Дипломатичне представництво: організація і форми роботи - Сардачук П. Д.

Розділ ІІ. ОРГАНІЗАЦІЯ ВНУТРІШНЬОЇ РОБОТИ ДИПЛОМАТИЧНОГО ПРЕДСТАВНИЦТВА

Колектив — це група, до якої миналежимо.

ПЕРШИМ КРОКОМ ДО ВСТАНОВЛЕННЯ дипломатичних від­носин, а відповідно і відкриття дипломатичного представниц­тва є взаємне визнання дер­жав. Визнання держави можливе у двох формах: «де-факто», коли ви­знається сам факт існування дер­жави і її уряду, і «де-юре», тобто визнання з усіма юридичними пра­вами і привілеями в міжнародних відносинах.

Після підтвердження на рефе­рендумі 1 грудня 1991 р. Акту про­голошення незалежності України, схваленого Верховною Радою Ук­раїни 24 серпня 1991 р., розпочав­ся активний процес становлення України як суверенної, самостійної і незалежної держави, визнання її як суб´єкта міжнародних стосунків. Першими Україну визнали Канада і Польща — 2 грудня, Угорщина -З грудня, Латвія і Литва — 4 груд­ня, Аргентина, Болгарія, Болівія, Росія, Хорватія — 5 грудня. Зага­лом протягом грудня 1991 р. неза­лежність України визнали 66 дер­жав світу.

Другим кроком є встановлення дипломатичних відносин, яке відбу­вається після відповідних перего­ворів, у формі обміну листами між главами держав або главами урядів, а інколи і міністрами закордонних справ з визначенням рангу дипло­матичного представництва (посоль­ство, місія) чи консульської ус­танови.

Подальшим кроком є взаємне призначення дипломатичних пред­ставників (послів, посланників).

В дипломатичній практиці обов´язковим є запит про зго­ду (агреман) на призначення посла (посланника). З цією метою уряду приймаючої держави повідомляються короткі дані про кандидата, включаючи прізвище та ім´я, рік на­родження, освітній рівень, сімейний стан, основні відо­мості про службову діяльність, які передаються у вигляді пам´ятки без будь-якого офіційного супроводжуючого лис­та і без реєстрації. Як правило, приймаюча сторона про­тягом 2—3 тижнів після отримання пам´ятки має дати позитивну відповідь, причому, чим вищим є рівень дружніх стосунків між державами, тим швидше вирішується це питання.

Бувають, хоч і дуже рідко, випадки, коли приймаюча сторона не бажає бачити ту чи іншу конкретну особу в якості посла (посланника). В такому разі протягом трива­лого часу жодної відповіді не дається, що направляюча сторона має розуміти як відмову. У відповідь на такий недружній крок направляюча сторона, як правило, теж протягом певного часу залишає вакантною посаду посла, щоб тим самим виявити своє незадоволення відхиленням кандидатури, яка була заакцептована урядом направляю­чої сторони.

Агреман запитується тільки на персону посла (послан­ника), але деякі держави практикують запит і на призна­чення аташе з питань оборони. На інших співробітників посольства не прийнято робити запити і отримувати зго­ду, хоч це і не гарантує від можливої відмови у видачі візи будь-кому з них, що і є фактичним відхиленням поданої кандидатури.

Оскільки в історії дипломатії відомі приклади призна­чення дипломатичних представників без погодження з країною перебування, що викликало напруження у сто­сунках між державами, то з метою уникнення цього в ст. 14 Віденської конвенції записано, що «акредитуюча держава повинна переконатися в тому, що держава перебування дала агреман на ту особу, яку вона планує акредитувати як главу представництва в цій державі». Після отримання агреману видається указ глави держави про призначення посла з публікацією в офіційній газеті. Про це ж повідом­ляє І преса приймаючої сторони. Після цього посол отри­мує скріплені підписом глави держави вірчі грамоти і відбу­ває в країну призначення.

