2.3.2. Конституційний механізм розподілу державної влади в Україні
Сучасна держава має досить складну структуру, важливим елементом якої є система державних органів влади. Первинним компонентом державного механізму є окремий державний орган, через який держава здійснює свою політику, свої завдання і функції.
Спеціалісти з державного управління, конституційного права дають таке визначення державного органу: "
Державний орган влади — це відносно самостійна і відокремлена частина єдиної системи органів державної влади, державного механізму, яка створена відповідно до конституції й чинного законодавства, офіційно виступає та діє від імені держави у межах своїх повноважень і встановленого законом порядку, має свій державно-правовий статус, виконує відповідні завдання, функції та політику держави у різних сферах державного та суспільного життя".
Державні органи в правовій демократичній державі, якою є і Україна (згідно зі ст. 1 Конституції України), утворюють у сукупності систему органів державної влади. Система органів державної влади України має відповідні ознаки:
• система юридично оформлених державних органів, тобто таких, що наділені компетенцією (повноваженнями, предметом відання, юридичною відповідальністю) і займаються управлінням суспільством на професійній основі як носії влади;
• система державних органів, що становить собою налагоджену структурну організацію, засновану на загальних принципах, єдності кінцевої мети, взаємодії та орієнтовану на забезпечення реалізації функцій держави;
• система державних органів являє собою організаційну єдність, оскільки органи обираються або створюються іншими; одні керують іншими; одні підзвітні й підконтрольні іншим;
• усі державні органи в Україні діють на основі Конституції та законів України. Акти, прийняті вищими за належністю органами, є обов'язковими для нижчих. Так, Акти Кабінету Міністрів України є обов'язковими для виконання міністерствами, місцевими держадміністраціями тощо. Таким чином, між державними органами існує організаційно-правовий зв'язок;
• система органів, кожний із яких має матеріально-технічні засоби для здійснення цих функцій. Але у рамках системи державних органів діяльність державних службовців суворо відмежована від "власності", яка належить їм як суб'єктам;
• система органів влади не є незмінною. Вона модифікується під впливом політичних, історичних, економічних, соціальних та інших факторів. Ця система змінюється разом із розвитком держави. Приміром, конституційна реформа в сучасній Україні привела до зміни повноважень владних органів.
У правовій демократичній державі єдина система органів державної влади побудована за так званим "принципом поділу влади". В реальній політико-правовій практиці має місце не поділ влади, а структурне відокремлення й функціональна спеціалізація окремих ланок державного механізму. Державна влада є цілісна, суверенна й неподільна. Тобто йдеться про поділ не влади, а функцій здійснення цієї влади. І не лише про поділ, а й про взаємодію даних функцій. Тому принцип поділу функцій влади доцільно тлумачити як визнання того факту, що державна влада реалізується через певні види державних органів.
Принцип поділу влади передбачає структурну диференціацію трьох рівно значущих основних функцій держави: законодавчої, виконавчої, судової.
Поділ функцій влади відображає: з одного боку, виділення основних функціональних видів діяльності держави (законотворення, правозастосування і правосуддя), а з іншого — організаційний устрій держави як сукупність різних видів державних органів: законодавчих, виконавчих і судових (як основних) із властивою їм компетенцією (сукупністю державно-владних повноважень).
Згідно із ст. 6 Конституції України, розрізняють органи законодавчої, виконавчої і судової влади. Кожний з цих видів є підсистемою єдиної системи державних органів України (див. рис).
Система вищих органів державної влади в Україні
Законодавча влада — це делегована народом своїм представникам у парламенті (Верховній Раді) державна влада, що має виключне право приймати закони.
Відповідно до ст. 75 Конституції України "єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент — Верховна Рада України".
Коло функцій законодавчої влади широке й охоплює найважливіші питання державного життя. Зокрема, правові акти парламенту визначають всю систему поділу функцій влади та взаємодії владних інститутів. Верховна Рада є єдиним законодавчим органом, який дістає свої повноваження безпосередньо від народу й виражає його суверенну волю, а тому має право визначати компетенцію Президента України, Кабінету Міністрів України, Конституційного Суду України, як й інших вищих органів державної влади.
Функції Верховної Ради України можна виділити за двома основними критеріями: за формами діяльності та за об'єктами державно-владного впливу. За об'єктами впливу — політичну, економічну, соціальну, культурну, екологічну, а за формами діяльності вирізняють законодавчу, установчу й контрольну функції парламенту.
1) законодавча функція. У загальних рисах вона полягає у прийнятті законів, внесенні до них змін, визнанні їх такими, що втратили юридичну силу, скасуванні або у призупиненні їх дії;
2) установча (державотворча, організаційна). Пріоритетними напрямами діяльності парламенту у здійсненні цієї функції є формування або участь у формуванні органів виконавчої і судової влади, а також формування власних, парламентських структур та інші;
3) функція парламентського контролю. Контроль за діяльністю Кабінету Міністрів України, парламентський контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини й громадянина та їх захист, бюджетно-фінансовий контроль та інші.
Всі з цих функцій і відповідних повноважень Верховної Ради мають нормативно-правове закріплення, насамперед конституційне.
