3.3.4. Особливості формування виборчої системи України
Особливе значення відіграє виборча система в суспільствах, які трансформуються (до таких відносять і Україну). В таких країнах виборча система є одним із механізмів трансформаційного процесу, яка забезпечує, по-перше, ротацію і формування політичної еліти, по-друге, структурує вищий законодавчий орган, по-третє, систематизує і репрезентує інтереси різних соціальних прошарків суспільства (організовує соціальний простір), по-четверте, забезпечує цивілізований спосіб передачі влади від правлячих кіл до опозиції.
В Україні з часу проголошення незалежності вибори до Верховної Ради відбулися п'ять разів — в 1994, 1998, 2002, 2006 та 2007 pp. (позачергові). Причому всі вони, крім позачергових, регламентувались різними законами.
Передісторія формування виборчої системи незалежної України починається ще в 1989 році, хоча і проводилися вибори іншою державою — СРСР. Відповідний виборчий закон заслуговує на прискіпливий розгляд, оскільки яскраво характеризує стартові позиції, з яких починалася еволюція виборчого законодавства в Україні. Слід відзначити, що це були перші альтернативні вибори в колишньому СРСР. Безпрецедентною особливістю виборчого закону 1988 року було запровадження інституту "народних депутатів від громадських організацій", які становили третину (750 осіб) від загальної кількості народних депутатів СРСР і обиралися не шляхом голосування, а на конференціях або пленумах відповідних організацій.
Іншою унікальною особливістю виборчого закону 1988 року стало те, що висунення кандидатів не мало своїм наслідком їх автоматичну реєстрацію. Фільтром між номінацією і реєстрацією став надуманий інститут "окружних передвиборних зборів" з абсолютно довільним складом, який мав право відхиляти вже висунуті кандидатури. Загалом же вибори проводилися за двотуровою мажоритарною системою: 1 тур — абсолютної більшості, 2 тур — відносної більшості. Виборчий закон передбачав поріг участі виборців у голосуванні: вибори вважалися такими, що не відбулися, якщо в них взяло участь менше половини виборців округу.
Таким чином, виборчий закон СРСР 1988 року віддзеркалив глибокі внутрішні суспільно-політичні суперечності епохи "гласності і перебудови", водночас заклав першооснови альтернативних виборів і став вихідним пунктом еволюції виборчого законодавства України, а його застосування — джерелом перших навичок практичної участі громадян в альтернативних виборах.
Закон УРСР 1989 року про вибори народних депутатів УРСР відображає певний поступ у розумінні суті демократії порівняно із союзним законом 1988 року: в законі 1989 року відсутні інститути "депутатів від громадських організацій" та "окружних передвиборних зборів", а також передбачені прямі вибори складу Верховної Ради. Сутність же виборчої системи залишалася тією ж самою.
Перший виборчий закон в незалежній Україні був прийнятий на восьмій сесії Верховної Ради України II скликання 18 листопада 1993 p. Закон складався з XII розділів, які містили 52 статті. Законом встановлювалась мажоритарна система абсолютної більшості, тобто обраним вважався той кандидат, "який одержав на виборах більше половини голосів виборців, які взяли участь у голосуванні, але не менше як 25% від числа виборців, внесених до списку виборців даного округу". Другий тур виборів також відбувався за системою абсолютної більшості. В ст. 43 Закону було введено ліміт явки виборців на виборчі дільниці: "...вибори вважаються такими, що не відбулися, якщо в них взяло участь менше як 50% від числа виборців, внесених до списку виборців даного округу".
Дані статті Закону привели до того, що 2 7 березня 1994 р. було обрано всього 49 депутатів. Тільки після другого туру виборів 10 квітня 1994 р. Верховна Рада України розпочала свою роботу.
Прийняття в листопаді 1993 р. Закону про вибори в такій редакції було зумовлено цілим рядом як об'єктивних, так і суб'єктивних факторів:
— радянські електоральні традиції, тобто така система була простою і загальновідомою;
— мажоритарна система абсолютної більшості була вигідною великим впливовим партіям та виконавчій владі;
— відсутність багатьох впливових партій, які б відстоювали пропорційну виборчу систему;
— відсутність усталених демократичних традицій і відповідної політичної культури;
— аргументи за дієвість даної виборчої системи при створенні стабільного уряду.
