Політологія для політика і громадянина: Монографія

15.3. Сутність і методи ухвалення політичних рішень

Будь-яка політична система має спеціалізовані організації або коло осіб, які уповноважені правовим шляхом [69] чи санк­ціоновані неформально ухвалювати політичні рішення. В остан­ньому разі їх виокремити доволі важко, оскільки ці суб’єкти політики перебувають у тіні.

Зазначені особи (персонально або у складі цих організацій) є елітою певної політичної системи. А еліта, у свою чергу, є суб’єк­том влади та впливу [70; 256; 330].

Політична практика має чимало прикладів, коли офіційні уря­дові інституції, які, на перший погляд, повинні нести відпові­дальність за процес ухвалення рішень, реально є маріонетками.

Найхарактерніший приклад — органи державної та місцевої влади в колишньому СРСР, які де-юре вважалися повновладни­ми, а де-факто виконували рішення партійних комітетів КПРС. Отже, на поверхні висновок — відповідь на запитання щодо того, хто конкретно приймає ухвали, не може робитися лише на осно­ві розгляду конституційних норм. Особливо слід зважати на це, аналізуючи авторитарні й тоталітарні політичні системи, де біль­шість норм, що регулюють суспільно-політичні відносини, не є правовими. Як приклад можна навести “архітектора китайських реформ” Ден Сяопіна, який, не обіймаючи офіційних посад у дер­жаві або правлячій у Китаї компартії, тривалий час у 80-90-х роках визначав стратегічний курс розвитку своєї країни.

Західна політологія у другій половині XX ст. активно розроб­ляла проблеми ухвалення політичних рішень. З’явився навіть термін — теорія ухвалення політичних рішень, в розвиток якої найбільший внесок зробили Г. Саймон [194] і Р. Дал [268].

Г. Саймон вважав, що теорія ухвалення політичних рішень визначає не тільки політичну поведінку, а й детермінує органі­заційну структуру суспільства, а Р. Дал визначив фактори, від яких залежать політичні рішення.

У будь-якому разі політологи єдині в тому, що, власне, процес прийняття ухвал визначається як послідовність таких операцій:

• постановка проблеми;

• збір інформації;

• виокремлення можливих альтернатив;

• добір конкретної альтернативи розв’язання проблеми.

Як правило, процесу прийняття ухвал передує аналіз проб­лемної ситуації. Кожна політична система виробляє певні про­цедури їх прийняття. Скажімо, в авторитарних або тоталітарних суспільствах джерело влади — харизма лідера й засоби забезпе­чення підкорення підлеглих часто-густо ототожнюються з про­цедурами прийняття ухвал. Хоча такий підхід абсолютно не оз­начає, що в цих суспільствах не використовується раціональна техніка прийняття ухвал.

Навпаки, у чітко побудованій ієрархічній системі навіть лег­ше формалізувати процес прийняття ухвал, принаймні на етапах постановки проблем і виокремлення альтернатив. Наприклад, підхід до складання п’ятирічних планів у колишніх соціаліс­тичних країнах є якраз спробою формалізації процесів управ­ління суспільним розвитком. Інша річ, що здебільшого цей під­хід доводився до абсурду, коли суто місцеві, локальні проблеми можна було розв’язувати лише за санкцією центральної влади. Найяскравіший приклад: будівництво в Києві Палацу культу­ри “Україна” треба було “пробивати” у московських лабіринтах влади, а тодішній лідер республіки за самовільне будівництво був навіть покараний по партійній лінії за те, що не “узгодив” свого рішення з Політбюро ЦК КПРС.

Існує три типи рішень: фундаментальні, або стратегічні, зако­нодавчі та адміністративні.

Фундаментальні рішення ухвалюються конституційним або насильницьким, революційним шляхом. Вони стосуються ста­тусу правлячих осіб, органів (президента, парламенту, уряду, су­дових і прокурорських органів та ін.), моделей ухвалення по­літичних рішень.

Законодавчі рішення ухвалюються вже в межах конститу­ційного поля або так званої революційної законності, декларо­ваної як конституційної. Ці рішення торкаються статусу й прав більшості членів суспільства (інколи і всіх громадян), прийомів і процедур ухвалення рішень у співавторстві. До такого типу рі­шень належать закони, укази президента, постанови парламенту та уряду.

Адміністративні рішення стосуються невеликої кількості людей і можуть видаватись у вигляді розпоряджень, інструкцій, наказів тощо.

До осіб, які ухвалюють рішення, належать індивідууми, котрі несуть державну або юридичну відповідальність за певні полі­тичні рішення. Отже, це люди, які становлять собою правлячу еліту суспільства: парламентарії, урядовці, адміністративні ке­рівники всіх рівнів державності та всіх гілок влади.