Виконавча влада — це система органів, які спеціально створюються державою для виконання функцій управління й забезпечення нормального функціонування державндг влади та суспільства шляхом реалізації нормативно-правових ак тів.
Головним напрямом урядової діяльності є функція державного управління, що охоплює:
• виконавчу діяльність — здійснення рішень, прийнятих органами законодавчої влади;
• розпорядчу діяльність — здійснення управління шляхом видання підзаконних актів і виконання організаційних дій.
Виконавча влада, як гілка державної влади, організує, планує, координує, спрямовує й контролює зовнішню і внутрішню політику держави, в межах і на підставі законів здійснює управління соціальними та економічними процесами, справляючи системний вплив держави на всі сторони суспільної життєдіяльності людей.
Структура органів виконавчої влади. Очолює систему виконавчої влади в Україні Кабінет Міністрів — вищий орган виконавчої влади. Центральними органами виконавчої влади в Україні є міністерства, державні комітети, а місцевими — обласні та районні державні адміністрації, голови місцевих державних адміністрацій та їх управління.
Судова влада — незалежна влада, що охороняє право, виступає арбітром у спорі про право, відправляє правосуддя.
Юрисдикція судів поширюється на всі правові відносини, що виникають у державі.
Функції судової влади:
• охоронна (охорона прав);
• функція правосуддя (захист, відновлення прав);
• контрольно-наглядова (за іншими гілками влади).
За Конституцією України до системи державних органів також входить і відповідно бере участь у розподілі владних функцій глава держави — Президент України. Визначення статусу Президента України як глави держави підтверджують особливість і багатофункціональну сутність цієї державної посади.
Загальну систему функцій Президента України на сучасному етапі складають:
1) забезпечення єдності державної влади. Глава держави уособлює державну владу в цілому, об'єднує всі гілки державної влади, забезпечує спрямованість їхньої діяльності в спільному напрямі. Президент здійснює погоджувальну функцію стосовно діяльності різних гілок державної влади, виступає в ролі арбітра в разі виникнення непорозумінь між законодавчою і виконавчою гілками влади;
2) представницька функція. Президент України представляє державу в міжнародних відносинах, здійснює керівництво зовнішньополітичною діяльністю держави, веде переговори й укладає міжнародні договори України;
3) кадрова функція. Глава держави бере участь у призначенні на посаду Прем'єр-міністра України, у призначенні і звільненні Генерального прокурора України, голови Служби безпеки України та інших.
А також Президент виконує ряд функцій по забезпеченню державного суверенітету й національної безпеки України, реалізації основних прав і свобод громадян, нормотворчості та інші.
Розмежування законодавчої, виконавчої і судової влади є поділом державної влади по горизонталі.
По вертикалі влада розподіляється між усіма органами та посадовими особами, що належать до тієї чи іншої гілки влади. Приміром, виконавча гілка влади в Україні поділяється на наступні виконавчі структури: Кабінет на чолі з Прем'єр-міністром — міністерства — місцеві державні адміністрації (обласні та районні).
На думку Р. Мартинюка, зміст принципу поділу функцій влади в контексті конституційної моделі організації та функціонування державного механізму в Україні має полягати в наступному:
• структурно-функціональна визначеність кожного з державних органів, наявність в них власної компетенції, встановленої у спосіб, який не допускає домінування одного органу державної влади над іншим і довільне втручання їх у діяльність один одного, а також наявність системи відносин взаємоконтролю і противаг, що урівноважують один одного. Сказане особливою мірою стосується органів законодавчої та виконавчої влади, між якими має бути забезпечений баланс повноважень, що не допускає перенесення центру прийняття владних рішень, а тим більше всієї повноти влади на одного з них;
• гілки влади можуть мати різні джерела формування; кожна із гілок влади може мати свій термін повноважень, який не збігається з термінами повноважень інших гілок влади;
• закони повинні мати вищу юридичну силу і прийматись тільки законодавчим органом — Парламентом;
• виконавча влада має забезпечувати в основному виконання законів і тільки обмежено здійснювати нормотворчу функцію;
• судові органи незалежні й у межах своєї компетенції функціонують самостійно;
• владні гілки є автономними, водночас вони мають діяти узгоджено, не порушуючи принципу єдності державної влади таін.
Принцип поділу влади доповнюється і поглиблюється системою "стримувань і противаг".
Система стримувань і противаг — це сукупність законодавчо закріплених повноважень, засобів, форм, методів, процедур, призначених для забезпечення реалізації принципу розподілу влади, недопущення домінування будь-якої гілки влади і досягнення динамічної стабільності між ними.
Предметом їх взаємовідносин є найбільш важливі сфери суспільного життя, які згідно з Конституцією потребують спільних дій органів законодавчої та виконавчої гілок державної влади, або кожної з них окремо, але стосовно одна одної. Такими є: законодавчий процес; бюджетний процес; здійснення парламентом функції контролю, в тому числі за дотриманням прав і свобод людини; здійснення органами державної влади кадрової політики; дострокове припинення повноважень органів державної влади; визначення основних напрямів внутрішньої і зовнішньої політики; введення режиму воєнного чи надзвичайного стану та інші функції.
