3. Современное российское государство

Как уже отмечалось выше, Конституцией 1993 года в России закреплена президентско-парламентская (полупрезидентская) форма правления. Причем она сочетается федеративной формой государственного устройства и с избирательным законом, предусматривающим пропорциональное представительство в высшем законодательном органе государственной власти. Это сочетание, как показывают сравнительные политические исследования, является наименее устойчивым, и чреватым целым рядом негативных следствий. Рассмотрим эти негативные институциональные эффекты президенциализма.

Во-первых, эта система наследует основной недостаток президентской формы правления - “параллельную или двойную” легитимность. “Избирая членов парламента, причем не одновременно с президентом, методом пропорционального представительства по общенациональным партийным спискам, мы даем возможность лидерам партий также чувствовать себя представителями интересов народа в целом. Такая ситуация почти наверное приведет к конфронтации между президентом и партиями в парламенте”, - отмечает американский исследователь П.Ортешук. Таким образом, в конституции РФ нарушается принцип равновесия стимулов, что как раз и чревато не сотрудничеством, а соперничеством основных государственных институтов.

Американский политолог Х.Линц, отмечая уникальность политического стиля США, также утверждает, что деятельность полупрезидентских систем, особенно находящихся на начальных стадиях развития, может быть неэффективна в связи с проблемой “двойной легитимности” института президента и парламента, а жестко установленный срок полномочий уменьшает гибкость в случае необходимости перемен. Ситуация, в которой страной управляет четко фиксированный срок непопулярный или недееспособный лидер, на законных основаниях практически не сменяемый досрочно, способна серьезно пошатнуть веру в эффективность демократических институтов.

Аргументы против президенциализма дополняет Уолтер Беджот: “Отсутствие в президентской республике монарха или “Президента республики” действующего символически, как представительская власть, лишает эту систему гибкости и средства ограничения власти. Подобная фигура, обычно нейтральная, способна играть роль нравственного баланса во времена кризиса или действовать в качестве посредника между премьером и его оппонентами, среди которых могут быть не только парламентские противники, но и военные лидеры”.

Во-вторых, эта система не способствует становлению эффективной партийной системы. Российские партии, даже будучи напрямую представленными в правительстве, не способны реализовывать свою партийную программу, поскольку состав и политика правительства прежде всего зависит от позиции президента и иных структур при главе государства (администрация президента, Совет Безопасности) и практически не зависит от соотношения политических сил в Государственной Думе. Если правительство это орган практически подотчетный только президенту, то ни партийная программа, ни - тем более, коалиционное соглашение не могут быть основой правительственного курса. В результате:

- нивелируется значение содержания программ и идеологии, в целом, в состязании партий;

- борьба партий на выборах лишается и самого главного - цели, поскольку в многопартийных демократиях цель выборов - смена правительства;

- теряется такой важный критерий прагматического голосования избирателей как оценка партии по результатам практической деятельности сформированного и контролируемого партиями/партией правительства и др.

Кроме того, поскольку в России запрещено совмещать депутатский мандат с работой в правительстве, в стране отсутствует характерный для западных демократий дуализм “правящая партия - оппозиция”. В условиях президентской формы правления, отмечает Линц «особенно неопределенным является положение лидеров оппозиции, которые вообще не могут занимать никакие государственные посты и не имеют даже того полуофициального статуса, каким обладают, скажем, лидеры оппозиции в Англии». В результате, участие российских партий в осуществлении власти сводится почти исключительно к законотворческой работе в Государственной Думе, которая сама находится в зависимости от Совета Федерации, формируемого по принципу регионального представительства, и Президента. При этом законодательная власть Федерального Собрания в значительной степени проблематизируется конституционным правом Президента издавать указы, имеющие силу закона, и практикой игнорирования и даже саботажа выполнения любых законов исполнительной властью всех уровней.