Правила ухвалення рішень полягають у дотриманні формаль­них і неформальних критеріїв, що встановлюють процедури пе­ретворення альтернативного проекту в ухвалене рішення, обо­в’язкове для виконання. Це може бути конституційна більшість (двома третинами), голосування простою більшістю (50 %+1), рейтингове голосування (ухвалюється проект, який набрав най­більше голосів, але не набрав 50 %), нарешті, рішення, що ухва­люються лише за умови згоди всіх осіб, які мають право голосу (консенсусне рішення).

Під час аналізу ухвалених політичних рішень дуже важливо знати ситуацію, в якій вони ухвалювалися, сприйняття суспіль­ством цих рішень та їх результативність. Це дасть змогу об’єк­тивно оцінити всі аспекти проблем, що аналізуються.

Наприклад, різні політичні сили Переяславську угоду 1654 p., що її підписав Б. Хмельницький з московським царем, тлума­чать абсолютно по-різному. Одні підтримують її, інші вважають зрадою інтересів українського народу. Але кожне рішення ух­валюється в певних політичних і соціально-психологічних умо­вах. Скажімо, не всі знають, що той самий Б. Хмельницький пізніше збирався розірвати договір з Московією за порушення нею багатьох статей угоди.

Виокремлюють три основних методи ухвалення рішень: ра­ціональний; послідовних порівнянь (або “метод гілок”); змішано-скануючий.

Раціональний метод спрямований на ухвалення раціональ­ного рішення, що базується на розумінні цінностей та цілей і на чітких процедурах. Згідно з цією теорією виконавець або законодавець повинен чітко дотримуватися розроблених про­цедур на кожному етапі ухвалення рішень, що забезпечить най­краще використання наявних ресурсів у досягненні поставленої мети.

Цей метод передбачає, що особи або організації, які ухвалюють рішення, мають об’єктивну інформацію, а також є об’єктивними й незацікавленими у прийнятті того чи іншого варіанта рішен­ня. Крім того, мається на увазі існування достатнього резерву часу для ухвалення рішень.

Однак життя набагато складніше, а проблеми дуже важко адекватно формалізувати, не кажучи про об’єктивність і неупе­редженість тих, хто ухвалює рішення.

Спробою подолати ці недоліки було запровадження методу послідовних порівнянь. Він полягає в ухваленні послідовних маленьких кроків для досягнення цілей з подальшим зістав­ленням їх, порівняння їх з реальними потребами, настановами певних політичних сил, суспільних груп і т. ін. Цей метод вико­ристовують з огляду на те, що політика ніколи не робиться “раз і назавжди”, а безперервно перероблюється після ланцюжка ко­ротких порівнянь і “маленьких” рішень. Кожний серйозний по­літик розуміє, що будь-яка стратегія сприяє реалізації лише час­тини поставлених цілей, що в цьому процесі можуть поставати й постійно постають певні непередбачувані проблеми і перешко­ди. Як наслідок постає потреба постійно коригувати політичний курс, ураховувати нові умови ухвалення політичних рішень.

Недоліками методу послідовних порівнянь є певна фрагмен­тарність і непослідовність, коли окремі “маленькі” рішення можуть не “вписуватись” у загальну стратегію, ухвалюються, можливо, зручні, проте не оптимальні з огляду на ефективність функціонування політичної системи рішення.

Змішано-скануючий метод покликаний поєднати фундамен­тальний процес ухвалення політичних рішень з подальшою їх розробкою.

Такий метод уможливлює раціональний аналіз найважли­віших, ключових елементів проблеми і менш детальне дослід­ження другорядних аспектів. Він сприяє адаптації політичної системи до швидкоплинної ситуації в поєднанні з необхідною гнучкістю процесу ухвалення рішень відповідно до конкретних умов.

Отже, методи ухвалення рішень сприяють цілісному й ди­намічному аналізу політичних подій і явищ (використовуючи системний або історичний варіант методу), дають змогу об’єд­нати інші методи, спираючись на аналіз раніше ухвалених рі­шень.

Зазначена група методів використовує такі поняття:

• центр ухвалення рішень (президент, уряд, парламент та ін.), що розглядається як суб’єкт політичної діяльності;

• процес (технологія) ухвалення рішень;

• політичне рішення або вибір способу політичної дії;

• реалізація обраної послідовності практичних дій з вико­ристанням відповідних засобів досягнення політичних ці­лей.

Від методів ухвалення рішень багато в чому залежить ефек­тивність соціального управління, а відтак стабільність суспіль­ної системи як цілого.

Розрізняють формальний, змагальний і колегіальний мето­ди ухвалення рішень, особливості реалізації яких розглянемо далі.

З огляду на предмет практичної політології, її методологіч­ний інструментарій, маємо визначити й основні сфери застосу­вання цієї галузі науки про політику: політичний маркетинг і менеджмент, які й є об’єктом окремого дослідження.

На завершення ознайомимось з методами ухвалення рішень, які використовують прихильники теорії груп.