Зустрічає новоприбулого посла, як правило, началь­ник протокольного управління або його заступник та інші офіційні особи. Якщо здійснюється приїзд в країну, з якою тільки нещодавно встановлено відносини, посол по при­бутті може зробити коротку заяву для ЗМІ про основні завдання, які поставлені перед ним урядом його держави стосовно розвитку відносин з державою перебування.

Відразу після прибуття до країни посол наносить візит начальнику (шефу) державного (дипломатичного) прото­колу, який знайомить його з порядком акредитації в краї­ні перебування. Після цього посол вручає копії вірчих грамот міністру закордонних справ або його заступнику. В перші дні перебування в країні може бути нанесений візит дуайєну (старійшині) дипломатичного корпусу з ме­тою представлення. До вручення вірчих грамот офіційні контакти з послом не практикуються, бо лише після вручення вірчих грамот посол юридичне вступає в свої права.

Вручивши вірчі грамоти главі держави перебування, посол розсилає особисту ноту керівникам всіх посольств і місій, акредитованих в країні перебування, повідомляючи про вручення вірчих грамот і що він був би радий підтри­мувати офіційні контакти з ними. Слідом за цим розпо­чинається процес нанесення візитів офіційним особам держави — главам парламенту і уряду, міністру закордон­них справ, його заступникам та керівникам відповід­них підрозділів, іншим міністрам та офіційним особам держави.

Ці візити, як правило, є візитами ввічливості І не зав­жди носять протокольний характер (в залежності від за­гального рівня і характеру відносин з країною перебуван­ня або з країною, яку представляє глава дипломатичної установи), але дають можливість передати першочергову інформацію про свою країну і отримати певні відомості від співрозмовника. Зазвичай, під час бесід сторони не торкаються складних, а тим більше неоднозначних (бо­лючих) питань взаємних стосунків, а в умовах доброзич­ливості зав´язують лише попередні контакти. Ці перші бесіди, як правило, дають лише попереднє уявлення про людей, з якими доведеться працювати в майбутньому, а також окреслюють найближче коло питань, з якими по­сольству доведеться мати справу.

Подібні попередні контакти відбуваються і серед інших співробітників посольства з колегами відповідного рівня МЗС країни перебування і дипломатичного корпусу. Рад­ники зустрічаються з радниками, секретарі з секретарями, військові аташе з військовими представниками. Після нього відбуваються реквізити послів та дипломатів з інших по­сольств. Посол може провести коктейль з нагоди початку своєї діяльності в країні.

Досвід свідчить, що двох-трьох місяців досить, щоб розібратися з реальною ситуацією в країні перебування і в подальшому плідно працювати з метою поглибленого вивчення різнобічних питань внутрішньополітичного та зовнішньополітичного життя країни. (1)

Зміст цих перших візитів розглядається на нарадах апа­рату, відбувається обмін думками щодо проведених зустрі­чей і бесід, обговорюються найцікавіші їх моменти, що мають значення для роботи посольства, а також міжна­родних відносин.

Як же виглядає структура дипломатичного представ­ництва (посольства або місії)? Структура посольства зале­жить в першу чергу від масштабів майбутньої діяльності представництва, в тому числі і від кількості співробітників. Класична структура великого посольства складається з таких підрозділів:

—група з питань внутрішньої політики;

—група з питань зовнішньої політики;

- група з питань економіки;

- група з питань культури і гуманітарних проблем;

—група преси;

—секретаріат посла (відає також протокольними спра­вами);

—група з адміністративно-господарських питань окремим підрозділом посольства є консульський відділ, що займається консульськими проблемами (в межах всієї країни — якщо в країні не акредитовані генеральні консульства, або в межах консульського округу).

Група з питань внутрішньої політики займається ана­лізом внутрішньополітичної ситуації в країні перебуван­ня, контактує з представниками канцелярії глави держа­ви, парламенту, уряду, політичних партій, громадських та релігійних організацій. Прогнозує та інформує центр про можливий вплив тих чи інших внутрішньополітичних подій країни перебування (виборів, референдумів, політичних, парламентських, урядових криз тощо) на стан відносин з акредитуючою країною.