Проведення виборів до Верховної Ради України в 1994 р. відповідно до мажоритарної системи абсолютної більшості засвідчило, що така система не може ефективно використовуватись на теренах України. По-перше, конституційний склад Верховної Ради так і не був обраний. По-друге, дана система показала себе в Україні неекономічною, оскільки потрібно було проводити цілий ряд довиборів. По-третє, у громадян внаслідок циклу перевиборів виникла апатія до політичного процесу в суспільстві, тому через неявку виборців у багатьох округах народні депутати взагалі не були обрані. По-четверте, дана виборча система не сприяла структуруванню парламенту, що не дозволило йому ефективно працювати. Партійний склад парламенту виявився досить строкатим при наявності великої кількості безпартійних кандидатів.
Крім цього Закон України "Про вибори народних депутатів України" від 18 листопада 1993 р. мав ряд процедурних недоліків:
— неефективність процедури вотування, що визначається як негативне голосування — викреслення усіх кандидатів, проти яких голосує виборець;
— потребує вдосконалення порядок утворення виборчих комісій;
— наявність ліміту явки виборців;
— партії згідно з законом не могли бути повноправними суб'єктами виборчого процесу (надзвичайно складна процедура висунення кандидатів від політичних партій — повторна реєстрація в ЦВК, проведення зборів обласної організації та подання списку не менше 100 членів організації із зазначенням дати народження, домашньої адреси, номера паспорта);
— необхідна чітка регламентація сутності агітаційного процесу, використання виборчих фондів, алгоритму підрахунку голосів виборців і т.д.
Але, попри всі недоліки Закону, сьогодні можна сказати, що вибори до Верховної Ради України 1994 р. були чи не найбільш демократичними. І заслуга в цьому як виборчого закону, так і тих об'єктивних умов, за яких відбувалися вибори. По-перше, це низькі фінансові затрати кандидатів на проведення виборчої кампанії. По-друге, зрозумілий і навіть дещо спрощений вибір електорату, коли кандидати в народні депутати представляли ліві, центристські та праві партії або ж були безпартійними. По-третє, на хід виборчого процесу не мали значного впливу адмін ресурс та політтехнологи. По-четверте, представники промислово-фінансових структур не брали активної участі у виборах, оскільки займалися перерозподілом ринку на сфери впливу.
Після прийняття нової Конституції України (1996 р.) чи не найважливішим кроком на шляху реформування суспільного життя стало прийняття у вересні 1997 р. нового Закону "Про вибори народних депутатів України". Цей закон закріпив основні засади і принципи нової змішаної виборчої системи в нашій державі.
Відповідно до нового закону про вибори, політичні партії ставали повноправними суб'єктами виборчого процесу, оскільки 225 депутатів обиралися в одномандатних виборчих округах, а інші 225 — за списками кандидатів у депутати від політичних партій, виборчих блоків партій.
Але оскільки прийняття нового виборчого закону відбувалося нашвидкуруч, то вже 19 листопада 53 народні депутати, а 4 грудня 56 народних депутатів подають позов до Конституційного Суду (КС) щодо конституційності окремих положень та в цілому Закону України "Про вибори народних депутатів України".
Рішення КС України було оприлюднене наприкінці лютого 1998 р. Своїм рішенням КС визнав сім принципових положень Закону про вибори народних депутатів такими, що суперечать Конституції України. Таким чином, вибори 1998 р. відбувалися в атмосфері правової невизначеності: ряд поправок до Закону приймалися BP України в процесі виборчої кампанії, багато хто з відомих політиків говорив про те, що вибори будуть визнані недійсними і т.д. Неконституційними були визнані такі основні положення Закону про вибори:
1. Положення, за яким вважалося, що виборці, які не брали участь у виборах, підтримують волевиявлення тих, хто голосував.
2. Положення, якими обмежується здійснення виборчих прав для осіб, що за вироком суду перебувають у місцях позбавлення волі, та військовослужбовців різних військових формувань.
3. Положення, за якими кандидати в депутати зобов'язувалися звільнятися від виконання виробничих або службових обов'язків.
4. Положення Закону, за якими обмежувався захист виборчих прав громадян у судовому порядку.
5. Положення Закону щодо порядку висування і реєстрації кандидатів у народні депутати України та проведення передвиборної агітації.
