Дипломатичне представництво: організація і форми роботи - Сардачук П. Д.
Автори: Сардачук П.Д., Кулик О.П. | Рік видання: 2001 | Видавець: Київ: Україна | Кількість сторінок: 176
Автори: Сардачук П.Д., Кулик О.П. | Рік видання: 2001 | Видавець: Київ: Україна | Кількість сторінок: 176
ДИПЛОМАТИЧНІ ПЕРЕГОВОРИ — це офіційне обговорення представниками держав політичних, економічних та інших питань двосторонніх і багатосторонніх відносин з метою погодження зовнішньополітичної стратегії, тактики і відповідних дипломатичних акцій, обміну думками, взаємного обміну інформацією, підготовки до підписання договорів, врегулювання спірних питань і т. д.
Дипломатичні переговори — основний спосіб мирного розв´язання спорів і конфліктів, які виникають між державами, один із найпоширеніших у міжнародному праві методів розвитку і поглиблення відносин міус державами. (1)
Переговори як форма офіційного спілкування між керівниками держав і урядів, міністрами закордонних справ, спеціально уповноваженими представниками, дипломатами, воєначальниками відомі ще з глибокої давнини. Згадки про переговори зустрічаються в багатьох історичних документах. Саме слово «переговори» з´явилось, очевидно, разом із зародженням дипломатії, тобто в період появи і розвитку перших державних утворень. В ті далекі часи головною темою переговорів, як правило, були питання війни і миру, створення військових союзів, обміну бранцями (особливо представниками знаті) і т. п.
Відомими ще з ранньої історії Київської Русі буди переговори Великої княгині Ольги з імператором Константаном Багрянородним в 957 р. Посольство (делегація) Київської княгині нараховувало понад сто чоловік і готувалося дуже ретельно. Деколи переговори проводилися в умовах військових дій, наприклад переговори князя Святослава з візантійським імператором Іоаном І Цимісхієм у човні на Дунаї (971 р.). Деякі Руські посольства (делегації) очолювались князя-ми-васалами, боярами, купцями.
Дипломатична правова думка Київської Русі, як це видно з договорів між Києвом і Константинополем (907—911, 944 рр.), базувалась на юридичних нормах руського і візантійського права, котрі фактично ставали нормами міжнародного права. Переважно це були договори про мир, дружбу і торгівлю. Крім гарантії особистої недоторканності і безпеки майна руських послів, купців, їх челяді передбачалось також взаємне повернення полонених за викуп, а також взаємна видача злочинців (!). Правила протоколу поступово вдосконалювались, набираючи форм, які частково збереглись і до сьогоднішнього часу (вручення грамот (вірчих), скріплення підписами договорів «писанням і клятвою»),
Київські князі вели активні дипломатичні стосунки і зі своїми західними сусідами — Польщею, Угорщиною, Чехією, з країнами Скандинавії. Побутували династичні шлюби з метою поглиблення міжнародних зв´язків.
З плином часу технічні методи і форми ведення переговорів змінювались і удосконалювались і поступово вони стали проводитися не лише для врегулювання збройних конфліктів (Гаазька конвенція 1907 р. рекомендувала використовувати переговори як ефективний спосіб мирного врегулювання), але і для вирішення міжнародних проблем.
Своє сучасне юридичне оформлення і закріплення практика переговорів знайшла в Статуті ООН. В статті 33 наголошується:
1. Сторони, які беруть участь у будь-якому спорі, продовження якого могло б загрожувати підтримці міжнародного миру і безпеки, повинні перш за все намагатись розв´язати спір шляхом переговорів, обслідування, посередництва, примирення, арбітражу, судового розбору, звернення до регіональних органів чи угод, або іншими мирними засобами на свій розсуд.
