5.1. ГОСУДАРСТВО КАК ИНСТИТУТ

Прежде чем перейти к рассмотрению основных особенностей и направлений институционализма, вспомним, что такое государство. Начнем с известной притчи о трех слепых философах, которых попросили определить, что такое слон. Один, который держался за хобот, сказал, что слон — длинный и гибкий как змея. Другой, дотронувшись до ноги, сказал, что слон — высокий и круглый как ствол дерева. А третий, державшийся за ухо, сказал, что слон — это нечто тонкое и висячее. В прошлом политические мыслители, пытаясь дать определение такому институту как государство, по существу, делали то же самое. Он хватались за отдельные аспекты государства, а затем начинали доказывать, что именно этот аспект важнее всего.

Что же такое современное государство?

Современное государство — это модернистский (современный) и западный проект. Оно складывалось на протяжении нескольких столетий в Европе, начиная со Средневековья. Средневековая система управления была очень сложной и многоуровневой. Одновременно действовали слабые императоры и сильные короли, влиятельные аристократы (графы и князья) и несколько уровней частично автономных дворян. В соответствии с феодальными установлениями, эти разные уровни власти были связаны друг с другом сложной системой взаимных обязательств. Эту сложную картину следует дополнить собственной иерархией Католической церкви, влияние которой отнюдь не ограничивалось религиозно-идеологической сферой. Не стоит сбрасывать со счетов и ранние формы парламентов, уже действовавших на некоторых территориях.

В XVI-XVIII вв., то есть с началом периода Модерна (Современности), в разных районах Европы начали появляться сильные централизованные правители, который стремились установить неограниченный

²Дегтярев А.А. Основы политической теории. М.: Высшая школа, 1998. С. 100— 101.

контроль над своей территорией — абсолютные монархи. Им удалось ограничить независимую власть графов, князей, бояр или баронов, обеспечить централизованный сбор налогов, создать большие армии и разветвленный бюрократический аппарат, систему законов и правил. В тех странах, где победила протестантская Реформация, королям удалось установить свою власть также и над церковью. В ряде стран они сильно ограничили деятельность парламентов, сохранившихся со времен Средневековья.

В XVIII — начале XIX вв. рост государств получил мощный импульс в результате Французской и Американской революций. В результате американской революции было создано первое «сконструированное» государство и весьма эффективная конституционная модель. Революции привели к мощной мобилизации в армии обычных людей, быстро сменивших профессиональные армии аристократов. Империя Наполеона во Франции продолжила эту массовую мобилизацию, открыв путь тому типу европейского и американского государственного строительства, который стал преобладающим уже к концу XIXстолетия. Массовые армии, начальное образование и протест против универсалистских притязаний широко распространившегося либерализма привели к возникновению «национальных государств» (Nation state). Значение такого типа государственного устройства стало понятным после объединения Германии и Италии (1848—1870 гг.), а также Гражданской войны в США в 1860-е годы. Еще одним важным событием стал распад Испанской и Португальской империй в Латинской Америке и формирование множества самостоятельных латиноамериканских государств, формировавших свое государственное устройство по европейским, а отчасти американскому образцу. Начиная с 1980 г. то есть с наступлением эпохи империализма, европейские державы создают колониальные империи, тем не менее сохраняя тип национального государства в метрополиях. Приблизительно в это же время быстрыми темпами свою модернизацию осуществляет Япония, создавая большую армию, бюрократию, вводя всеобщую грамотность и т.д.

В XX веке, после окончания 1-й мировой войны, произошел распад Австро-Венгрии, завершивший процесс складывания системы национальных государств в Европе. Октябрьская революция в России также имела своим результатом модернизацию государственной формы, воплотившуюся в Советском Союзе. В России не сложилось национальное государство, но, несомненно, форма Советской централизованной федерации была более современной формой, нежели неограниченная монархия. Деколонизация в 60-е годы Французской, Британской и Бельгийской колониальных империй привела к образованию множества самостоятельных государств в 50—60 гг. Тенденция к увеличению числа самостоятельных государств продолжает сохраняться и поныне, во что немаловажный вклад внесли дезинтеграция СССР и Югославии. Тем не менее, следует сказать, что множество из возникших самостоятельных государств, хотя и называют себя национальными, таковыми на самом деле не являются. Национальное государство, понимаемое в либеральном смысле, предполагает наличие сложившейся нации, объединенной общим языком, культурой, традицией, самоидентификацией, внутренним рынком, но, что самое главное, — политическим сообществом. Помимо этого, современное государство должно обладать целым рядом обязательных признаков.

