Виконавча влада в Україні: організаційно-правові засади

Поняття та система центральних органів виконавчої влади. Міністерство — провідний центральний орган виконавчої влади

Центральні органи виконавчої влади — це органи, які безпосередньо підпорядковані Кабінету Міністрів України, забезпечують або сприяють формуванню і втіленню в життя державної політики у відповідних сферах управління, здійснюють керівництво дорученими їм сферами і несуть відповідальність за стан їх розвитку перед Президентом України і Кабінетом Міністрів України.

Відповідно до Указу Президента України "Про систему центральних органів виконавчої влади" від 15.12.1999 р. до системи центральних органів виконавчої влади входять:

— міністерства;

— державні комітети (державні служби);

— центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом.

У системі центральних органів виконавчої влади міністерства посідають провідне місце. Їх керівники — міністри — входять до складу Кабінету Міністрів України і безпосередньо беруть участь у формуванні державної політики в країні. Міністри особисто відповідають за розробку і впровадження Програми Кабінету Міністрів України з відповідних питань, реалізацію державної політики у визначених сферах державного управління. Вони здійснюють управління в цих сферах, спрямовують і координують діяльність інших органів виконавчої влади з питань, віднесених до їх підпорядкування.

Міністерства є єдиноначальними органами, тобто адміністративно-правовий статус міністерства уособлюється посадою міністра. Водночас міністр доручає здійснення частини своїх повноважень заступникам, які можуть виконувати їх від імені міністерства відповідно до затвердженого міністром розподілу службових обов´язків між заступниками. У межах своїх повноважень міністерства видають (у вигляді наказів міністра) загальнообов´язкові нормативно-правові акти.

Для прикладу розглянемо завдання та повноваження одного з міністерств — Міністерства юстиції України. Відповідно до Положення про нього, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 14 листопада 2006 року № 1577, Мін´юст є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України. Мін´юст є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади із забезпечення реалізації державної правової політики.

Основними завданнями Мін´юсту є:

— забезпечення реалізації державної правової політики та політики у сфері адаптації законодавства України до законодавства ЄС;

— підготовка пропозицій щодо проведення правової реформи, сприяння розвитку правової науки;

— забезпечення захисту прав і свобод людини та громадянина у визначеній сфері;

— підготовка пропозицій щодо вдосконалення законодавства, його систематизація, розроблення проектів нормативно-правових актів та міжнародних договорів України з правових питань, проведення правової експертизи проектів нормативно-правових актів, державна реєстрація нормативно-правових актів, ведення Єдиного державного реєстру таких актів;

— планування за пропозиціями інших центральних органів виконавчої влади законопроектної роботи та роботи з адаптації законодавства України до законодавства ЄС, координація нормотворчої діяльності центральних органів виконавчої влади та контроль за провадженням такої діяльності;

— координація роботи з виконання Загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства ЄС;

— організація виконання рішень судів та інших органів (посадових осіб) відповідно до законів, робота з кадрами, експертне забезпечення правосуддя;

— організація роботи нотаріату та органів реєстрації актів громадянського стану;

— розвиток правової інформатизації, формування у громадян правового світогляду;

— здійснення міжнародно-правового співробітництва.

Мін´юст виконує, зокрема, такі функції:

1) готує пропозиції щодо проведення правової реформи;

2) готує разом з міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади, науковими установами проекти концепцій розвитку законодавства та їх наукове обґрунтування з урахуванням світового досвіду;

3) розробляє за дорученням Кабінету Міністрів України та з власної ініціативи проекти законів та інших нормативно-правових актів, що стосуються прав і свобод людини, відносин між громадянином і державною владою, конституційного устрою, повноважень і взаємовідносин органів державної влади, судоустрою та судочинства, цивільного і кримінального законодавства, або разом з іншими органами виконавчої влади бере участь у їх підготовці;

4) здійснює правову експертизу (готує висновки) щодо відповідності Конституції та законам України, вимогам нормопроектувальної техніки проектів законів, інших актів законодавства, що подаються на розгляд Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України, а також нормативно-правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим;

5) розробляє за поданням міністерств, інших центральних органів виконавчої влади щорічні плани законопроектної роботи, координує нормотворчу діяльність у центральних органах виконавчої влади, здійснює контроль за такою діяльністю;

6) проводить експертизу (готує висновки) щодо відповідності acquis communautaire проектів законів та інших нормативно-правових актів, що за предметом регулювання належать до сфер, відносини в яких регулюються правом ЄС;

7) організовує роботу з підготовки щорічного плану заходів із виконання Загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства ЄС, проводить моніторинг її виконання;

8) здійснює науково-експертне, аналітичне, інформаційне та методологічне забезпечення виконання Загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства ЄС, переклад актів acquis communautaire українською мовою, підготовку глосарія термінів acquis communautaire;

9) готує зауваження і пропозиції до прийнятих Верховною Радою України законів при їх підготовці для подання на підпис Президентові України;

10) організовує у межах своїх повноважень виконання актів законодавства та здійснює контроль за їх реалізацією.