2. Рада Безпеки, якщо вона вважає це необхідним, вимагає від сторін розв´язання їх спору з допомогою таких засобів». (2)
Але не слід вважати, що переговори проводяться лише для врегулювання спорів і конфліктів. Сьогоднішня дипломатія все частіше звертається до них для розробки і координації загальних політичних, економічних або гуманітарних акцій, що мають міжнародний або регіональний характер. Тому переговори активно використовуються для погодження і координації окремих зовнішньополітичних, а в деяких випадках і внутрішньополітичних заходів, для вироблення загальної стратегії і тактики у розв´язанні складних проблем науки і техніки, які зачіпають інтереси багатьох країн (наприклад, проблеми Чорнобильської катастрофи). Об´єктом переговорів у наші дні стають загальні питання боротьби з тероризмом, розповсюдженням зброї і наркотиків, захисту довкілля, освоєння космосу і Світового океану, боротьби проти найнебезпечніших захворювань (наркоманія, СНІД) і т. ін. Це дуже яскраво і наочно демонструється в діяльності нових європейських об´єднань (таких, як Рада Європи, Центральноєвропейська ініціатива, ОБСЄ, ПАРЄ, ЧЕС і т. п.).
В сучасній дипломатичній практиці широко застосовується кілька видів міжнародних переговорів, серед яких на першому місці стоять дипломатичні (або політичні) переговори. Але активно проводяться і економічні, військові, торгові, переговори з проблем культурно-гуманітарного і науково-технічного співробітництва, спеціальні (галузеві) і т, д. Тобто, будь-які питання, що стосуються інтересів різних країн, можуть обговорюватися на переговорах. В міжнародному праві не існує якихось чітких рекомендацій, як вести переговори, але дипломатичною практикою вироблено певні загальноприйняті норми,
По-перше, всі учасники офіційних переговорів будь-якого виду повинні мати офіційні повноваження своїх урядів або інших керівних органів, що направили їх на переговори. Не потребують спеціальних повноважень лише три офіційні особи країни: глава держави, уряду, а також міністри закордонних справ. В практиці окремих країн таке право згідно з їх конституціями надається і деяким міністрам, зокрема оборони, торгівлі, культури і т. д. Дуже часто переговори від імені своєї держави ведуть посли. В такому випадку їм також не потрібно спеціальних повноважень, бо ведення переговорів з урядом країни перебування відноситься до прямої функції дипломатичного представника відповідно до статті 3 Віденської конвенції про дипломатичні зносини. (3)
Проте, якщо в результаті переговорів посол має підписати якийсь договір або угоду, то він обов´язково повинен пред´явити повноваження свого уряду.
По-друге, результати міжнародних переговорів, як правило, фіксуються в загальноприйнятих у міжнародній практиці документах: договорах, угодах, протоколах, деклараціях, заявах і т. ін. Для інформування громадськості після переговорів публікується комюніке або повідомлення для ЗМТ.
По-третє, згідно зі ст. 102 Статуту ООН учасники переговорів повинні надати для реєстрації і публікації до секретаріату ООН міжнародні договори і угоди, які підписані в результаті переговорів, бо в разі невиконання цієї процедури сторони не зможуть посилатися на них в органах ООН, тобто де-факто ці документи не матимуть міжнародного визнання.
По-четверте, при рівноправних переговорах дотримуються загальноприйнятих норм протоколу і порядку проведення переговорів. Всі делегації, що беруть участь у переговорах, повинні мати належним чином оформлені повноваження (крім тих, кому це не обов´язково). На рівноправних засадах учасники переговорів домовляються про мову переговорів: як правило, це мова країн, де відбуваються переговори, звичайно з відповідним, бажано синхронним перекладом, або одна з офіційних мов ООН (англійська, французька, іспанська, китайська, арабська, російська); про регламент переговорів, попередньо про форму заключного документа, про порядок головування на переговорах.
І останнє. Загальноприйнято, що глави делегацій на переговорах обговорюють найважливіші питання, а решту великої, складної, часто невидимої роботи здійснюють експерти і радники. Вони ж готують проекти заключних документів, які потім остаточно погоджують глави делегацій, проекти комюніке і повідомлень для ЗМЇ.
У дипломатичній практиці існують і особливі переговори, коли йдеться, скажімо, про капітуляцію у війні. Вони мають трохи інші (індивідуальні) процедурні норми проведення і завершення.