В третьих, при пропорциональной избирательной системе, как правило, многие партии получают места в представительном органе власти, но поскольку правительство формируется президентом, а не парламентом, то у партий нет стимула к формированию правящего большинства. В условиях многопартийности партия президента вероятнее всего получает сравнительно небольшое количество мандатов в законодательном органе. Однако президент не может нормально управлять, не имея поддержки парламента. Последний же, не неся ответственности за деятельность правительства, не имеет, поэтому, стимула для его постоянной поддержки. Отсюда возможность перманентных конфликтов президентом и парламентом, что может завести управление страной в тупик. Президенты, не способные договариваться с парламентами, имеют большое искушение прибегнуть к иным политическим средствам (управление посредством указов или формирование «сверху» контролируемой многопартийности) и силам, чтобы править без парламента, а это уже путь в авторитаризм. Говоря иначе, такого рода процедуры формирования парламента, создания и утверждения правительства не создают мотивации к сотрудничеству Президента и законодателей. «Трактовка президента как слуги народа связывается с приданием ему полномочий на издание декретов, на сопротивление решениям парламента, а также с правом досрочного роспуска этого последнего тогда, когда на линии «парламентское большинство – глава государства» рождается конфликт», пишут польские исследователи.

В Латинской Америке, где в послевоенный период преобладали полупрезиденские системы, они, как отмечал Х.Линц, проявили особую подверженность тупиковым ситуациям в отношениях исполнительной и законодательной властей и неэффективности руководства. Эта проблема становилась особенно серьезной, когда президенты не располагали поддержкой большинства парламента в своих легислатурах.

В российских условиях это проявляется, в частности, в том, что «…закрепленный в конституции полупрезидентский режим правления в реальности его осуществления превратился в «систему суперпрезидентской власти», - пишет немецкий политолог С. фон Штайнсдорфф.

В-четвертых, важной чертой полупрезиденциализма является и отказ от принципа разделения властей, который, в частности, особенно важен для сохранения функциональности американской модели демократии. Это, по мнению А.Лейпхарта, ослабляет возможности формирования консенсусной модели демократии поскольку не обеспечивает защиты интересов политических меньшинств. Институциональные решения, свойственные полупрезиденциализму, поощряют выбор стратегии, ведущей к победе с целью реализации собственных интересов, а не для поиска взаимопонимания с теми, кто имеет другие цели. В этом смысле данная система рождает то, что А.Лейпхарт назвал «эффектом большинства», то есть склонность к формированию большинства, способного навязывать собственную волю, а также ведет к доминированию исполнительной власти над законодательной.

В-пятых, роль института главы государства и президентских выборов, проходящих по формуле «победитель получает все», в России чрезвычайно высоки, что противоречит выводу о том, что «…только те конституции соблюдаются и действуют длительное время, которые уменьшают ставки в политических схватках». В то же время, президент, в отличие от правительства, не несет политической ответственности за результаты своего правления, (возможность импичмента является чисто теоретической) и практически не может быть досрочно отрешен от власти. Следовательно:

а) заключение широких предвыборных коалиций не влечет за собой для победителя “президентской гонки” никаких обязательств перед партнерами (вспомним хотя бы пример такой коалиции с А.Лебедем в 1996 г. и ее результат);

б) применяемый на выборах президента принцип «победитель получает все» делает голоса протеста бессмысленными, что может в перспективе привести к росту числа граждан, отказывающихся от участия в выборах;

в) “застой в президентских системах”, который зачастую не только не дает возможности проводить адекватную политику в изменяющихся условиях, особенно необходимую для развития и своевременного преодоления внутренних противоречий, но также становится оправданием для военных переворотов, которыми достаточно часто заканчивалось существование демократических режимов (здесь особенно показателен политический опыт стран Латинской Америки).

В шестых, появляется опасность прорыва на политическую арену политиков, строящих свою популистскую риторику на разгромной критике существующих институтов (в том числе системных партий) и деятельности политических лидеров. Возможности контроля за электоральным процессом все-таки ограничены. В условиях же когда ключевые для сохранения режима - президентские выборы (на уровне субъектов федерации ту же роль играют выборы главы исполнительной власти) проводятся по формуле “победитель получает все”, система становится в значительной степени зависимой от превратностей электорального процесса. С появлением харизматических лидеров, не включенных в квазикорпоративистские механизмы системы власти (типа А.Лебедя), но претендующих на кресло президента страны, у правящей элиты может появиться неодолимое желание отказаться от выборов и повернуть окончательно в сторону авторитаризма, поскольку для нее потерять власть – значит, потерять все.

