1) державне управління грунтується на президентській формі правління і бінарній партійній системі;
2) пріоритет права та індивідуалізму у відносинах між державою і суспільством, застосування принципу: законодавство, управління і судочинство;
3) несумісність адміністративно-управлінських посад з іншими посадами;
4) жорсткий механізм стримувань і противаг;
5) децентралізація влади у прийнятті політичних рішень;
6) обмежене втручання держави в економічну та соціальну сфери;
7) екстраполяція принципів і методів приватного бізнесу на державне управління;
8) висока мобільність і конкурентність працівників державної служби;
9) високий ступінь контролю керівників над підлеглими;
10) високий ступінь свободи і відповідальності управлінців за прийняття рішень;
11) відкрита, наймана система набору і підбору на державну службу.
Японське державне управління грунтується на монархійній формі правління і партійній системі з домінуванням останньої. Для нього характерними є:
1) суспільна ієрархія, шанобливість, покірність і схильність до добровільного підпорядкування;
2) повільне просування по службі, його залежність не від особистого успіху, а від послуху і певного вікового цензу;
3) збереження пожиттєвого найму, відданість корпорації, корпоративним цінностям вважається позитивною рисою і всіляко заохочується в управлінській діяльності;
4) груповий принцип ухвалення рішень і груповий контроль;
5) національне регулювання економіки, яке передбачає заохочування конкуренції між підприємствами;
6) найнижчий рівень соціального державного забезпечення, перекладання цієї функції на сім'ю;
7) в Японії існує закрита система у формуванні управлінських кадрів, яка не передбачає вузької спеціалізації, а загальну підготовку і особисті якості.
Європейська модель державного управління включає всі форми державного правління, за винятком президентської, і грунтується, як правило, на партійній системі обмеженого політичного плюралізму. Для неї характерні закрита система державної служби (за винятком Великобританії), кадрова, наймана і змішана системи набору державних службовців. На відміну від США державне управління тут має більший обсяг повноважень у економічній і соціальній сферах. Еліта на вищих рівнях державної служби має високий
престиж.
Для соціалістичної моделі державного управління характерні такі ознаки: підпорядкованість державного управління партійному керівництву; відсутність судового і громадського контролю над адміністративними органами; централізоване директивне планування і централізоване державне постачання; централізоване управління економічною і соціальною сферами; всесильність державного апарату (апаватна держава); становлення панівного класу управлінських кадрів — номенклатури; освячення владної верхівки в масовій свідомості; високий рівень корумпованості державного апарату; репресивно-каральна орієнтація державного апарату з діапазоном форм від відкрито м'яких до вельми жорстких, завуальованих під прагнення навести порядок.
Для державного управління перехідних суспільств характерні такі ознаки: кланово-корпоративний, а не партійний принцип формування державних органів; залежність державних, політико-адміністративних органів від державного апарату; надмірна централізація прийняття державних рішень; нечіткість і розмитість меж компетенції державних органів, внаслідок чого існує дублювання їх функцій; малоосвічена, корумпована державна бюрократія; закрита і кадрова система набору державних кадрів; просування по службі залежить не від професійних і особистих якостей, а від особистої відданості своєму начальству; відсутність ініціативи і ризику серед управлінських кадрів, мистецьке вміння імітувати бурхливу діяльність; високий ступінь корпоративності і клановості; здатність сконсолідовано чинити опір змінам; зневажливе ставлення до мас.
Державне управління України грунтується на Конституції України, Законах про Кабінет Міністрів, державні адміністрації, місцеве самоврядування, державну службу. В структуру органів державного управління входять такі інститути: глава держави, Кабінет Міністрів, неурядові структури загальнодержавного призначення, а також держадміністрації.