Дипломатичні переговори в нинішній час діляться на два види — двосторонні або багатосторонні.
У безпосередніх двосторонніх переговорах беруть участь тільки два партнери і проходять вони віч-на-віч. Такі переговори відбуваються під час офіційних візитів або міжнародних форумів. Практично жоден офіційний візит чи міжнародна зустріч не відбуваються без двосторонніх переговорів.
В наші дні дуже популярною і ефективною формою двосторонніх відносин е політичні консультації, які дають можливість глибоко і всебічно обговорювати питання не тільки двосторонніх, але й міжнародних відносин взагалі. Консультації проводяться згідно з попередньо встановленим графіком, або в міру виникнення необхідності. Проводяться вони, як правило, на рівні спеціальних робочих комісій, але частіше на рівні офіційних представників двох держав, переважно це директори (або їх заступники) департаментів мзс.
Переговори ведуться як у формі безпосередніх бесід на зустрічах, нарадах, різних міжнародних форумах, так і у письмовому вигляді шляхом обміну відповідними дипломатичними документами (нотами, меморандумами, пам´ятними записками і т. п.).
В сучасних умовах виникають деякі нетрадиційні форми двосторонніх переговорів на постійній основі. Наприклад, у відносинах з Республікою Польща дуже добре зарекомендував себе такий інститут, як Консультативний Комітет Президентів України і Польщі, частини якого очолюються відповідно Секретарем Ради національної безпеки і оборони України і Секретарем Ради національної безпеки Республіки Польща. Переговори в рамках цього Комітету проводяться два-три рази на рік і присвячуються як політичним та економічним проблемам двосторонніх відносин, так і найважливішим питанням міжнародного життя.
В багатосторонніх міжнародних переговорах беруть участь від трьох до декількох десятків учасників, і присвячуються вони, як правило, розглядові глобальних проблем міжнародних відносин або врегулюванню якихось суперечок чи конфліктів. Число учасників цих переговорів абсолютно не обов´язково залежить від числа, скажімо, конфліктуючих сторін. Прикладами таких багатосторонніх переговорів можуть бути: Женевська нарада 1954 р. по Індокитаю (брало участь 9 держав), Міжнародна нарада по врегулюванню лаоського питання в 1961 — 1962 рр. в Женеві (брало участь 14 держав), Загальна Європейська нарада 1973—1975 рр. по безпеці і співробітництву (брало участь 35 держав).
Багатосторонні переговори проходять, переважно, в рамках важливих міжнародних контактів, як це видно з наведених прикладів. Ініціаторами таких переговорів можуть бути як окремі держави, так і групи держав або окремі міжнародні організації.
Двосторонні переговори проводяться тоді, коли стосуються відносин тільки між двома країнами. Але в історії дипломатії відомі (хоч і дуже рідко) такі прецеденти, коли на двосторонніх переговорах обговорювалися багатосторонні міжнародні проблеми, а на багатосторонніх -питання, що стосувалися лише двох, а деколи й однієї окремої країни.
В дипломатичній практиці ХЇХ і першої половини XX століття вищою формою переговорів вважався конгрес, наприклад Віденський конгрес 1815 р., рішення якого стосувалися облаштування Європи після закінчення наполеонівських війн, документального оформлення практики дипломатичних відносин. Сьогодні ця форма в дипломатичній практиці майже не застосовується, а найпоширенішою формою міжнародних політичних переговорів стали конференції і міжнародні форуми (зустрічі). Вони, як правило, скликаються на рівні глав держав або урядів, на рівні міністрів і урядових делегацій.
Дуже часто для ведення як двосторонніх, так і багатосторонніх переговорів використовуються періодичні сесії і засідання міжнародних організацій, в кулуарах яких обговорюється багато важливих проблем як двосторонніх, так і багатосторонніх відносин.
До речі, хотілося б звернути більше уваги саме на кулуарну роботу, яка в сучасній дипломатії займає досить важливе місце.