6. Скасовано винятки з чинного законодавства України, згідно з якими:
— кандидат в народні депутати під час виборчої кампанії мав "кандидатський імунітет";
— не міг бути притягнутим до кримінальної відповідальності, заарештованим або підданим заходам адміністративного стягнення, які накладаються в судовому порядку, без згоди ЦВК;
— за довіреними особами кандидатів зберігалася заробітна плата за останнім місцем роботи на час звільнення їх від виконання виробничих або службових обов'язків.
7. Особам, які балотуються за списками партій, не можна стати членами парламенту автоматично, лише внаслідок пропускання кандидатів від політичної партії, обраних в одномандатних виборчих округах. Особи у списку не "просуваються".
Незважаючи на ряд недоліків, парламентські вибори 1998 р. були проведені за змішаною мажоритарно-пропорційною системою, коли 225 депутатів обиралися за пропорційною системою, а інші 225 — за мажоритарною відносної більшості.
Законодавці врахували недоліки попереднього закону, і згідно з новим законом перевиборів бути не могло. Ліміт явки був знятий, а замість принципу абсолютної більшості (50% +1) було введено принцип відносної більшості, коли обраним вважався той кандидат, який набрав більшу кількість голосів виборців серед тих, хто балотувався в одномандатному окрузі.
Не виправдала себе в новому законі норма щодо збору підписів виборців (не менше 200 тисяч для партій, 900 підписів виборців на підтримку кандидата в одномандатному окрузі). Інколи траплялись випадки, коли за партію голосувало менше виборців, ніж зібрано підписів в регіоні. Проконтролювати істинність підписних листів є надто складною справою. Тому і були випадки, коли громадяни з такими прізвищами, як Ленін, Сталін, Брежнєв, Єльцин, проживали на одній вулиці і в одному будинку.
Суттєвим недоліком закону були норми, які обумовлювали проведення передвиборної агітації. І, передусім, відсутність механізму, який би забезпечив рівні умови та можливості при використанні всіх видів ЗМІ.
Вибори-98 висвітлили й ряд проблем правового регулювання питань фінансового забезпечення агітаційної кампанії та й виборчої кампанії загалом.
Після завершення виборчої кампанії 1998 р. тривалий час питання про новий виборчий закон в українському парламенті не порушувалось. На то були об'єктивні причини. Це і президентські вибори 1999 р. і всеукраїнський референдум 2000 р. і т.д. Але починаючи з 2001 р. в українському суспільстві почались дискусії відносно того, якою ж все-таки має бути виборча система України: мажоритарною, пропорційною чи змішаною. Прихильників мажоритарної системи виявилось не так багато, тому дискусія тривала навколо питання про можливість впровадження в Україні пропорційної виборчої системи.
Виборчий закон, за яким проводились вибори до Верховної Ради України в 2002 p., був підписаний Президентом 31 жовтня 2001 р. До підписання закон відхилявся Президентом шість разів. Президент вважав, що виборча система повинна залишитися змішаною у пропорції 225 х 225, термін виборчої кампанії має бути скорочений до 90 днів, окружні виборчі комісії не можуть формувати тільки ті партії, які на виборах 1998 р. подолали 4% бар'єр, виборча застава повинна бути відмінена і т.д.
В результаті компромісу виборчий закон був схвалений у парламенті 18 жовтня 2001 р. альянсом 11 фракцій та депутатських груп: УНР, НРУ, "Реформи", "ТрудовоїУкраїни", НДП, СДПУ(о), "Яблука", "Солідарності", "Регіонів", ПЗУ, ДемСоюзу. Основою компромісу "11" у Верховній Раді було положення закону про формування окружних комісій, відповідно до якого в окружній виборчій комісії мали право висувати своїх представників ті партії, які подолали на виборах 1998 р. 4% бар'єр, а також ті, які в поточному складі парламенту мають свої фракції.
Підписавши закон, Л. Кучма звернувся до парламенту з проханням внести до нього деякі зміни, акцентуючи увагу, по-перше, на положенні про те, що у виборах не мають права брати участь ті партії, які утворені менше ніж за рік до виборів. І, по-друге, на врегулюванні показника верхньої кількісної межі дільничних виборчих комісій.
Основними здобутками нового закону, про що відмічають як вітчизняні аналітики, так і зарубіжні експерти, є ретельна регламентація технічних процедур виборчої кампанії. Така його специфіка обумовлена тим, що там, де могли б діяти принципи політичної відповідальності та правова традиція, в українських реаліях мають бути конкретні положення закону, які не допускають двозначного тлумачення та не залишають місця для лравозастосовчої самодіяльності.