Главою Української держави є її Президент. Як глава держави він:
—виступає гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності держави, додержання Конституції України, прав та свобод людини і громадянина;
—представляє Українську державу в міжнародних відносинах, веде переговори, укладає міжнародні угоди;
—є Верховним Головнокомандуючим збройних сил України і Головою Ради національної безпеки і оборони;
—приймає рішення з питань громадянства: видає укази про прийняття, вихід із громадянства чи його втрату, володіє правом законодавчої ініціативи;
—призначає всеукраїнський референдум за народною ініціативою, а також на затвердження рішення Верховної Ради України про внесення змін і доповнень до І, III і XIII розділів Конституції, може розпустити Верховну Раду України, коли вона протягом тридцяти днів однієї чергової сесії не може розпочати пленарні засідання;
—видає укази і розпорядження, які контрасигнуться (візуються) Прем'єр-міністром і міністром;
—має право скасувати акти уряду України і уряду Автономної Республіки Крим, накладати вето на закони України, призупиняти акти Верховної Ради Автономної Республіки Крим;
—за згодою парламенту призначає главу уряду — Прем'єр-міністра, а також припиняє його повноваження та приймає рішення про його відставку;
—за поданням Прем'єр-міністра призначає членів уряду, керівників інших центральних органів влади, голів місцевих державних адміністрацій;
—за згодою парламенту призначає на посаду та звільняє з неї Генерального прокурора України, Голову Антимонопольного комітету, Голову Фонду державного майна України, Голову Державного Комітету телебачення і радіомовлення України;
—утворює суди у визначеному законом порядку, призначає третину складу Конституційного Суду та судів загальної юрисдикції строком на п'ять років;
—подає парламенту на затвердження і звільнення кандидатуру Голови Національного банку України, призначає половину складу Ради Національного банку України і Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення.
У разі державної зради або іншого злочину Президент може бути усунений із своєї посади шляхом імпічменту. Питання про імпічмент може ініціювати не менше половини депутатів від конституційного складу парламенту, після чого створюється Тимчасовий комітет у складі спеціального прокурора і спеціальних слідчих. На підставі висновків даної комісії парламент двома третинами голосів приймає рішення про звинувачення Президента.
Остаточне рішення про усунення Президента з поста приймається парламентом трьома четвертими від конституційного складу на підставі висновків Конституційного Суду щодо конституційності процедури розслідування і Верховного Суду про ознаки державної зради й інших злочинів.
Вищим органом у системі органів виконавчої влади є Кабінет Міністрів України. Він відповідальний перед Президентом України та підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України.
До складу Кабінету Міністрів України входять Прем'єр-міністр України, перший віце-прем'єр-міністр, три віце прем'єр-міністри та міністри України. Відповідно до Конституції України Кабінет Міністрів України:
—забезпечує суверенітет та економічну незалежність, здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави, виконання Конституції і законів України, актів Президента України;
—розробляє і здійснює загальнонаціональні програми економічного, науково-технічного, соціального і культурного розвитку держави;
—здійснює управління об'єктами державної власності, розробляє проект Державного бюджету і забезпечує його виконання (після затвердження його парламентом);
—здійснює заходи, спрямовані на забезпечення обороноздатності країни, національної безпеки держави, громадського порядку, а також боротьби зі злочинністю, організовує митну справу, забезпечує здійснення зовнішньоекономічної діяльності;
—забезпечує проведення фінансової, цінової, інвестиційної та податкової політики, а також політики у сфері соціального захисту населення, освіти, науки й культури, охорони природи, економічної безпеки і природокористування;
—вживає заходів для забезпечення прав і свобод громадян.
Кабінет Міністрів складає свої повноваження перед новообраним Президентом (строкове закінчення повноважень уряду разом із закінченням повноважень глави держави). Дострокове припинення повноважень уряду можливе в разі його відставки: за ініціативою уряду, відставки прем'єр-міністра, що означає відставку уряду, прийняття резолюції недовіри до уряду парламентом.
Державні комітети (центральні органи, що здійснюють міжгалузеве управління в певній сфері), відомства — центральні органи управління, які здіснюють галузеве або міжгалузеве управління (Фонд державного майна, Ан-тимонопольний Комітет, Національний банк) не входять у структуру уряду. До структури уряду не входять також Рада національної безпеки і оборони, Національна рада з питань телебачення і радіомовлення.