Кулуарна робота — один із невід´ємних елементів професії дипломата, джерело цінної інформації, можливість налагодження неформальних зв´язків з колегами-іноземцями. За важливістю кулуарна робота не поступається формальній, офіційній дипломатії. Однак, на відміну від останньої, не регламентується настільки чітко, не має кодифікованих правил, тому вимагає не лише високої фахової підготовки, а й специфічних особистих якостей, постійної роботи над собою.
Мета кулуарної роботи — особисто познайомитися з партнерами по переговорах, зустрічах, конференціях, увійти з ними в неформальний контакт, що нерідко буває надзвичайно корисним для отримання чи передачі інформації, попереднього обговорення можливих пропозицій, викладу аргументів з метою впливу на позицію партнерів тощо.
За формою кулуарна робота може мати активний і пасивний характер. Активна передбачає дії дипломата для встановлення швидкого контакту. В дипломатичній практиці вважається цілком прийнятним, коли дипломат підходить до одного або трупи дипломатів і після представлення приєднується до бесіди або й розпочинає її.
За цих умов необхідно попередньо вирішити, яке питання дипломат пропонуватиме для бесіди, чи буде воно цікавим для співрозмовника, чи не виглядатиме штучним, вигаданим тощо. Безперечно, керуватись при цьому треба вказівками чи директивами визначеними позиціями з цього питання, а не власним бажанням. Треба мати в запасі принаймні ще одну тему і бути готовим перейти до неї. Досвідчений дипломат, крім того завжди має так звану «відхідну» тему, що пов´язана з актуальними для країни перебування або країни акредитації подіями, бажано позитивного змісту (вигране спортивне змагання, церемонія відкриття якогось офісу чи громадського закладу, підписаний контракт тощо).
У разі, коли намічається перспектива контактів з впливовою особою, навряд чи варто піднімати всі питання одразу, аби не упередити враження, яке ви хотіли б справити саме на неї. Важливо мати чітке уявлення про тему, яку порушено у бесіді. Найкращий варіант — розпочати розмову з розповіді про власну позицію з якогось питання, залишивши основні аргументи на кінець розмови, а поки що натякнути на бажання вислухати думку співрозмовника. Також важливо, прощаючись, домовитися про можливість наступних контактів, якщо вони того варті.
Необхідно пам´ятати про значення, яке має саме перший контакт. Встановивши відносини, можна і далі будувати, виходячи з них, ланцюжок корисних зв´язків.
Пасивна кулуарна робота полягає в умінні, знаходячись серед співрозмовників, уникати викладення позиції своєї сторони з того чи іншого питання. В складних випадках таку поведінку можна пояснити відсутністю відповідної державної позиції тощо. Водночас пасивна позиція залишає можливість вислуховувати аргументи сторін, не висловлюючи власних. Досвідчений дипломат ніколи не вдасться лише до пасивних або лише до активних форм спілкування.
У цілому слід зазначити, що кулуарна робота належить до дипломатії високого рівня. Уміле її ведення часто дає кращі результати, ніж формальне обговорення проблем під час офіційних заходів. Однак це можливо лише за високої майстерності дипломата, незграбні ж манери, неконкретна розмова не лише не зацікавлять співрозмовника, а навіть можуть створити хибне враження про наміри дипломата, зашкодити його репутації. Тому важливо розпочинати ведення самостійної кулуарної роботи поруч з досвідченим дипломатом, вдаючись до його порад щодо ситуації, ймовірних співрозмовників, звичаїв країни перебування, традицій даного форуму тощо.
Терміни проведення переговорів жодними міжнародними актами не обумовлюються і можуть тривати від кількох днів до кількох років (звичайно, з відповідними перервами). Так, наприклад, кілька років тривали переговори з питань безпеки і співробітництва в Європі.
В сучасній дипломатичній практиці часто застосовується метод проведення важливих міжнародних переговорів «під егідою» однієї або кількох держав, чи міжнародних організацій. Суть полягає в тому, що в такому випадку на міжнародній конференції головують не представники країн, безпосередньо зацікавлених у розгляді того чи іншого питання, а представники третіх країн чи міжнародних організацій, під егідою яких проходить форум. Метод «під егідою» застосовується на прохання зацікавлених країн або з ініціативи ООН. Метод посередництва в дипломатичній практиці відомий давно, а нове в ньому полягає в тому, що роль посередників відіграють, як правило, впливові держави, які тією чи іншою мірою стають гарантами без пеки і миру не тільки в окремому регіоні, але І в світовому масштабі.