Наконец, конституционное положение президента не создает побудительных мотивов для формирования “президентской партии”, поскольку существование такой партии, поставило бы президента в зависимость от одной из элитных групп, ему же выгодней быть “президентом всех россиян”. Полупрезидентские институциональные системы (а именно они представлены в России - как на федеральном, так и на региональном уровне), по мнению западных исследователей, неразрывно связаны с мажоритарным характером электоральной политики. Отсюда следует, что президентом/ губернатором становится тот, кто получает поддержку большинства (абсолютного или относительного), таким образом, победа зависит от создания широких не идеологизированных, прагматических коалиций, способных привлечь максимальное число избирателей. Такая стратегия не противоречит партийной идентификации перспективных кандидатов на высшую, исполнительную власть, только в одном случае - при существовании в стране/регионе двухпартийной системы. Именно поэтому практически все губернаторы американских штатов - это либо демократы, либо республиканцы. В России же такой партии большинства пока нет, поэтому, чтобы “завоевать” исполнительную власть в стране или в регионе, нужно прагматически создавать надпартийные или беспартийные коалиции, идеологически неопределенные, или обладающие эклектической программой, способной, по мнению политтехнологов, привлечь максимальное число избирателей. Шансы на успех в условиях президенциализма заведомо больше у “диффузных и внутренне диверсифицированных организаций”, - указывают Шугарт и Кэри. Партийная же принадлежность в условиях избыточной многопартийности мешает успеху на выборах, привязывая кандидата к организованному, однако неизбежно недостаточному для победы меньшинству. Показательно, что Выбор России, ПРЕС и НДР были “правительственными”, а не “президентскими” партиями. “Несомненно, что именно такая стратегия президента должна быть признана рациональной в ситуации, когда потенциальный ущерб от поражения “президентской партии” превосходит потенциальный выигрыш от ее победы.* В результате президентские кампании 1996 и 2000 гг. нанесли тяжелый удар по крупным, имеющим определенную идеологическую идентичность партиям - КПРФ и особенно “Яблоку”. Были развеяны надежды на президентство их лидеров, что резко сократило как селективные, так и коллективные стимулы к вступлению в эти партии.

Таким образом, возникает своего рода замкнутый круг. Недостаточное развитие политических партий в России приводит к тому, что партийная идентификация привносит в президентские и губернаторские кампании дополнительный элемент риска для кандидатов, но дальнейшее развитие политических партий невозможно без поддержки или хотя бы благожелательного нейтралитета исполнительной власти.

Тем не менее, некоторые российские и западные сторонники президенциализма, оправдывая конституционное закрепление именно такой институциональной системы в нашей стране, приводят свои аргументы:

Первый, чаще всего выдвигаемый, имеет нормативный характер и гласит, что президенциализм является режимом, гарантирующим большую политическую стабильность нежели парламентаризм, благодаря большей независимости от постоянного изменения расстановки политических сил, характерной для стран демократического транзита. Так, по мнению В.Мау, президент является противовесом возможному популизму представительной власти в России, «связанному и с отсутствием опыта функционирования демократических институтов, и с неразвитостью политической структуры (то есть с исключительной силой групп давления, способных навязывать свои интересы в качестве национальных), и с действительно низким уровнем социально-экономического развития страны, бедностью значительной части населения. Депутатский корпус, будучи в принципе гораздо более популистским, чем исполнительная власть, становится нередко в такой ситуации фактором экономической дестабилизации». Однако, если первый довод - популизм законодателей – пожалуй, частично работает, то непонятно почему группы давления не могут навязывать свои интересы через президента и его ближайшее окружение (“семью”), что и происходило в России 1996 - 1999гг?