Органами державного управління на місцях є місцеві державні адміністрації. До місцевих державних адміністрацій належать: районні, обласні, міські (Києва та Севастополя), Автономної Республіки Крим. Голови місцевих державних адміністрацій призначаються і звільняються з посади Президентом за поданням уряду, а також у разі висловлення їм недовіри двома третинами депутатів від складу відповідних Рад.
Місцеві держадміністрації забезпечують виконання Конституції і законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України; підготовку і виконання бюджетів; взаємодіють з органами місцевого самоврядування, виконують державні та регіональні програми соціально-економічного й культурного розвитку, забезпечують законність і правопорядок, дотримання прав і свобод громадян.
Політико-адміністративні органи реалізують виконання політики через державну службу. Державна служба України згідно із Законом про державу — це професійна
діяльність осіб, які займають посади в державних органах та їхньому апараті щодо практичного виконання завдань і функцій держави та одержують заробітну плату за рахунок державних коштів.
Єдину політику у сфері державної служби проводить головне управління державної служби при Кабінеті Міністрів України. Під
правовий статус державного службовця в Україні не підпадають правові статуси Президента України, Голови Верховної Ради України та його заступників, голів постійних комісій Верховної Ради та їх заступників, народних депутатів України, Прем'єр-міністра України, членів Кабінету Міністрів України, Голови та членів Конституційного Суду, Голови та суддів Верховного Суду України, Голови та арбітрів Вищого арбітражного суду України, Генерального прокурора України та його заступників.
На державного службовця накладено обмеження: він не має права займатися підприємницькою діяльністю безпосередньо або через посередників, виконувати роботу на умовах за сумісництвом (крім наукової, викладацької, творчої діяльності, а також медичної практики), сприяти, використовуючи своє службове становище, фізичним і юридичним особам із метою отримання певної винагороди, самостійно або через представника входити до складу керівних органів структур, що займаються підприємницькою діяльністю, приймати подарунки від фізичних і юридичних осіб, брати участь у страйках.
Основними критеріями
класифікації посад державних службовців е організаційно правовий рівень органу, який приймає їх на роботу, обсяг і характер компетенції на конкретній посаді, роль і місце посади в структурі державного органу. Відповідно до цього
встановлено 7 категорій державних службовців і 18 рангів. Так, наприклад, до першої категорії належать посади голів державних комітетів, що не входять в уряд, голови інших центральних органів державної виконавчої влади, а також заступники голів державних комітетів, що входять до складу уряду, керівники
обласних державних адміністрацій і секретаріат Верховної Ради; а до сьомої — спеціалісти районних державних адміністрацій, їх управлінь та відділів. Відповідно до категорії існують такі ранги: перша категорія відповідає 3, 2 рангу, друга — 5,4,3 рангу і т. д.
Державний службовець зобов'язаний декларувати свої доходи і доходи членів сім'ї.Просування по службі державного службовця здійснюється на основі конкурсу, однак Президент України, Голова Верховної Ради України, члени уряду України, голови місцевих державних адміністрацій мають право самостійно приймати на роботу своїх помічників, керівників прес-служб, радників і секретарів, згідно з принципами патронатної служби.
Державні службовці користуються певними правами: вони отримують добавку до заробітної плати, за ранг, вислугу літ (10 — 40 % від зарплати). Вони отримують пенсію в розмірі 80 — 90 % від суми посадового окладу з надбавками і грошову допомогу у разі виходу на пенсію у розмірі 10 місячних посадових окладів.
Державний службовець може бути відсторонений від виконання своїх службових обов'язків або подати у відставку (відставки поширюються тільки на державних службовців першої і другої категорій).