Група з питань зовнішньої політики здійснює постій­ний моніторинг багатосторонніх та двосторонніх відно­син країни перебування з організаціями системи ООН, іншими міжнародними організаціями, її двосторонні відно­сини, зокрема з країнам й-сусідам й своєї держави. Наприк­лад, українських дипломатів в країні перебування більше цікавить стан відносин Канади, Великобританії чи КНР з Росією, Білоруссю, Молдовою, Румунією, Угорщиною, Словаччиною, Польщею, Туреччиною, ніж, скажімо, з країнами Африки чи Латинської Америки.

В сьогоднішній час економічної глобалізації особливої уваги набувають питання саме економічних відносин між державами, проблеми торговельного та науково-технічно­го співробітництва, а тому надзвичайно важливі завдання постають перед групою з питань економіки. Це — систе­матичний поглиблений моніторинг стану економічних відносин країни перебування зі своєю країною, турбота про захист національних економічних інтересів на ринках країни перебування. Співробітники цієї групи аналізують статистичні дані економічного та фінансово-банківського характеру з метою інформування керівництва своєї краї­ни про можливі позитивні або негативні моменти у сфері взаємних економічних відносин. Варто ще раз підкресли­ти, що в умовах економізації дипломатичної служби важ­ко переоцінити значення цього підрозділу посольства.

Роботою цих найважливіших підрозділів посольства керують, як правило, радники-посланники з політичних і економічних проблем.

У великих посольствах може створюватись окрема група з питань культури і гуманітарних проблем, яка зай­мається питаннями культурного і наукового співробіт­ництва, співробітництва в галузі охорони здоров´я, туриз­му та ін.

Група (сектор) преси здійснює систематичний щоден­ний моніторинг матеріалів преси, передач радіо й телеба­чення, в першу чергу стосовно відносин зі своєю країною. Співробітники цієї групи готують і направляють до цент­ру щоденні огляди преси країни перебування, свої прес-релізи, влаштовують прес-конференції, брифінги, забез­печують інші форми контактів зі ЗМІ.

Секретаріат посла виконує функції контактного підроз­ділу між послом і керівниками груп, забезпечує підготов­ку нарад. Надзвичайно важливим в діяльності секретаріату є виконання протокольних функцій як стосовно перебу­вання в країні, так і під час підготовки офіційних І робо­чих візитів глави своєї держави, керівництва парламенту, глави уряду, міністра закордонних справ.

Група з адміністративно-господарських питань забез­печує життєдіяльність представництва, турбується про умови проживання співробітників, займається проблема­ми транспорту, поточних ремонтів, організації диплома­тичних прийомів і т. п.

Звичайно, говорячи про групи різного функціональ­ного призначення, маються на увазі великі посольства, наприклад в Москві, Вашингтоні, Брюсселі. В переважній більшості посольств подібних груп не існує, бо там пра­цює невелика кількість дипломатів. Але, незважаючи на це, практично по кожному з напрямів діяльності посоль­ства працюють 1—2 дипломати, які повинні забезпечува­ти визначений напрям роботи.

Крім вищеназваних підрозділів в складі посольств Ук­раїни є торгово-економічні місії, які займаються практич­ними питаннями відповідних контактів, ініціюють і бе­руть участь у підготовці різного роду заходів економічного характеру (форуми, ярмарки, конференції), здійснюють моніторинг видань з питань економіки, їх публікацій, ста­тистичних матеріалів. Місії направляють матеріали, як правило, на адресу економічних відомств своєї країни, а копії (хоч і не завжди) в МЗС. Доцільність існування цьо­го підрозділу — питання дискусійне і багато спеціалістів схиляються до думки, що в складі посольства має існува­ти лише один економічний підрозділ — бюро (чи апарат) економічного радника, який би займався глобальними, стратегічними питаннями дво- чи багатосторонніх еконо­мічних відносин, а конкретні справи торговельного ха­рактеру необхідно передати торговельно-комерційним центрам на принципах госпрозрахунку, які перебувати­муть за межами посольства.

