2.3.5. Особливості становлення та функціонування Кабінету Міністрів України
Проблема інституціалізації виконавчої гілки влади та нормативного визначення механізмів й організаційних форм здійснення притаманних їй функцій у системі поділу влади в незалежній Україні і до сьогодні залишається однією з найважливіших у політико-правовій сфері.
На момент проголошення Декларації "Про державний суверенітет" від 16 липня 1990 р. повноваження виконавчої влади були визначені главою 13 Конституції УРСР 1978 p., проте чіткої регламентації процедурних питань роботи, що відповідало б демократичним зразкам, не було. Рада Міністрів УРСР за Основним Законом 1978 р. визначалася як "вищий виконавчий і розпорядчий орган державної влади" (ст.115). Тому 18 квітня 1991 р. Верховна Рада Української РСР з метою вдосконалення структури державного управління постановила утворити Кабінет Міністрів Української РСР, після створення якого Рада Міністрів УРСР склала свої повноваження.
Після набуття чинності Закону Української РСР "Про зміни і доповнення Конституції Української РСР у зв'язку із вдосконаленням системи державного управління" від 21 травня 1991 р. Кабінет Міністрів Української РСР став найвищим органом державного управління. Але найвищою посадовою особою Української держави і главою виконавчої влади проголошувався Президент.
Інформуючи про подальше реформування в системі виконавчої влади, потрібно відзначити наступні кроки.
Важливим етапом у подальшому реформуванні в системі виконавчої влади і становленні українського уряду була постанова Кабінету Міністрів від 8 липня 1993 p., коли було затверджено Тимчасовий регламент Кабінету Міністрів України та його Президії. Український уряд поступово трансформувався від адміністративно-командної системи управління державою до демократичного виконавчого інституту влади, який забезпечував здійснення державної політики та виконання законодавства.
Значною віхою в інституціалізації Кабінету Міністрів було підписання Конституційного договору, за яким було визначено, що уряд України — Кабінет Міністрів — є центральним колегіальним органом державної виконавчої влади, підпорядкованим Президентові України і відповідальним перед ним. У межах своїх повноважень Кабінет Міністрів України:
1) забезпечував здійснення внутрішньої і зовнішньої політики, виконання Конституції і законів України, постанов Верховної Ради України, указів і розпоряджень Президента України;
2) вживав заходів щодо забезпечення державного суверенітету, національної безпеки і обороноздатності України, її територіальної цілісності і економічної самостійності;
8) здійснював заходи щодо забезпечення прав і свобод громадян, законності і правопорядку, боротьби із злочинністю, охорони прав власності;
4) забезпечував проведення економічних реформ, становлення, розвиток і стабільність ринкової економіки, її соціальну орієнтованість, розробляє і виконує загальнодержавні програми соціально-економічного і культурного розвитку України;
5) здійснював управління майном, що перебуває у загальнодержавній власності, та визначає форми взаємодії із суб'єктами інших форм власності;
6) забезпечував проведення державної політики у галузі фінансів, податків, цін та оплати праці, митній справі;
7) здійснював державну політику в галузі освіти, науки, культури і охорони здоров'я тощо (ст. 31 Договору).
На думку 0. Лисенка, саме цей період заклав основу для становлення системи виконавчої влади, яку ми маємо зараз, з усіма її проблемами та недоліками. Але, незважаючи на це, перші п'ять років становлення та функціонування незалежного уряду дали поштовх розвитку інституту виконавчої влади європейського зразка.
Конституція 1996 р. проголосила Кабінет Міністрів України "вищим органом у системі органів виконавчої влади", одночасно не пов'язуючи прямо пост Президента України з системою виконавчої влади.
Відповідно до положень статей 85, 106 та 114 Конституції 1996 року Кабінет Міністрів формується наступним чином. Глава уряду — Прем'єр-міністр України призначається Президентом за згодою більше ніж половини від конституційного складу Верховної Ради України, а персональний склад Кабінету Міністрів призначається главою держави за поданням Прем'єр-міністра (п.10 ст. 106 Конституції). Останнє положення є аналогічним і щодо призначення керівників інших структур виконавчої влади — центральних органів виконавчої влади та місцевих державних адміністрацій. Таким чином, очевидною є визначальна роль Президента України в цих процесах.