Державному управлінню України притаманні риси перехідних суспільств. Це обумовлене на даному етапі такими обставинами:
—наявністю корпоративно-кланового, а не партійного принципу формування влади і відсутністю механізму партійної відповідальності перед суспільством;
—незавершеністю процесу законодавчого оформлення на базі нової Конституції чіткого розмежування компетенцій між державними органами і органами регіонального та місцевого самоврядування;
—відсутністю адміністративного судочинства, недосконалістю правового механізму захисту прав громадян у відносинах з органами влади;
—великим обсягом повноважень державних органів у сфері впливу на економіку (розподіл ліцензій, митне регулювання, здача об'єктів в оренду;
—складною процедурою оформлення прав власності, розподілу державної власності у процесі приватизації, а також бюджетних коштів і кредитів, правовим регулюванням під законними актами багатьох економічних процесів, яке призводить до певного маніпулювання пільгами, що є причиною високого рівня корумпованості;
—залежністю політико-адміністративних органів від державного апарату (міністр, наприклад, залежить від апарату Кабміну);
—громіздкою галузевою структурою Кабміну, що спонукає до лобіювання галузевих інтересів;
—відсутністю чіткого розподілу повноважень між адміністративними органами, а також між адміністративною і політичною їх компетенціями, що призводить до дублювання функцій, посилює колективну безвідповідальність;
—ручним управлінням, яке передбачає прийняття будь-якого рішення вищою посадовою особою в обхід компетенції інших посадових осіб в управлінському підрозділі;
—слабким процесуальним механізмом юридичної відповідальності державних органів та посадових осіб перед законом, особливо в частині персонального відшкодування матеріальних і моральних збитків, завданих громадянам;
—активним лобіюванням владними структурами інтересів аграрних, промислових і фінансових олігархій у сфері розподілу бюджетних і кредитних ресурсів, створенням пільгового податкового і митного режиму взамін на отримання від них тіньових доходів;
—застарілим і неефективним механізмом мотивації до праці серед управлінського персоналу, що орієнтує переважно на трудовий стаж і особисту відданість вищому начальству;
—відсутністю кадрів із сучасною управлінською освітою, вольовими якостями, соціоцентристськими і підприємницькими цінностями;
—нерозвинутим громадянським контролем над владою у вигляді засобів масової інформації, партійної опозиції, легального лобіювання груп тиску, механізмів соціального партнерства.
Перелічене вище спричиняє повільне, незбалансоване і мляве здійснення реформ, за що більшості суспільства доводиться розплачуватися тяжкими соціальними наслідками,
В економічній сфері державному управлінню не вдалося здійснити повно і послідовно реформістських заходів стосовно:
1) фінансової стабілізації;
2) лібералізації цін і зовнішньоекономічної діяльності;
3) приватизації та структурної перебудови.
У сфері фінансової стабілізації українським урядовим чиновникам дуже довго (до 1994 р.) не вдавалося приборкати інфляцію (10 - 155 % в рік), основними причинами якої були покриття великого дефіциту бюжету за рахунок грошової емісії Національного банку і кредитування комерційних банків з фондів Нацбанку. Завдяки новому президентському курсу, а також жорстким вимогам міжнародних фінансових організацій, що надають кредити Україні, проведено грошову реформу, забезпечено відносно стійку фінансову стабілізацію шляхом зменшення дефіциту, знаходження неемісійних джерел покриття дефіциту бюджету і контролю над грошовою масою з боку Національного банку. Однак не вдалося збалансувати бюджет на новій податковій основі.
Податкове законодавство є одним із гальмівних чинників розвитку ринкових відносин в силу його нестабільності, суперечливості, пріоритетності непрямих податків над прямими, існування податкових пільг для багатьох високоприбуткових суб'єктів господарської діяльності, відсутності диференційованого оподаткування доходів і майна фізичних осіб, майна юридичних осіб.
Внаслідок повільних темпів і недосконалого законодавчого забезпечення приватизація в Україні не сприяла структурним змінам у виробництві та сфері зайнятості, створенню потужного сектора малого і середнього бізнесу, припливу іноземних інвестицій в економіку. До недоліків приватизації можна віднести: відсутність чіткого механізму банкрутства з продажем акцій банкрутів-підприємств на аукціоні; надання переваги трудовим колективам у виборі способу приватизації і викупу підприємств, заборона приватизації для орендних підприємств, відсутність можливості іноземним інвесторам придбати контрольні акції на аукціоні, а також права на землю під приватизаційні об'єкти; затягування сертифікатної приватизації і відсутність грошових форм приватизації спричинило те, що зміна форми власності не призвела до встановлення ефективного власника.