Далее, утверждается, что повышенная роль президента естественна в обществе, раздираемом социальными противоречиями, когда между основными социально-политическими и экономическими группами не существует консенсуса относительно базовых ценностей и стратегических целей развития страны. Авторитаризм конституции предвосхищает и отчасти смягчает возникающие здесь противоречия, направляет их разрешение в конституционное русло.

Утверждается также, что сосредоточение власти в руках президента создает благоприятные институциональные возможности для проведения радикальных реформ.

Действительно, как отмечают компаративисты полупрезидентские системы могут оказаться эффективными при проведении, прежде всего, экономических реформ, поскольку позволяют исполнительной власти быстро решать назревшие проблемы. В этих условиях президент выполняет функцию своеобразного клапана безопасности, позволяющего нейтрализовать негативные следствия политической фрагментации и поляризации общества. Однако для этого необходимо несколько дополнительных условий: во-первых, президент – харизматик, символизирующий либо объединение фрагментированной нации, либо антикоммунистическую борьбу (Л.Валенса, В.Гавел), либо стремление к обретению независимости (Ф.Туджман в Хорватии, Б.Ельцин в 1991 г.); во-вторых, ясный порядок передачи власти следующему главе государства, и, в-третьих, поддержка действий президента со стороны влиятельной общественно-политической силы. В России эти факторы пока не срабатывают.

Статистические данные также скорее подтверждают большую неустойчивость президентских систем, по сравнению с парламентскими. Так, между 1973 и 1989 гг. в 77 из 186 государств хотя бы в течение одного года существовали демократические режимы. Если исключить из их числа 24 «старые» демократии, входящие в Организацию экономического сотрудничества и развития, то остается 53 страны, из которых 28 были парламентскими республиками, 25 президентскими. На протяжении рассматриваемого периода (1973 – 1989 гг.) демократиями в течение десяти лет подряд оставались 17 из 28 парламентских республик (или 61%) и только 5 из 25 – президентских (20%). Другими словами уровень «выживаемости» парламентских демократий был в 3 раза выше, чем президентских.

Не работает и аргумент о большей стабильности исполнительной власти в условиях президентского режима по сравнению с парламентским. Если принимать во внимание отставки и перестановки в правительстве России, подотчетном президенту, скажем, в 1998 г., то можно признать, что президентские системы могут быть также нестабильны, как и парламентские, где правительство ответственно перед парламентом (Италия). Более того, многие авторы обращают внимание на обеспечение в рамках парламентских систем большей преемственности правительства, измеряемой «коэффициентом возврата министров». Отмечают также большую эластичность парламентских моделей, выражающейся в способности противостоять политическим кризисам и реагировать на изменения окружающей среды: насколько попытка досрочного отстранения президента о должности чревата дестабилизацией системы (опасной для молодых демократий), настолько же смена премьера или правительства не угрожает ее основам.

Защитники президенциализма апеллирует и к фактам, в частности, утверждается, что страны, вступающие на путь демократических трансформаций, чаще принимают президентскую модель, парламентская же система, за некоторыми исключениями – свойственна демократиям, достигшим стабильности.

Однако можно также поставить под сомнение и этот аргумент. Если в речь идет о Латинской Америке и странах СНГ, то это действительно так, однако в Западной Европе после Второй мировой войны (ФРГ, Италия, Австрия) и в Центральной Европе в 90-е гг. (Чехия, Венгрия, Болгария, Словакия, Польша) выбор делался преимущественно в пользу парламентской модели.

Наконец, самый весомый довод в защиту президенциализма таков - современная российская политическая система “…имеет глубокие корни в отечественной институциональной и политико-культурной традиции. С институциональной точки зрения, современная организация российской власти унаследовала традицию моносубъектности, т.е. сосредоточения властных ресурсов в одном персонифицированном институте при сугубо административных функциях всех других институтов..., что касается доминирующей в стране политико-культурной традиции, то она настолько же обуславливает институциональную, насколько сама обусловлена последней. В российской политической культуре властные отношения рассматриваются, исходя из того, кому власть (вся, а не отдельные ее ветви) принадлежит, при этом не уделяется должного внимания принципам ее устройства и распределению полномочий между различными ее институтами. Устройство власти в данном случае выступает производным от монопольного обладания ею (или борьбы за него)”.