Приведем отрывок из работы известного французского политического теоретика Мориса Дюверже «Политические институты и конституционное право» (1960):

«Слово "государство" имеет два разных значения. Когда говорят о вмешательстве государства в дела частного сектора, критикуют его и собираются реформровать, то имеют в виду совокупность управленческой организации, коллектив управляющих. Когда же гвоорят, что Франция, Италия, Великобритания являются государствами, то это означает, что они являются человеческими сообществами особого типа, суверенными нациями. Конечно, между этими значениями существуют родственные связи: государство в первом значении (государство — правительство) обозначает совокупность правителей современной нации, то есть государство во втором смысле (государство-нацию). В конечном счете второе значение шире первого и в некотором роде включает его. Несмотря на это, важно четко различать оба значения слова "государство": в большинстве случаев контекст позволяет избежать путаницы. ... Государство-нация представляет собой объединение людей, сообщество, характеризуемое по нескольким критериям: в нем особенно крепки узы солидарности, оно обладает наиболее могущественной организацией. Таким образом, различие между государством и другими объединениями людей, скорее, не качественное, а количественное: государство является самым полным, законченным и совершенным из человеческих сообществ, существующих в настоящее время. Отсюда проистекает то, что юристы называют "государственным суверенитетом", в котором они видят основное определение государства.

...В настоящее время государства-нации представляют человеческие сообщества. Политически организованные наилучшим образом, т.е. сообщества, властная структура которых является наиболее сложной, совершенной, законченной. Правителей других сообществ часто изучают, избрав в качестве референтной группы руководителей государства: по сравнению со вторыми первые часто пребывают в зачаточном состоя-

³Дюверже М. Политические институты и конституционное право // Антология мировой политической мысли в 5 томах. Т. 2. С. 657.

П.Данливи из Лондонской школы экономики и политической науки называет следующие основные характеристики современного государства:

1. Государство — это форма организованных институтов, каким-то образом связанных друг с другом. Это позволяет определять государство как некую «единицу», как если бы все институты были одним действующим лицом. Институты — это отобранные с моральной точки зрения социальные структуры (например, институт «обещания»), формальные организации (государственные ведомства) или комплексные совокупности правил (право, законодательство).

2. Разумеется, государство начинает вести себя как единый актер только на определенной дистанции. При ближайшем рассмотрении, легко заметить, что разные институты государства стремятся к различным целям, то есть государство как целое — это условность.

3. Государство должно действовать в конкретной пространственной области, в которой проживающее население составляет особое общество. Государство не может существовать без собственной территории. Однако государство не может быть и на пустом месте, где нет никакого населения. Более того, это население должно быть организовано в общество. Оно должно в большей степени взаимодействовать в своей среде, чем вовне, и демонстрировать свое единство через язык, культуру, образ жизни.

4. Задачей государственных институтов должно быть принятие коллективных решений и забота о том, чтобы эти решения исполнялись. Если группа институтов не принимает таких решений, или не в состоянии их выполнить, то это не государство.

5. Существование государства определяет сферу «публичности», часть социальной жизни, которая столь же ясно отличается от частной сферы в индивидуальной или коллективной деятельности. Таким образом, публичная сфера включает в себя чисто правительственную деятельность, а также политическую деятельность по оказанию влияния на государственные институты.

Кроме того, Данливи называет 7 дополнительных характеристик государства, отнюдь не менее значимых, но выделенных им в отдельный список:

1. Суверенитет означает, что государство является высшим источником власти на данной территории, а также осуществляет контроль над применением силы и принуждения. Кроме того, государство — высший центр принятия решений. Государство должно действовать вне зависимости от какого-либо внешнего контроля, тогда оно считается суверенным.