У соціальній сфері продовжує домінувати горезвісна ідея соціального захисту населення, а не окремих соціально вразливих груп (малозабезпечених, інвалідів, пенсіонерів та ін.), далі існує колективний, анонімний механізм сплати соціальних податків, а не колективно-індивідуальний, при якому основний тягар внесків на соціальне забезпечення (медичне, пенсійне, з інвалідності та безробіття) перекладався б із держави і підприємств на особу. Внаслідок відсутності законодавчого забезпечення реформування комунальних служб і житла призупинений процес становлення ринкових відносин у цій сфері.
У культурно-гуманітарній сфері не завершений процес переходу на багатоступеневу освіту (молодший спеціаліст, бакалавр, спеціаліст, магістр), не визначений державний базовий компонент у середній і вищій школі, а також обсяг державного замовлення, номенклатура спеціальностей, необхідних державі, порядок державної підтримки приватних навчальних закладів і платних форм навчання понад базовий рівень. У науці й культурі не визначено обсяги державного фінансування пріоритетних напрямків у цій сфері, а також механізми розподілу державних коштів на конкурсних засадах, із залученням незалежної експертизи наукових і культурологічних проектів, не закладено законодавчі стимули спонсорування пріоритетної навчальної, наукової і культурної продукції.
У сфері безпеки держави не створено військову доктрину, яка б передбачала сучасний принцип комплектування військ, а також не проведено структурну перебудову військового комплексу із залученням до співпраці іноземних інвесторів. Гострою залишається проблема реформування органів національної безпеки і МВС в частині звільнення їх від невластивих їм функцій, розмежування компетенцій, між державними і муніципальними силовими структурами. Отже, державне управління України в усіх сферах суспільного життя є неефективним та застарілим і вимагає докорінних змін відповідно до стандартів сучасного цивілізованого розвитку.
ВИСНОВКИ
1. Управління — це вид суспільної діяльності, який передбачає систему скоординованих дій суб'єкта на об'єкт з метою досягнення певних організаційних цілей.
2. Державне управління — це управління персоналом державної служби, а також суспільними сферами (економікою, правовим процесом, соціальним забезпеченням, культурою), суспільними групами, організаціями та інститутами.
3. У широкому розумінні поняття «державне управління» поширюється на всі три гілки влади — законодавчу, виконавчу і судову, а у вузькому — тільки на виконавчу. В даному випадку державне управління розглядається у вузькому розумінні як політико-адміністративна діяльність.
4. Під функціями державного управління слід розуміти основні завдання, які виконують державні
органи, їх структурні підрозділи та посадові особи в процесі здійснення керівництва державою і суспільством. У спеціальній літературі до функцій державного управління відносять: планування, організацію, комплектацію кадрами, мотивацію і контроль.
5. Планування передбачає визначення стану суспільства в певній політичній ситуації (де ми знаходимося?), векторів і цілей майбутнього розвитку (куди ми прямуємо?), правових, організаційних, ресурсних засобів, їх координацію та коригування щодо запланованих цілей (з допомогою яких засобів ми досягнемо мети?). До державного планування слід віднести такі напрями державної діяльності: урядові програми, концепції різноманітних напрямів суспільного розвитку і реформування, формування державного бюджету, директивні та індикативні перспективні плани, президентські послання тощо.
6. Поняття «організація» охоплює структуру і функції державних органів, а також пряме виконання ними державних рішень. Основною організаційною структурою на державному рівні є бюрократія, сутність якої грунтується на професіоналізмі управління та ієрархічному розподілі службових повноважень. Процес виконання управлінських рішень передбачає визначення змісту роботи і розподіл посадових повноважень, координацію їх дій, коригування структури і функцій організації відповідно до суспільних змін.
7. Комплектація кадрів включає декілька систем кадрової політики за такими ознаками:
— за принципом покровительства (партійного або бюрократичного), де керівник на свій розсуд призначає службовців, — патронатну, і за принципом заслуг, де підбір кадрів здійснюється на основі здібностей, знань і навичок в умовах відкритого змагання (конкурсу), — заслуг;
— за процедурами формування і перспективою службової кар'єри:
—кадрову, що передбачає призначення на державну посаду на постійній основі, здачу конкурсних екзаменів, наявність управлінської елітарної освіти, залежність просування по службі від вищих керівних органів;
—найману — набір на посаду за контрактом, здебільшого на тимчасовій основі, із застосуванням спеціалізованих тестів, персональну відповідальність керівника за персональну кадрову політику;
—змішану, яка поєднує кадрову і найману системи; — за ступенем соціальної мобільності (які верстви представлені в державній службі) і доступу до неї — відкриту і закриту.