Этот аргумент действительно «перевешивает» все остальные. В России глава государства – традиционно является центром консолидации власти, источником политического смысла и гарантом целостности страны. Это не просто одна из высших выборных должностей, глава государства (в любом историческом воплощении) – олицетворение власти, символ единства и мощи страны и выразитель чаяний народа.

Однако, как отмечает Р.Хилл: «Авторитарная личность и президентская конституция не подходят для обществ, в которых политический опыт также был авторитарным. Необходим резкий разрыв с авторитаризмом». Действительно, суперпрезидентская модель имеет следствием максимальное повышение роли личностных характеристик президента. В условиях же демократических трансформаций, постоянно сопровождаемых острыми кризисными ситуациями, «демократическая добродетель Президента» (В.Меркель), приобретает ключевое значение, поскольку от его «воления» в решающей степени зависит: проведение или не проведение в срок парламентских и президентских выборов, объем полномочий, которыми может располагать правительство, реальная роль парламента в политическом процессе и многое другое. Исчезновение этого человека может создать политический вакуум, поставить под вопрос существование самого режима. Это ярко продемонстрировали истории с болезнями президента Ельцина, когда слухи и пересуды о его самочувствии были главной политической новостью страны в течение длительного времени, ибо вновь ставилась на повестку дня традиционно неразрешимая для России ХХ века проблема “наследования” власти. Роль верховного арбитра, стоящего над разделенными властями, закрепленная в Конституции 1993 года, подрывалась самим первым президентом, чрезмерно вторгавшимся в сферу деятельности и исполнительной, и законодательной власти. Так, в первой половине 1998 года, Федеральным собранием было принято 150 законов, в том числе около 40 повторно, а подписано президентом менее 80, в том числе 39 законов о ратификации международных договоров и соглашений, внесенных самим президентом или правительством. Подсчитано, что примерно 20% принятых парламентом законов подписывались только после доработки или преодоления “вето” президента Ельцина, которое далеко не всегда было мотивировано. Случалось, что законы отвергались главой российского государства без их рассмотрения. Таким образом, довольно часто российский “гарант конституции” не способствовал единению властей, а раскалывал их, используя излюбленный принцип “разделяй и властвуй”. Отсюда, в частности, такое внимание общественного мнения к личностным качествам нынешнего президента страны.

Защитники президенциализма (А.Салмин*, В.Мау, А.Ковлер и др.) утверждают, что сам “суперпрезидентский” характер российской конституции при ближайшем рассмотрении оказывается не столь однозначным... его полномочия являются сильными как бы потенциально. В отличие от “классических” президентских республик, большинство существенных управленческих полномочий президента РФ дублировано. В результате выясняется, что российская политическая система вполне устойчиво может функционировать и при слабом, не вмешивающемся в текущую политическую жизнь президенте, лишь подписывающем и представляющем на утверждение палатам соответствующие их конституционным полномочиям кандидатуры на утверждение. Собственно, практика второй половины 1996, середины 1997 и конца 1998 годов это наглядно продемонстрировала, однако этого не подтверждает практика президенства В.Путина.

Американский исследователь Ю.Хаски, также считает, что говорить о “суперпрезидентстве” и угрозе президентской диктатуры в России нет никаких оснований. По его мнению, широкий объем конституционных полномочий президента сосуществует с практикой неформальных согласований при принятии решений как внутри “двуглавой” исполнительной власти, так и между ветвями власти “по горизонтали” (между президентом и палатами парламента) и “по вертикали” (между президентом и главами региональных органов исполнительной власти). В итоге, по его мнению, де-юре почти неограниченная президентская власть в России де-факто обнаруживает свои пределы. Как издавна говорится на Руси: «Строги законы, да милостив Бог!». Основная проблема России, по Хаски, не в недостаточной демократичности российского президентства, а в его неэффективности, не позволяющей ему решать задачи государственного строительства и экономических преобразований и ведущей в конечном итоге к подрыву легитимности всего политического режима.