Зазначена система допускає конкуренцію різних органів влади, наявність засобів для їх взаємного стримування і підтримування відносної рівноваги сил. Особливість функціонування системи стримувань і противаг полягає в тому, що, з одного боку, ця система сприяє співробітництву і взаємному пристосуванню органів влади, а з іншого боку — створює потенціал для конфліктів, які найчастіше вирішуються шляхом переговорів, угод і компромісів.
Суб'єктами системи стримувань і противаг за Конституцією України є Верховна Рада, Президент, Кабінет Міністрів, Конституційний Суд і Верховний Суд України. Дана система виражається насамперед через повноваження цих органів, що включають суворо визначені взаємні обмеження.
У Конституції України передбачені такі механізми системи "стримувань і противаг" (тобто спільні дії та взаємний контроль органів гілок влади України):
1. У законодавчому процесі:
• Верховна Рада приймає закони, Президент підписує їх або ж накладає вето (ст. 106 Конституції);
• Конституційний Суд контролює відповідність Конституції законів та інших правових актів Верховної Ради, Президента, Кабінету Міністрів, Верховної Ради Автономної Республіки Крим (ст.150 Конституції).
2. У бюджетному процесі (бюджет затверджує Верховна Рада, Кабінет Міністрів України пропонує проект бюджету та звітує про його виконання (ст. 116 Конституції).
3. У визначенні основних напрямів внутрішньої та зовнішньої політики України (Верховна Рада приймає рішення про схвалення програми діяльності Кабінету Міністрів, визначає засади внутрішньої і зовнішньої політики, які репрезентують Кабінет Міністрів та Президент).
4. У кадровій політиці (спільні дії з призначення на ключові посади в державі):
• кандидатуру на посаду Прем'єр-міністра визначає сформована парламентська більшість і пропонує її Президентові, який, у свою чергу, вносить відповідне подання до парламенту у п'ятнадцятиденний строк з моменту отримання такої пропозиції (ст. 106 Конституції);
• Верховна Рада призначає за поданням Президента — Генерального прокурора, голову Служби безпеки України, голову Антимонопольного комітету, голову Національного банку, голову Фонду держмайна, голову Державного комітету телебачення і радіомовлення, членів Центральної виборчої комісії тощо (ст. 86 Конституції);
• участь Верховної Ради і Президента у формуванні Ради Національного банку України (призначення половини складу — Верховною Радою і Президентом) (ст. 85 і 106 Конституції); Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення (призначення половини складу — Верховною Радою і Президентом) (ст. 85 і 106 Конституції); Конституційного Суду (Президент, Верховна Рада та з'їзд суддів України призначають по шість суддів Конституційного Суду України) (ст. 148 Конституції).
5. У достроковому припиненні повноважень:
• Президент України може бути усунений з поста Верховною Радою України в порядку імпічменту у разі вчинення ним державної зради або іншого злочину (ст. 111 Конституції);
• Президент України має право достроково припинити повноваження Верховної Ради України, якщо:
а) протягом одного місяця у Верховній Раді України не сформовано коаліцію депутатських фракцій;
б) протягом шістдесяти днів після відставки Кабінету Міністрів України не сформовано персональний склад Кабінету Міністрів України;
в) протягом тридцяти днів однієї чергової сесії пленарні засідання не можуть розпочатися. Рішення про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України приймається Президентом України після консультацій з Головою Верховної Ради України, його заступниками та головами депутатських фракцій у Верховній Раді України;
• Верховна Рада України (за пропозицією Президента України або не менш як однієї третини народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України) може розглянути питання про відповідальність Кабінету Міністрів України та прийняти резолюцію щодо недовіри Кабінету Міністрів України більшістю від конституційного складу Верховної Ради України (ст. 87 Конституції);
• Верховна Рада може висловити недовіру Генеральному прокуророві України, що має наслідком його відставку з посади (ст. 85 Конституції);
• Верховна Рада може достроково припинити повноваження Верховної Ради Автономної Республіки Крим за наявності висновку Конституційного Суду України про порушення нею Конституції або законів (ст. 85 Конституції) України.
Отже, роль системи стримувань і противаг у взаємодії між органами державної влади в Україні є досить вагомою, оскільки проектує інтеграційний механізм (узгоджувальні процедури і інститути, а також механізми співпраці у здійсненні тих чи інших функцій держави) та систему взаємного контролю трьох гілок влади.
Закріплення в Конституції України системи стримувань і противаг як засобу організації державної влади ще не означає, що існує вироблений та випробуваний на практиці дійовий механізм функціонування згаданої системи.
Отже, чинна Конституція України закріпила якісно нову організацію державної влади. Відмовившись від ієрархічної, вертикальної системи організації державної влади, яка існувала в Україні до здобуття незалежності, вона сприйняла загальновизнаний принцип організації державної влади — принцип поділу її на законодавчу, виконавчу і судову. У сукупності державні органи України становлять єдину систему центральних органів, склад якої об'єктивно випливає з принципу єдності державної влади в Україні.