Мін´юст у межах своїх повноважень на основі та на виконання актів законодавства видає накази, організовує і контролює їх виконання, у разі потреби видає разом з іншими центральними та місцевими органами виконавчої влади спільні акти. Рішення Мін´юсту, прийняті в межах його повноважень, є обов´язковими для виконання центральними та місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами та організаціями всіх форм власності і громадянами.

У складі Мін´юсту Кабінетом Міністрів України можуть бути утворені урядові органи державного управління. Мін´юст здійснює свої повноваження безпосередньо та через утворені в установленому порядку головні управління юстиції Мін´юсту в Автономній Республіці Крим, областях, м. Києві та Севастополі, а також районні, районні у містах, міські (міст обласного значення) управління юстиції, підприємства, установи та організації, що належать до сфери його управління.

У майбутньому Законі про міністерства та інші центральні органи виконавчої влади (як це передбачено, зокрема, в проекті Закону України "Про міністерства та інші центральні органи виконавчої влади", підготовленому Центром політико-правових реформ за участю працівників Секретаріату Кабінету Міністрів України станом на 20.09.2005 р. (далі — проекті) пропонується визначити такі основні завдання міністерств у відповідних секторах державного управління:

— прогнозування розвитку та вироблення пропозицій щодо формування державної політики;

— реалізація Програми діяльності Кабінету Міністрів України;

— підготовка концепцій проектів законів та проектів законів, проектів урядових рішень, здійснення нормативно-правового регулювання відповідно до законів та постанов Кабінету Міністрів України;

— організація виконання загальнодержавних програм;

— координація і спрямування діяльності інших органів виконавчої влади, в тому числі центральних;

— здійснення нагляду та контролю за виконанням законодавства та забезпеченням проведення єдиної державної політики.

Міністерства визначаються як провідні органи у системі органів виконавчої влади, які у відповідних секторах державного управління здійснюють функції з формування та реалізації державної політики, спрямованої на виконання Програми діяльності Кабінету Міністрів України. Між міністерствами розподілятимуться всі питання державної політики, відповідальність за які покладено на Кабінет Міністрів України Конституцією та законами України, за винятком віднесених до компетенції членів Кабінету Міністрів України, які не очолюють міністерства.

У законі про міністерства та центральні органи виконавчої влади мають бути визначені питання компетенції міністерств. Наприклад, пропонується закріпити, що міністерство здійснює формування та реалізацію державної політики у секторі державного управління, визначеному в положенні про міністерство. До загальних функцій та повноважень міністерства в проекті віднесені наступні:

1) формування і реалізація державної політики у відповідних секторах державного управління;

2) вжиття заходів щодо забезпечення прав і свобод людини та громадянина;

3) здійснення заходів щодо удосконалення діяльності з надання адміністративних послуг у відповідних секторах державного управління;

4) розробка і реалізація цільових програм розвитку у відповідних секторах державного управління;

5) участь у розробленні проекту Закону про Державний бюджет України, забезпечення ефективного використання бюджетних коштів, виділених для розвитку у відповідних секторах державного управління;

6) розробка загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального, національно-культурного розвитку України, охорони довкілля тощо та забезпечення їх виконання;

7) участь у формуванні та реалізації політики щодо виконання робіт, послуг і поставок продукції для державних потреб та утворенні державних резервних фондів фінансових і матеріально-технічних ресурсів, право виступати державним замовником зазначених робіт та послуг;

8) внесення у встановленому порядку пропозицій про зміну умов оподаткування, ціноутворення, визначення особливостей приватизації, демонополізації підприємств в окремих галузях;

9) розробка відповідних фінансово-економічних та інших нормативів, механізмів їх впровадження, затвердження відповідно до законодавства державних стандартів;

10) участь у формуванні та реалізації антимонопольної політики, участь у здійсненні програм приватизації;

11) здійснення у межах, визначених законодавством, функції управління об´єктами державної власності;

12) самостійно або за участю роботодавців недержавних підприємств ведення переговорів і укладання галузевих угод із представниками найманих працівників;

13) забезпечення в межах, визначених законодавством, реалізації державної політики стосовно державної таємниці, контроль за її збереженням;

14) проведення методичних і науково-методичних семінарів, інших заходів з обміну досвідом із питань відповідного сектору державного управління;

15) здійснення інших повноважень, передбачених законами України та інші функції, в тому числі визначені актами Президента України та Кабінету Міністрів України.

Відповідно до Закону України "Про Кабінет Міністрів України" від 16 травня 2008 року Уряд утворює у системі міністерств урядові органи, затверджує положення про них, призначає та звільняє їх керівників. Урядові органи відповідальні перед Кабінетом Міністрів України, підзвітні та підконтрольні міністру, у системі міністерства якого вони створені та функціонують. Кабінет Міністрів призначає на посаду та звільняє з посади керівників урядових органів — за поданням міністра, у системі міністерства якого функціонують відповідні органи.