Розділ VI Конституції регламентував основні повноваження Кабінету Міністрів України та місцевих державних адміністрацій. Зокрема відповідно до ст. 116 Конституції уряд мав забезпечувати державний суверенітет і економічну самостійність України, розробляти проект закону про Державний бюджет України, виконувати його та подавати про це звіт Верховній Раді, створювати рівні умови розвитку всіх форм власності, здійснювати управління об'єктами державної власності згідно з законом, забезпечувати проведення фінансової, цінової, інвестиційної та податкової політики; політики у сферах праці і зайнятості населення, соціального захисту, освіти, науки і культури, охорони природи, екологічної безпеки і природокористування.
Найважливішою функцією Кабінету Міністрів було визначено систематичний нагляд за виконанням вимог Конституції та законів України, актів Президента України органами виконавчої влади всіх рівнів та прийняття заходів по усуненню їх порушень.
Було побудовано виконавчу вертикаль, згідно з якою Кабінет Міністрів України спрямовує і координує роботу міністерств та інших органів виконавчої влади. Центральні органи управління, що входять до системи виконавчої влади, перебувають в його безпосередньому віданні і йому підпорядковуються. Виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севастополі здійснюють місцеві державні адміністрації.
Уряд згідно з ч. 2 ст. 113 визначався відповідальним перед Президентом України та підконтрольним і підзвітним Верховній Раді у межах, передбачених у ст. 85,87 Конституції.
В основу діяльності Кабінету Міністрів України було покладено Програму його діяльності, яку схвалювала Верховна Рада України (п. 11 ст. 85 Конституції). Було також передбачено й підстави для відставки Кабінету Міністрів України, якими може бути відповідне рішення Президента України або прийняття Верховною Радою України резолюції недовіри (п. 6 ст. 115 Конституції).
За Конституцією було також визначено відносини Верховної Ради з Кабінетом Міністрів, які визначалися передусім законами, що приймає Верховна Рада, і які орган виконавчої влади зобов'язаний неухильно виконувати. Найбільш сильного впливу законодавчої влади Кабінет Міністрів зазнає в процесі затвердження бюджету, що давало можливість фінансового контролю за діяльністю уряду. Вкрай важливим є також і те, що Верховна Рада після прийняття Конституції надавала згоду на призначення Президентом України Прем'єр-міністра (п. 12 ст. 85 Конституції) та здійснювала контроль за діяльністю Кабінету Міністрів (п. 13 ст. 85 Конституції).
Вітчизняна система конституційних стримувань і противаг, за Конституцією 1996 року, у питанні формування виконавчої влади полягала у наступному. Кандидатуру на посаду Прем'єр-міністра Президент обирав на свій розсуд, але призначити його міг тільки за згодою парламенту. Відповідно члени уряду призначалися Президентом за поданням Прем'єр-міністра, але програма сформованого таким чином кабінету підлягала схваленню парламентом — у протилежному разі уряд не міг приступити до своїх обов'язків. При цьому у своїй відставці уряд був залежним як від парламенту, так і від особистого рішення Президента.
У зв'язку з цим постає питання щодо структури вищої виконавчої влади в Україні. Слід зазначити, що проблема числа і статусу фактичних володарів вищої виконавчої влади особливого значення набуває саме в умовах змішання елементів президентства і парламентаризму. У цьому разі виконавчу гілку влади фактично вінчають два органи — Президент, який обирається народом, і уряд, сформований сумісними зусиллями глави держави і парламенту. Відповідно, й в Україні за Конституцією 1996 року дуалізм виконавчої влади проявлявся у наявності її "складного центру". При цьому відношення суб'єктів, що вінчали виконавчу гілку владу, до неї не було однаковим: якщо уряд входив до неї як орган, формально проголошений вищим органом виконавчої влади (ст. 113 Конституції), то Президент — лише функціонально, завдяки своїм повноваженням у сфері виконавчої влади.
Оскільки розділ Конституції про Кабінет Міністрів був не в змозі охопити всі аспекти його діяльності, які потребували законодавчого регулювання, Конституція (ст. 120) передбачала прийняття окремого закону щодо цього питання. Зазначалося, що в ньому будуть більш докладно визначені повноваження та організація діяльності, порядок формування та склад Кабінету Міністрів, його відносини з Президентом, Верховною Радою, іншими органами виконавчої влади.
Незважаючи на певні упущення, прийняття Конституції стало важливим етапом у розвитку інституту виконавчої влади, оскільки було визначено основні принципи і напрями роботи Кабінету Міністрів України. Подальша практика впровадження положень засвідчила, що Основний Закон не врегулював чимало особливостей роботи виконавчої влади.