В дипломатичних представництвах функціонує також апарат військового аташе (або аташе з питань оборони). Ця структура діє в абсолютній більшості посольств і за­безпечує контакти по лінії міністерств оборони, військо во-технічного співробітництва та протокольно-представ­ницького характеру.

В сучасному неспокійному світі, в умовах активізації міжнародного тероризму (захоплення посольств, диверсійні акти проти них, викрадення дипломатів з метою викори­стання їх як заручників, вбивства дипломатичних співро­бітників) дуже актуальним стає питання безпеки і охоро­ни дипломатичних представництв. За останні 5—7 років акредитуючі держави значно посилили увагу до режиму безпеки своїх представництв, створення системи внут­рішньої охорони посольств. Практично в усіх диплома­тичних представництвах України ці функції здійснюють офіцери безпеки разом з комендантами охорони, як пра­вило військовослужбовцями Прикордонних військ Украї­ни. Крім цього, в ряді посольств України за кордоном забезпечена зовнішня охорона силами відповідних відомств країни перебування, але, на жаль, це практикується да­леко не завжди, хоча Україна забезпечує практично всі посольства і резиденції послів постійною зовнішньою охо­роною.

Всю роботу дипломатичного представництва забезпе­чує персонал, який поділяється на дві категорії — дип­ломати і адміністративно-технічні працівники. Очолює дипломатичне представництво посол або постійний пред­ставник України при міжнародній організації в ранзі посла. Організаційні роботи в посольстві, як правило, за­безпечує радник-посланник (у великих посольствах) або радник, який є другою особою після посла. В складі по­сольств України радники-посланники є в Австрії, Бельгії, Білорусі, Великобританії, Ізраїлі, Канаді, Китаї, Російській Федерації, США, Франції, ФРН.

Окремі групи в посольствах очолюють радники або перші секретарі. В окремих посольствах України можуть бути радники або перші секретарі, котрі займаються кон­тактами зі службами міністерства внутрішніх справ або митної чи прикордонної служб країни перебування. У ве­ликих посольствах бувають радники з питань культури і гуманітарних проблем, науки і науково-технічних проблем, сільського господарства. Далі йдуть другі, треті секретарі, аташе, референти, які займаються конкретними питання­ми у групах.

Групу з адміністративно-господарських питань можна умовно поділити на окремі складові, куди входять кан­целярія, бухгалтерія, господарський та транспортний під­розділи. В переважній більшості посольств України вище­названі функції виконують, як правило, одна-дві особи. Слід підкреслити, що і на цих співробітників покладається досить широке коло обов´язків по забезпеченню роботи канцелярії (прийом і відправка дипломатичної пошти, кон­троль за своєчасним виконанням документів, ведення ар­хіву і підготовка матеріалів до здачі в центральний архів, обслуговування оргтехніки); бухгалтерії (фінансові розра­хунки по веденню господарства посольства, контроль за дотриманням бюджетної дисципліни, за економним і раціо­нальним використанням коштів); господарського підроз­ділу (підготовка договорів оренди, ремонту, здійснення господарських закупок); транспортного — (забезпечення перевезення співробітників та вантажів посольства).

Як правило, в кожному посольстві приймається роз­порядження, за яким детально розписуються функціо­нальні обов´язки кожного співробітника, від посла і до завгоспа та механіка-водія.

Крім цього посол розробляє і затверджує ряд інструк­цій, котрі регламентують життєдіяльність дипломатичного представництва. Це насамперед інструкція по внутріш­ньому розпорядку роботи посольства, в якій окреслено основні обов´язки співробітників та адміністрації дипло­матичного представництва, використання робочого часу, порядок заохочень та стягнень, деякі моменти загального порядку призначення і звільнення співробітників по­сольства.

Також окремі аспекти діяльності посольства можуть регламентуватись інструкціями про порядок прийому іно­земних делегацій, груп та окремих представників і прове­дення роботи з ними; про дії співробітників посольств у разі виникнення позаштатних чи надзвичайних ситуацій; про умови та порядок використання службового автотран­спорту посольства; чергування по посольству і т. д.