Виборча система, згідно з новим виборчим законом, залишається змішаною (пропорційно-мажоритарною): 225 депутатів обираються за пропорційною системою у багатомандатному загальнодержавному виборчому округу за виборчими списками від політичних партій (виборчих блоків), а інші 225 — обираються за мажоритарною системою відносної більшості. Тривалість виборчого процесу, згідно з законом — 90 днів. Сам виборчий процес включає такі етапи: 1) складання списків виборців; 2) утворення одномандатних округів; 3) утворення виборчих комісій; 4) висування та реєстрація кандидатів; 5) проведення передвиборної агітації; б) голосування; 7) підрахунок голосів та встановлення результатів виборів; 8) реєстрація обраних депутатів.
Слід зауважити, що в новому законі вперше були чітко визначені суб'єкти виборчого процесу, визначені їх права та обов'язки. Ними є:
1) громадяни України, які мають право голосу;
2) виборчі комісії;
3) кандидати у депутати, зареєстровані у порядку, встановленому законом;
4) партії (блоки), які висунули кандидатів у депутати;
5) органи державної влади та місцевого самоврядування у випадках, передбачених законом;
6) офіційні спостерігачі від партій (блоків) — суб'єктів виборчого процесу, від кандидатів у депутати, від іноземних держав і міжнародних організацій.
Відрізняється від попереднього закону (1998 р.) і норма, яка обумовлює реєстрацію кандидатів. У законі введена виборча застава. Для політичної партії (блоку) — 15 тис. неоподатковуваних мінімумів доходів громадян (на 1.12.01 це 225 тис. гривень), а для кандидата в мажоритарному округу — 1020 гривень. Виборча застава повертається, якщо партія здобуває більше 4% голосів виборців, а "кандидат-мажоритарник" виграє вибори.
Виборча агітація має починатись за 50 днів до виборів і закінчуватись за 1 добу до виборів. Законом забороняється публікувати рейтингові дослідження за 15 днів до виборів.
Виборчий бар'єр залишився, як і раніше, — 4%. При підрахунку голосів у депутатські мандати використовується методика Т. Хейра. Незважаючи на детальну регламентацію всіх етапів виборчого процесу, практична реалізація більшості положень закону вказала як на наявність прогалин в законодавчому регулюванні виборчого процесу, так і на широке поле для вдосконалення існуючих положень.
На думку експертів громадської організації "Лабораторія законодавчих ініціатив", у більшості випадків причиною зафіксованих порушень виборчого законодавства були не дефекти останнього, а правовий нігілізм, незнання закону та відсутність належного реагування з боку владних органів. Також слід визнати і нездатність більшості політичних партій, які стали повноправними суб'єктами виборчого процесу, реалізувати окреслені законом функції (насамперед, участь у формуванні виборчих комісій, наявність спостерігачів і т.д.).
Особливо потребують вдосконалення ті положення закону, які мають суттєвий вплив на виборчий процес, електоральну поведінку, результати виборів. Щодо таких положень закону висунуто пропозиції:
1) подовжити строки передвиборної кампанії. Це зумовлено цілим рядом об'єктивних причин: недостатній рівень підготовки членів виборчих комісій, недостатнє матеріально-технічне забезпечення, обмеження права на оскарження рішень та інші;
2) дозволити проводити агітацію від початку виборчої кампанії. Саме недостатність 50-денного терміну змушує суб'єктів виборчого процесу вдатися до порушень. З іншого боку, збільшення строків передвиборної боротьби дасть змогу виборцям краще зорієнтуватись, а кандидатам і політичним партіям краще представити себе та власні позиції;
3) встановити законодавчі гарантії стосовно забезпечення доступу партій (блоків), кандидатів у народні депутати до ЗМІ, надання можливості вільно зустрічатись з виборцями тощо;
4) збільшити максимальний розмір витрат виборчого фонду суб'єктів виборчого процесу. Встановлення ж адміністративних обмежень стосовно нормативних витрат, які не можна пояснити економічними розрахунками, призводить до зворотних результатів, а саме — тінізації фінансових відносин учасників виборчого процесу;
б) запровадити механізм забезпечення рівної участі представників партій та блоків у складі виборчих комісій;
6) удосконалити законодавче визначення підстав для відмови у реєстрації та скасуванні рішень про реєстрацію кандидатів;
7) законодавчо закріпити статус і роль громадських організацій під час виборів народних депутатів.