Зрозуміло, що згодом постало питання про необхідність зміни Конституції в частині організації та функціонування виконавчої влади. Тим більше міністерства та інші центральні органи виконавчої влади піддавалися організаційним змінам досить часто. Так, з часу набуття чинності Указу Президента
України від 15 грудня 1999 р. "Про систему центральних органів виконавчої влади" до нього вносились зміни 36 разів за період з 2000 по 2004 р. Тобто центральні виконавчі структури перебували в стані перманентного реформування.
Закон "Про внесення змін до Конституції України" від 8 грудня 2004 року вніс зміни в порядок формування та функціонування Кабінету Міністрів та центральних органів публічної адміністрації. Відзначимо найбільш суттєві:
1. Зміни у кадровому напрямі (порядку призначення і звільнення керівників органів виконавчої влади):
• На відміну від попередньої редакції Основного Закону, Прем'єр-міністр України призначається не главою держави, а парламентом (ст. 114 Конституції). Кандидатуру для призначення на посаду Прем'єр-міністра вносить Президент за пропозицією коаліції депутатських фракцій або однієї депутатської фракції, до якої входить більшість народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України. Після цього глава уряду, у разі прийняття рішення парламентом, призначається на свою посаду.
• Істотно змінено порядок призначення та звільнення із займаних посад керівників як членів уряду, так і інших центральних органів виконавчої влади:
а) Міністр оборони, Міністр закордонних справ та голова Служби безпеки України призначаються Верховною Радою за поданням Президента (ст. 114 Конституції);
б) інші члени Кабінету Міністрів, голова Антимонопольного комітету, голова Державного комітету телебачення та радіомовлення, голова Фонду державного майна призначаються Верховною Радою за поданням Прем'єр-міністра (ст. 85 Конституції);
в) усі інші керівники центральних органів виконавчої влади призначаються Кабінетом Міністрів України за поданням Прем'єр-міністра (ст. 116 Конституції).
• Кабінет Міністрів України складає повноваження перед новообраною Верховною Радою України, а не новообраним Президентом, на відміну від згадуваної норми статті 115 попередньої редакції Конституції.
З перелічених положень випливає, що повноваження Президента стосовно кадрової політики у сфері виконавчої влади зменшено та передано: насамперед до українського парламенту, але й, чималою мірою — до уряду та його глави.
2. Зміни в організаційному напрямі. Законом від 8 грудня 2004 року повноваження утворювати, реорганізовувати та ліквідовувати міністерства та інші центральні органи виконавчої влади вилучено з компетенції Президента та передано Кабінету Міністрів України (ст. 116 Конституції).
3. Вилучено з компетенції глави держави право скасовувати акти українського уряду (ст. 106 Конституції). Відповідно до запроваджуваних змін Президент може лише зупиняти дію актів Кабінету Міністрів України з мотивів невідповідності Конституції з одночасним зверненням до Конституційного Суду щодо їх конституційності.
4. Статтею 114 Конституції в редакції 1996 року було передбачено, що до складу Кабінету Міністрів України входять Прем'єр-міністр, перший віце-прем'єр-міністр, три віце-прем'єр-міністри, міністри. В аналізованому нами законі від 8 грудня 2004 року цю норму змінено в частині відсутності вказівки на кількість віце-прем'єр-міністрів.
Прийняті зміни певною мірою усувають розглянуті на початку суперечності положень Конституції 1996 року щодо подвійного центру публічної адміністрації, які були однією із причин недостатньо ефективного функціонування вищих органів державної влади в Україні. З окреслених норм випливає, що центр тут таки переходить до уряду, а згадувана роль апарату президента об'єктивно зменшується. Проте ці зміни, як відомо, приймались в умовах жорсткого політичного протистояння під час Помаранчевої революції, не були піддані достатньому аналізу і, у зв'язку з цим, не завжди є логічними та послідовними.
Підбиваючи підсумки, слід зазначити, що без наявності в країні ефективної, дієвої виконавчої влади не можна вести мову про її демократичність, гуманність, поступ до загальнолюдських цінностей, оскільки відсутність такої влади в будь-якому випадку приведе до утвердження тоталітаризму. Тому, виходячи з вищевикладеного, зазначимо: для України в процесі державотворення необхідне чітке, законодавче визначення статусу органів виконавчої влади та процесуальної форми їх функціонування.