Підготовка до переговорів розпочинається задовго до їх початку, і від того, наскільки політичне, організаційно і технічно вони забезпечені, залежать їх результати: успіх чи провал. Підготовка до переговорів на початковій стадії ведеться майбутніми учасниками часто сепаратне, незалежно один від одного. Потім наступає друга стадія, коли сторони намагаються спільно вирішити всі організаційні, технічні, а інколи деякі другорядні політичні питання, щоб не залишати зайвих проблем на завершальну стадію переговорів.
Підготовча робота до переговорів ведеться по кількох основних напрямах:
1) по дипломатичних каналах;
2) по внутрішньодержавних каналах в рамках МЗС та інших зацікавлених відомств;
3) по інформаційному забезпеченню всередині країни та за кордоном.
Що це означає практично? По дипломатичних каналах проводиться узгодження програм переговорів, проектів документів і рішень, можливих спільних акцій. У випадку багатосторонніх переговорів проводиться велика робота по забезпеченню підтримки своєї пропозиції з боку якомога більшої кількості учасників переговорів. Проводиться детальний аналіз можливої позиції партнерів по переговорах. Ця робота часто ведеться не тільки серед учасників переговорів, але й країн, які не беруть безпосередньої участі в переговорах, але можуть прямо або опосередковано впливати на членів переговорного процесу. Щоб не створювати зайвих проблем під час основних переговорів при розгляді головних питань, всі другорядні, як правило, розглядаються і вирішуються напередодні.
Підготовка до переговорів по внутрішньодержавних каналах включає розробку директив для делегацій на майбутніх переговорах, визначає межі максимальних поступок і компромісів, накреслення тактики делегації на переговорах, різні внутрішньо- і зовнішньополітичні акції, пов´язані з майбутніми переговорами.
Що стосується інформаційного забезпечення переговорів, то воно зрозуміле само собою. Практика свідчить, що широка і продумана інформаційна кампанія в ЗМІ може мати надзвичайний вплив на хід переговорів. Головне при цьому — чітке врахування як внутрішньої ситуації в країні, так і зовнішньополітичних факторів.
Провадиться і спеціальна підготовка до переговорів. Вона має врахувати специфічні фактори майбутніх переговорів.
Технічна підготовка до переговорів передбачає забезпечення нормальних умов для роботи делегацій на переговорах — спеціально обладнаних приміщень прес-служб, наявності перекладачів, транспорту, зв´язку, охорони тощо. Технічна підготовка — це погодження проектів документів, які мають обговорюватися на переговорах, розробка (в разі необхідності) альтернативних варіантів. Ця складна і відповідальна робота вимагає глибокого знання всіх аспектів проблеми, що буде обговорюватись: змісту наявної документації, міжнародних прецедентів, історії дипломатії, міжнародного права та багатьох інших нюансів.
Під час підготовки до переговорів велика увага приділяється добору необхідних документально-довідкових матеріалів, до яких відносяться:
—офіційні документи, двосторонні і багатосторонні договори і угоди, що заключались між учасниками переговорів, а інколи — між учасниками та третіми державами;
—документи про законодавство сторін з проблеми, яка є темою переговорів;
—проекти документів (у максимальному та мінімальному варіантах).
В довідкові матеріали входять також короткі аналітичні довідки про країну проведення переговорів, її політичний устрій і державний апарат, звичаї, традиції і протокольні норми, а також статистичні дані, біографічні довідки на вищих офіційних осіб, з якими доведеться зустрічатися. Досвідчені дипломати ще напередодні переговорів заготовляють цікаві цитати, приказки і прислів´я, посилання на вже існуючі документи і факти.