Это же обстоятельство определяет характер современного российского федерализма. В зрелых федерациях распределение полномочий, сфер деятельности и ресурсов между Центром и регионами стабильно, предсказуемо, ясно очерчено и опирается на прочную основу в виде конституции, судебной системы и многолетней политической традиции; политическое поведение в таких федерациях определяется четко установленными правилами игры и является, поэтому производным от существующих федеральных институтов. В России же такая связь противоположна - здесь институты федерализма изменчивы, формируются спонтанно протекающими политическими процессами, где доминируют предпочтения и ресурсы вовлеченных политических элит – федеральных и региональных. «Сложившаяся (на сегодняшний день) в России модель «переговорного федерализма» находится в очевидном противоречии с центральной идеей федерального государства - разделением властных функций и сфер деятельности между правительствами двух уровней, каждое из которых независимо функционирует в своей сфере полномочий. Симптоматично само восприятие региональных лидеров как партнеров (неважно, лояльных или враждебных) федеральных властей, тогда как нормой является разделение труда между Центром и регионами...» Практика “переговорного федерализма” в целом наносит урон устойчивости конституционного строя России. Поскольку конституции дееспособны и устойчивы в том случае, когда основные политические силы в обществе заинтересованы в поддержании и упрочении конституционного режима. В основе этой заинтересованности лежит общее убеждение в том, что институты публичного права, даже если они ставят ограничения достижения краткосрочных политических целей отдельных групп, в конечном итоге идут на благо всем и каждому. Возможность “выкраивания” в конституционном поле выгод для себя за счет других подрывает такую убежденность и превращает конституцию из гаранта целостности общества в сферу конкуренции групповых интересов. Отсюда характеристика российского федерализма, данная Отто Лухтерхандом, как «гибридной конфликтной системы унитарных, федеральных и конфедеральных элементов с неясным распределением компетенций».

В результате «российский федерализм испытывает сильное воздействие политической и экономической конъюнктуры, и отношения центральных и региональных властей приобретает циклическую форму» (централизации - децентрализации) - отмечает в частности Л.И. Полищук. Сегодня в России явно доминируют централизаторские тенденции, федеральный центр пытается жесткими преимущественно административными мерами навести «порядок» в стране, однако «кредит доверия», данный президенту В.В.Путину – защитнику «брошенных властью на произвол судьбы», может быть исчерпан и страна вновь вступит в следующий цикл - децентрализации.

Российская система “двуглавой” исполнительной власти, построенная на политической неполноценности правительства, дублировании полномочий, кадровой чехарде и неформальных способах разделения властной компетенции между Центром и субъектами федерации делает невозможным сколько-нибудь последовательный курс реформ. При этом можно провести параллель между практикой современного российского президентства и российскими политическими режимами ХХ века - царской Россией с характерной для нее борьбой между двором и правительством и Советского Союза со свойственным ему скрытым противостоянием между ЦК и Совмином. Следовательно, институт российского президентства, созданный для разрушения системы господства КПСС, на деле воспроизвел многие черты прежней власти, тем самым еще раз была подтверждена истина, давно известная политологам, что социальный контекст и политическая традиция глубочайшим образом обусловливают как конфигурацию, так и эффективность или неэффективность институтов.

Большинство российских исследователей в целом негативно оценивают институциональную модель, которая закреплена конституцией 1993 г. В этом плане вполне репрезентативна позиция В.Дзодзиева, который писал: «принятая в чрезвычайных обстоятельствах новая конституция (1993 г.) была приспособлена в первую очередь для юридического оформления и закрепления политически господствующего положения правящей группировки, наделения президента чрезвычайно широкими полномочиями, ограничения реального и общественного влияния парламента и конституционного суда, оказавшихся до этого в оппозиции к президенту. …Сформировавшаяся в 1994 году на базе нового основного закона под влиянием определенного политического заказа модель российского государства по многим параметрам не выдерживает «верификации» жизнью».