Правовий статус урядових органів державного управління визначається Типовим положенням про урядовий орган державного управління, затвердженим Постановою Кабінету Міністрів України від 22 лютого 2000 р. № 386.

Наприклад, урядовим органом, що діє в системі Мінпромполітики і йому підпорядковується, є Агентство з питань оборонно-промислового комплексу (далі — Агентство). Воно відповідальне перед Кабінетом Міністрів України, підзвітне та підконтрольне міністру промислової політики. Перед Агентством поставлені відповідні завдання, а саме: підготовка пропозицій щодо реформування оборонно-промислового комплексу; науково-технічного та технологічного розвитку оборонно-промислового комплексу в інтересах обороноздатності держави; підвищення ефективності діяльності підприємств оборонно-промислового комплексу; участь у межах своїх повноважень у реалізації державної політики у сфері військово-технічного співробітництва, розробленні та організації виконання державних програм, спрямованих на реформування і розвиток оборонно-промислового комплексу, а також розвиток озброєння та військової техніки; участь у підготовці пропозицій щодо вдосконалення механізму державного регулювання і порядку функціонування оборонно-промислового комплексу; участь у визначенні напрямів науково-технічного розвитку оборонно-промислового комплексу.

Для виконання цих завдань на Агентство покладаються відповідні функції. Серед них:

1) забезпечення у межах своїх повноважень реалізації державної промислової політики у сфері функціонування та розвитку оборонно-промислового комплексу;

2) розробка проектів державних програм реформування та розвитку оборонно-промислового комплексу, а також участь у розробці проектів інших державних програм;

3) участь в реалізації державної інвестиційної та інноваційної політики у сфері функціонування та розвитку оборонно-промислового комплексу; організації проведення науково-дослідних і дослідно-конструкторських робіт з проектування, виготовлення та випробування озброєння, військової та спеціальної техніки, зокрема в рамках міжнародних договорів; проведенні у межах своїх повноважень робіт з технічного регулювання та управління якістю у сфері функціонування та розвитку оборонно-промислового комплексу;

4) підготовка і подання міністрові промислової політики пропозиції щодо корпоратизації та визначення особливостей приватизації підприємств оборонно-промислового комплексу; організація виконання робіт з утилізації непридатних до подальшого використання і надлишкових боєприпасів та вибухових речовин, озброєння та військової техніки на підприємствах, що належать до сфери управління Мінпромполітики;

5) проведення аналізу стану розвитку виробництва підприємств, установ та організацій оборонно-промислового комплексу, які належать до сфери управління Мінпромполітики;

6) розробка проектів міжнародних договорів України з питань, що належать до компетенції Мінпромполітики, забезпечення виконання зобов´язань, визначених відповідними міжнародними договорами України;

7) забезпечення участі підприємств, установ та організацій оборонно-промислового комплексу, які належать до сфери управління Мінпромполітики, у виставках, конференціях та семінарах, пов´язаних із розвитком озброєння та військової техніки;

8) сприяння залученню вітчизняних та іноземних інвестицій у розвиток оборонно-промислового комплексу;

9) здійснення у межах своїх повноважень контролю за виконанням вимог міжнародних договорів України та законодавства стосовно експортного контролю на підприємствах, які належать до сфери управління Мінпромполітики;

10) організація проведення наукових досліджень із питань розвитку оборонно-промислового комплексу.

Агентство має право залучати представників центральних і місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій (за погодженням з їх керівниками) для розгляду питань, що належать до його компетенції; отримувати в установленому законодавством порядку від центральних і місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій інформацію, необхідну для виконання покладених на нього завдань; проводити в установленому порядку наради з питань, що належать до його компетенції; і деякі інші права.

Агентство очолює голова, якого призначає на посаду та звільняє з посади Кабінет Міністрів України за поданням Міністра промислової політики. Голова Агентства за посадою є членом колегії Мінпромполітики. Голова Агентства має трьох заступників, у тому числі одного першого, які призначаються на посаду та звільняються з посади Кабінетом Міністрів України за поданням Міністра промислової політики.

На Голову Агентства покладено функцію керівництва діяльністю Агентства. Він несе персональну відповідальність перед Кабінетом Міністрів України за виконання покладених на Агентство завдань, є підзвітним та підконтрольним Міністру промислової політики. Крім цього, Голова розподіляє за погодженням з Міністром промислової політики обов´язки між своїми заступниками; призначає на посаду і звільняє з посади за погодженням з Міністром промислової політики керівників структурних підрозділів та інших працівників Агентства; притягує до дисциплінарної відповідальності працівників Агентства, крім заступників голови; підписує накази організаційно-розпорядчого характеру, організовує контроль за їх виконанням; затверджує положення про структурні підрозділи Агентства; здійснює інші повноваження, передбачені законодавством.

Агентство у межах своїх повноважень та відповідно до законодавства видає накази організаційно-розпорядчого характеру, організовує та контролює їх виконання.