Вся робота дипломатичного представництва за кордо­ном ведеться на основі планів роботи, які поділяються на перспективні (річні), квартальні або місячні, тижневі і щоденні плани-графіки поточної роботи.

Річний план роботи включає додаткові оперативні пла­ни на коротші часові періоди, які деталізують окремі положення загального плану. В той же час річний план ро­боти може складатися з розбивкою по кварталах і таким чином бути оперативним робочим планом з невеликим коректуванням в процесі роботи. Ряд спеціалістів вважає, що оптимальним планом є квартальний план, бо він дає можливість чіткіше планувати роботу з врахуванням змін реальних обставин. Отже, єдиної установки щодо плану­вання немає, і посли, виходячи з реальної обстановки, самі визначають, яким чином найоптимальніше складати план роботи кожного диппредставництва. Переважно пла­ни роботи посольств складаються з чотирьох основних розділів.

В першому розділі розглядаються Стратегічні завдання роботи посольства на певний перспективний період діяль­ності (як у внутрішньополітичному, так і в зовнішньополі­тичному плані). При цьому увага співробітників посоль­ства спрямовується на головні політичні, економічні та гуманітарні проблеми, якими будуть займатися диплома­ти посольства в найближчій перспективі. До числа таких питань в зовнішньополітичній діяльності України сьо­годні можна віднести:

- проблеми дискусії щодо місця, ролі і впливу ООН і ОБОЄ в сучасній системі міжнародної безпеки;

—проблеми європейської і євроатлантичної інтеграції;

—проблеми регіонального співробітництва (Центрально-Європейська ініціатива, Чорноморське економіч­не співтовариство, Балто-чорноморське співробітниц­тво і т. п.)

- проблеми відносин з сусідніми державами, а особ­ливо з РФ, кризові політичні і соціальне-економічні явища, які мають вплив на всі країни СНД.

В цьому ж розділі планується робота по тих проблем­них питаннях, які є найважливішими для конкретного істо­ричного моменту, наприклад, ювілей держави, зокрема І 0 років проголошення незалежності України, інші важ­ливі історичні дати загальнодержавного значення, чи пер­сонали, передбачаються заходи, що стосуються важливих проблем міжнародного життя: підготовка до сесій ООН, ПАРЄ, конгресів і конференцій, з´їздів і парад, самітів та інших подій чи кампаній міжнародного плану.

В першому розділі плануються завдання, що можуть постати перед посольством у зв´язку з якимись змінами що можуть відбуватися у внутрішній і зовнішній політиці країни перебування, наприклад президентські чи парла­ментські вибори, зміна державного статусу країни у зв´яз­ку з вступом в союз, конфедерацію і т. п.

Заходи першого розділу повинні координуватися (взаємо­доповнювати) з планом роботи відповідного територіаль­ного управління. В цьому розділі можуть також врахову­ватись зовнішньополітичні плани інших міністерств і відомств, наприклад Міністерства економіки, Міністер­ства культури і мистецтв та інших.

Другий розділ плану, як правило, присвячується зов­нішньополітичним акціям посольства, відповідно до орієн­тації Центру і спрямовуються на забезпечення конкрет­них зовнішньополітичних завдань. Тут ідеться, зокрема, про забезпечення підготовки конкретних важливих міжна­родних заходів: саміти СНД, ЦЄ1, ЧЕС і т. п. Насамперед ідеться про зустрічі і бесіди з цієї проблематики з політич­ними і державними діячами, журналістами і науковцями, публічні виступи в різних аудиторіях і в пресі, інші захо­ди, спрямовані на роз´яснення позиції України по тій чи іншій проблемі. Після завершення цих самітів, конфе­ренцій і конгресів розробляються, як правило, заходи по реалізації їх рішень чи домовленостей.

В цьому ж розділі плануються заходи по підтримці діло­вих контактів з державними і громадсько-політичними дія­чами країни перебування, дипломатами і визначаються конкретні завдання, наприклад, по підготовці до самітів, конференцій або конгресів; по підготовці до офіційних візитів, до ювілеїв та інших важливих політичних заходів в країні перебування. Тут же планується підготовка про­позицій щодо реакції урядових, культурних, релігійних та інших організацій України на ті чи інші події в країні перебування.