2. Государство осуществляет контроль над въездом и выездом из страны. Оно также определяет, кто именно является гражданином данной страны, а кто нет.

3. Для того, чтобы обеспечить легитимность государства, оно должно демонстрировать свое стремление к защите интересов всего общества и воплощать «общую волю» своих членов. Иными словами, государство должно постоянно подтверждать идеологически и этически свою законность своего существования.

4. Государство должно быть признано легитимным наиболее влиятельными группами в обществе. Не всякое государство получает поддержку большинства, но любое государство, если оно не является эфемерным, должно обладать существенной поддержкой со стороны какой-то части общества.

5. Современные государства имеют ряд общих черт с организационной точки зрения. Ими управляет бюрократия — формальные, иерархические организации, или, говоря словами Вебера, «бюджетные единицы», финансируемые со сбора налогов, которые каждое государство должно собирать с максимальной эффективностью. Именно контраст с капиталистическим производством, которое в условиях рыночной экономики финансируется с продаж и прибыли, является на сегодняшний день одним из важнейших путей идентификации государственной сферы.

6. Современные государства различаются между собой также тем, как именно они регулируют социальную сферу — через использование легального аппарата для контроля над гражданским обществом. Обычно это фиксируется Конституцией — письменным документом (за исключением Великобритании, где письменной конституции нет, а государственное устройство регулируется на основании ряда отдельных актов и прецедентов).

7. Режим должен быть признан как «государство» со стороны других государств. Признание суверенного государства со стороны других государств включает признание за ним определенных прав и обязанностей на основе международного права, в том числе признание

принципа невмешательства в его внутренние дела⁴.

В настоящее время лишь немногие государства удовлетворяют всем названным критериям. Однако свыше 160 современных государств отвечает их большинству. И хотя государственная форма управления сегодня является практически общепризнанной, есть государства и государства.

Следует отметить, что довольно ясно наблюдается тенденция к распространению государства на все новые и новые сферы общественной жизни. В XVI—XVII веках важнейшим «вызовом» для жизни и имущества подданных была бесконечная «война вех против всех». Томас Гоббс, как мы помним, поставил вопрос о сильной монархической власти. Государство «ответило» на этот «вызов» созданием больших армий, полиции, судов и т.д. В XVIII веке стало ясно, что величайшую угрозу для подданных несет уже само государство, ничем не ограниченная монархическая власть. «Ответом» на это стала идея разделения властей, принятие Конституций, введение избирательных систем.

Еще сто лет назад, в конце XIX столетия, демократические государства в Европе и Северной Америке продолжали выполнять следующие традиционные функции:

♦ оборона;

♦ внутреннее законодательство;

♦ поддержка рынка с помощью системы законов;

♦ частичные общественные работы;

♦ сбор налогов.

Индустриализация и урбанизация ускорили развитие системы массового образования, а также рост правительственных социальных программ (ответ на «вызов» стихии рынка). После второй мировой войны широкое развитие получила программа «государства всеобщего благосостояния» (welfare state). Британские социалисты ставили вопрос о том, что государство должно заботиться о человеке от колыбели до гроба. Сегодня нормой для развитых стран стало положение об обязательном минимальном обеспечении каждого гражданина со стороны государства.

В свою очередь, принятие широких социальных программ вызвало быстрый рост бюрократии, особенно между 1945 и 1976 гг. в связи с идеей «государства всеобщего благосостояния», причем в наибольшей степени рос бюрократический аппарат в региональных и местных органах. На разбухание государства влияют и другие факторы: например, в период «холодной войны» резко возросли расходы на оборону и после

⁴Dunleavy P.J. Introduction to Politics. UniversityofLondon, 1995.P. 7—8.

ее окончания не вернулись к прежним объемам; рост преступности приводит к разбуханию полицейских структур и т.д. Иными словами, предсказание Вебера, что будущее принадлежит бюрократическому государству, похоже, начинает сбываться.