Але, незважаючи на ряд недоліків, Закон "Про вибори народних депутатів України" від 31 жовтня 2002 р. забезпечив належну нормативно-правову основу для проведення виборів, що підтвердили як вітчизняні, так і зарубіжні фахівці, котрі аналізували виборчий процес. Результати парламентських виборів 2002 р. засвідчили, що ряд положень Закону потребують змін, а відтак процес становлення виборчої системи в Україні є незавершеним.
Вибори 26 березня 2006 року відбулися відповідно до нового Закону "Про вибори народних депутатів" на пропорційній основі, тобто за партійними списками. Це зумовило істотні відмінності як в організації підготовки та проведення виборів, так і в характері виборчих заходів.
Згідно з новим законом головними суб'єктами виборчого процесу стали політичні партії та партійні блоки, оскільки всі питання, пов'язані з організацією і проведенням виборчої кампанії, зачіпають усі політичні партії (формування депутатських списків, утворення виборчих блоків, формування окружних і дільничних комісій, організація роботи спостерігачів тощо). Відповідно до закону висувати кандидатів у депутати може партія, яка зареєстрована в установленому порядку Міністерством юстиції України за 365 днів до дня виборів. При реєстрації партійного списку вноситься грошова застава, яка становить дві з половиною тисячі мінімальних розмірів заробітної плати. Вперше в законі про вибори наголошується про відшкодування витрат партій, пов'язаних з фінансуванням їх передвиборної агітації. Йдеться про те, що ті партії (партії, що входили до блоків), списки яких отримали три (виборчий бар'єр) і більше відсотків голосів виборців, котрі взяли участь у голосуванні, дістають право на відшкодування витрат, пов'язаних з фінансуванням виборчої агітації, у розмірі фактично здійснених витрат, але не більше ста тисяч розмірів мінімальних заробітних плат.
Звичайно, що не всі партії прийматимуть рішення про участь у виборах, багато партій будуть утворювати виборчі блоки, і тільки деякі партії братимуть участь самостійно. Саме тому у виборчому законі значна увага приділяється питанням, пов'язаним з утворенням виборчих блоків. Для створення блоку необхідно мінімум дві партії, які прийняли про це відповідні рішення на своїх зборах, конференціях, з'їздах. Такі рішення мають бути прийняті до закінчення терміну висування кандидатів у депутати. Тобто пізніше ніж за 90 днів до дня виборів подібні рішення будуть нелегітимними. Висуває закон певні вимоги до назви партійних блоків, до виходу партій із блоків тощо. Рішення про розпуск партійного блоку має бути прийняте не пізніше як за 35 днів до дня виборів, оскільки в подальшому закон позбавляє партії приймати такі рішення.
З прийняттям нового закону процес формування виборчої системи в Україні не завершився, оскільки в законі є ряд положень, які є дискусійними і в подальшому можуть бути викладені по-іншому:
1. Питання про виборчий бар'єр. В законі він є трьохвідсот-ковим. Такий відсоток опоненти вважають досить малим/мовляв, його потрібно підняти до 5 — 7 %. З іншого боку, постає питання відсоткового бар'єру для партій і партійних блоків. Існує думка про те, що для партійних блоків виборчий бар'єр має бути збільшений.
2. Пропорційна виборча система з жорстким загальнонаціональним списком кандидатів деперсоніфікує виборчий процес. Є пропозиції застосування пропорційної системи регіональних партійних списків (так званий роз'єднаний електорат) або такого варіанту пропорційної системи, коли виборець крім партії може голосувати і за конкретних кандидатів у партійних списках (метод голосування з преференціями).
3. Потребують вдосконалення норми закону щодо проведення передвиборної агітації.
Отже, прийняття нового закону про вибори народних депутатів за пропорційною системою має привести в майбутньому до чіткого структурування парламенту і партійного простору загалом (один із "законів М. Дюверже"). Хоча водночас слід відмітити, що такий вплив не є автоматичним і залежить від цілого ряду як об'єктивних, так і суб'єктивних факторів (стабільний економічний і політичний розвиток, відсутність соціальних розколів у суспільстві, налаштованість політичної еліти на конструктивну співпрацю тощо).