В другий розділ плану включаються питання економіч­них, науково-технічних, військових і гуманітарних зв´язків. Але слід підкреслити, що із зростанням значення економіч­ного, науково-технічного і військово-технічного співро­бітництва планування по цій лінії може здійснюватися більш детально, як додаток до загального плану роботи.

Третій розділ плану — це планування роботи по ви­вченню впливу на стан двосторонніх відносин. В цьому розділі планується підготовка документально-довідкових і довідково-інформаційних матеріалів, формування досьє по окремих напрямах як внутрішньої, так і зовнішньої полі­тики країни перебування, підготовка тематичних оглядів преси, різних довідок і т. п. В цьому ж розділі плануються основні поїздки по країні перебування як посла, так і стар­ших дипломатів.

Слід підкреслити, що при плануванні довідково-інфор­маційної роботи (особливо в квартальних чи місячних планах) треба враховувати оперативну цінність матеріалів, тобто вони завжди повинні готуватися вчасно, так би мо­вити «по гарячих слідах». Крім того, вони повинні бути максимально чіткими, конкретними, враховувати те, що було зроблено в попередній час.

В цьому розділі плануються основні зв´язки і контакти в країні перебування, в тому числі і з представниками дип­ломатичного корпусу (участь в роботі різних клубів, не­формальних об´єднань) і т. п.

Відомий радянський дипломат І. М. Майський у своїх спогадах з цього приводу писав: «Справжній дипломат повинен мати широку сітку зв´язків в найрізноманітні­ших колах країни перебування: серед чиновників МЗС та інших центральних установ, політиків і журналістів, бізнес­менів і громадських діячів, профспілкових діячів і служи­телів церкви, діячів науки, культури, мистецтва, профе­сійних спортсменів, не боятися «інакомислячих» і форми цих контактів можуть бути найрізноманітнішими: зустрічі у справах і без справ, дружня увага, запрошення в театр або на обід, поздоровлення зі святом або днем народжен­ня, передача цікавої книги і т. п.» (2)

Заключний — четвертий розділ плану, як правило, при­свячується організації внутрішньої роботи в колективі, фінансово-господарського забезпечення життєдіяльності дипломатичного представництва. Тут йдеться про вивчен­ня країни перебування дипломатами, організацію навчан­ня молодих спеціалістів, проведення оперативних тема­тичних (референтських) і поточних нарад, в тому числі із залученням представників інших українських організацій, акредитованих в країні перебування; про вдосконалення стилю і методів роботи дипломатичного представництва.

В багатьох посольствах практикується складання що­денних планів-графіків роботи, де фіксуються найваж­ливіші події, в яких беруть участь дипломати, основні зустрічі і бесіди, участь у культурних заходах.

Свою специфіку має ведення роботи постійних пред­ставництв при міжнародних організаціях. На сьогодні Україна є членом майже 100 міжнародних організацій і має свої постійні представництва при Організації Об´єдна­них Націй в Нью-Йорку, при відділенні ООН та інших міжнародних організацій в Женеві, при ЮНЕСКО в Па­рижі, при міжнародних організаціях у Відні, постійні представництва при ЄС, Раді Європи, Місію при НАТО. Робота постійного представництва при будь-якій міжна­родній організації — це в першу чергу політична робота в цих найважливіших міжнародних інституціях. І перед ними стоїть важливе завдання: використовуючи всі можливості дипломатичного впливу, забезпечувати просування Ініціа­тив України в цих міжнародних організаціях, створення позитивного іміджу нашої країни, досягнення максималь­ної користі (як політичної, так і економічної) для своєї держави.

Використана література

1. Див.: Зорип В. А. Основи дипломатической служби.- М., 1977.- С. 212-213.

2.  Див.: Майский Й. М, Воспоминания советского посла: Кн. 2: Мир или война.— М.,1964.-С. 52-53.