8. До мотивів державної служби можна віднести: владні (кратичні), престиж, перспективи просування по службі, матеріальну винагороду і певні привілеї, прагнення реалізувати свої професійні надбання для суспільних цілей, політичні переконання, зворотний зв'язок між керівниками і підлеглими.
9. Для державної служби контроль виявляється у таких видах: конституційний контроль, підконтрольність органів держави законам, адміністративне судочинство, прокурорський нагляд, контроль фінансово-ревізійних органів, громадянський контроль через опозиційні партії, пресу, групи тиску, референдуми, вибори тощо.
10. Державне управління на відміну від приватного охоплює більший масштаб і різноманітність діяльності, поширюється на сфери, які не можуть бути об'єктом ринкових відносин (оборони і національної безпеки), і зазнає значно більшого впливу різноманітних суспільних чинників при прийнятті рішень.
11. Державне управління є найважливішою функцією органів державної влади, але його суть зводиться не до забезпечення панування з допомогою насильства, примусу, ідеології (що є характерним для суспільних владних відносин), а досягнення певних результатів, опираючись на мотиваційну структуру (потреби та інтереси людей).
12. Державно-адміністративне управління включає інститут глави держави, уряд, загальнодержавні відомства, які не входять в уряд, регіональні, місцеві державні адміністрації.
13. Главою держави є монарх у монархічній формі правління і президент у республіканській. Глава держави має такі повноваження: самостійно або за згодою законодавчого органу призначає прем'єр-міністра і за його поданням формує уряд, разом із парламентом бере участь у формуванні органів судової влади і загальнодержавного призначення; видає закони або підзаконні акти, промульгує законодавчі акти, володіє правом відкладального (суспензивного) вето; має право внести законопроект на референдум; є головнокомандуючим збройними силами; володіє правом розпуску парламенту; може бути усунутий внаслідок референдуму або імпічменту.
14. Уряд як вищий політико-адміністративний орган здійснює внутрішню і зовнішню політику, забезпечує виконання законів, володіє правом регламентарного законодавства. Уряд у президентських республіках очолює глава держави, а у парламентських і змішаних — прем'єр-міністр. У змішаній формі правління існує дуалізм виконавчої влади між президентом і прем'єр-міністром. Уряд формується главою держави. За партійним принципом формування уряди бувають однопартійні, коаліційні та уряди партійної меншості. Уряд несе відповідальність перед законодавчим органом і главою держави. Парламентськими процедурами, які передбачають урядову відповідальність, є: резолюція осуду, вотум недовіри, інтерполяції.
15. До органів загальнодержавної компетенції відносять органи, що не входять до складу уряду, але виконують важливі державні функції (фонд комунального майна, антимо-нопольний комітет і т. д.)
16. Державне управління на регіональних місцевих рівнях здійснюється: представниками регіональної державної адміністрації (префектом, комісаром, губернатором і т. ін.), окремими міністерствами, керівниками виконавчих органів регіонального і місцевого самоврядування, яким держава делегує певні повноваження. Державне управління на місцевому та регіональному рівнях володіє такими повноваженнями: видає закони, що визначають статус і функції органів місцевого самоврядування; здійснює судовий і державний контроль над службами місцевого самоврядування; здійснює посадову субституцію; може розпустити органи самоврядування у разі їх недієздатності.
17. За ступенем цивілізованості суспільства, рівнем його політичної культури можна виділити такі управлінські моделі: американську, японську, європейську, соціалістичну, країн перехідних суспільств.
18. Державне управління України грунтується на Конституції України, Законах про Кабінет Міністрів, державні адміністрації, місцеве самоврядування, державну службу. В структуру органів державного управління входять такі інститути: глава держави, уряд, неурядові структури загальнодержавного призначення, місцеві держадміністрації.
19. Главою української держави є Президент. Як глава держави він є гарантом державного суверенітету і Конституції, Верховним Головнокомандуючим збройних сил, володіє правом законодавчої ініціативи, призначає всеукраїнські референдуми з питань змін і доповнень до Конституції і за народною ініціативою; за згодою парламенту призначає Прем'єр-міністра і за пропозицією останнього затверджує склад уряду і голів місцевих адміністрацій; може розпустити парламент, якщо він протягом тридцяти днів не розпочав пленарне засідання; може бути усунутий з посади внаслідок конституційної процедури імпічменту.
20. Вищим органом у системі виконавчої влади є Кабінет Міністрів, який відповідальний перед Президентом та підконтрольний і підзвітний парламенту. До складу Кабміну входять: Прем'єр-міністр, перший віце-прем'єр-міністр, три віце-прем'єр-міністри та міністри. Кабмін здійснює внутрішню і зовнішню політику, забезпечує виконання законів та указів Президента. Кабінет Міністрів достроково припиняє повноваження внаслідок: прийняття парламентської недо-
віри до нього; за ініціативою уряду; звільнення Прем'єр-міністра з посади Президентом.
21. Місцеві держадміністрації (обласні та районні) забезпечують виконання Конституції і законів України, актів Президента і Кабміну; взаємодіють з органами місцевого самоврядування, виконують державні та регіональні програми соціально-економічного розвитку, готують місцеві проекти місцевих бюджетів після їх затвердження місцевими представницькими органами, забезпечують їх виконання. Голови держадміністрацій можуть бути усунуті Президентом, а також місцевими представницькими органами (двома третинами голосів від їх конституційного складу).
22. Державному управлінню України характерні риси перехідних суспільств. На даному етапі це обумовлюється тим, що внаслідок відсутності адміністративної реформи органи державного управління виявилися нездатними до суспільних реформ, а також внаслідок активного лобіювання владними структурами інтересів аграрних, промислових і фінансових олігархій у сфері вигідного розподілу бюджетних і кредитних ресурсів, державної власності, створення пільгових податкового і митного режимів взамін на отримання тіньових доходів.
23. Повільне, безсистемне, нерішуче проведення органами державного управління реформ спричинило величезну мафізацію суспільства і зубожіння значної маси населення, поглибило кризу у всіх сферах життя.
Контрольні питання1. Що ви розумієте під державним управлінням?2. Як співвідносяться поняття «державне управління», «політичне управління», «муніципальне управління»?3. У чому сутність державного планування?4. Які ви знаєте системи комплектації кадрів державної служби?5. Чим відрізняється кадрова система державної служби від найманої і змішаної?6. Як забезпечується контроль у державному управлінні?7. Які основні мотиви задіяні в системі державного управління?8. Чим державне управління відрізняється від приватного?9. Яка відмінність між політичною і адміністративною компетенціями у структурі органів державного управління?10. Яка компетенція органів державного управління у сфері впливу на органи місцевого са-моврядування?11. Чи можна вважати регіональні органи суб'єктів федерації державними органами?12. Яка відмінність між бюрократичною і діалектичною організаційними структурами?13. Які ви знаєте види державного планування?14. За яких обставин глава держави може розпустити парламент?15. Назвіть прерогативи глави держави у формуванні органів державної влади.16. Як співвідносяться прерогативи глави держави і прем'єр-міністра у структурі виконавчої влади?17. Які основні прерогативи уряду?18. Які основні прерогативи регіональних і місцевих держадміністрацій?19. Назвіть основні ознаки моделі державного управління перехідних суспільств.20. Чим відрізняються американська, європейська і японська моделі управління?21. Чому державне управління України виявилосянездатним забезпечити рішуче збалансоване реформування суспільства?22. Які прерогативи Президента України?23. Які прерогативи уряду в Україні?24. Які прерогативи місцевих держадміністрацій в Україні?25. Як співвідносяться компетенції органів державного управління і органів місцевого самоврядування в Україні?26. Які основні фактори мафізації українського суспільства?