Під час самих переговорів створюються такі умови, Щоб усі учасники могли викласти свою точку зору і захищати її. Перед початком переговорів затверджується порядок денний, уточнюються повноваження делегацій, учасники домовляються про створення різних робочих комісій і підкомісій, ставляться завдання для них. Потім розпочинаються власне переговори по темі. Як правило, переговори відкриває глава делегації приймаючої сторони, а потім по порядку (найчастіше за латинським алфавітом) виступають глави інших делегацій.
Двосторонні переговори під час офіційних візитів проходять за стислою програмою. Після обміну привітаннями, слово, як правило, надається гостям.
Головне завдання переговорів — якомога чіткіше і ясніше викласти свою позицію, переконати співрозмовників в її правильності і доцільності та домогтися прийняття заключного рішення на її основі — це в ідеалі. Але найчастіше, щоб виробити спільний документ, треба йти на компромісні формулювання і рішення, в жодному разі не поступаючись своїми принциповими позиціями.
Всі виступи на переговорах перекладаються і стенографуються, а документи складаються (за домовленістю) мовами учасників, причому вони мають однакову силу.
Виступи на переговорах повинні бути аргументованими, чіткими і лаконічними. Треба завжди бути готовим дати відповідь на аргументацію партнера, планувати і вміло використовувати усі тактичні ходи.
По закінченню переговорів головуючий підводить підсумки, з короткими заявами виступають глави делегацій. Потім сторони домовляються про формальне завершення переговорів підписанням договору, угоди чи протоколу, про порядок їх публікації. Після цього влаштовується прес-конференція, спільна або окремо кожною делегацією.
Про результати переговорів делегації інформують главу своєї держави або уряду, вносячи при цьому власні пропозиції щодо конкретних кроків по реалізації підписаних документів; розробляють схему контролю за їх виконанням. Нарешті, вирішується питання щодо інформування ЗМІ своєї країни, оформлення і здачі документів в архів.
Зокрема, своєчасному аналізу відгуків на досягнуті домовленості у внутрішніх та зарубіжних ЗМІ приділяється велике значення.
Багатостороння дипломатія в сучасних умовах реалізується у двох головних формах: на спеціальних міжнародних конференціях і регулярних сесіях міжнародних організацій. Міжнародні конференції ще називаються на радами, а у деяких випадках — переговорами або зустрічами (самітами).
Міжнародні конференції скликаються за ініціативою однієї держави або групи держав. Якщо йдеться про Ініціативу групи держав, то вона оформляється у вигляді документа, підготовленого нарадою представників цих держав.
Якщо ж це пропозиція однієї країни, то права на її реалізацію мають глава держави або уряду, міністр закордонних справ або спеціально уповноважені на це офіційні особи. Перш ніж скликати міжнародну конференцію, ініціатори її повинні заручитися підтримкою тих держав, без участі яких проведення такої конференції неможливе. Наприклад, реалізуючи ідею проведення за ініціативою Президента України Ялтинської конференції (1999 р.) країн Балто-Чорноморського регіону, Україна заручилася підтримкою всіх країн-учасниць. «Сучасна міжурядова конференція,— пише професор Б. Гуменюк,— це тимчасовий колективний орган суверенних держав-учасниць, що створюється для досягнення узгоджених цілей. Мета і діяльність будь-якої міжурядової конференції має відповідати загальновизнаним нормам сучасної дипломатичної практики в рамках міжнародного права. Відмінності в назвах міжурядових конференцій — з´їзд, конгрес, нарада — юридичного значення не мають». (4)
«Кожна міжнародна зустріч чи конференція є важливим етапом у розвитку міжнародних відносин і розвитку відносин між окремими державами»,— писав відомий радянський журналіст-міжнародник В. Зорін. (5)
Для проведення чергових сесій міжнародних організацій визначаються конкретні дати. Про таку дату державам — членам організацій розсилаються відповідні повідомлення. Незважаючи на те, що чергова сесія Генеральної Асамблеї ООН розпочинається в третій вівторок вересня, Генеральний Секретар повідомляє всіх членів організації про відкриття щорічної сесії не пізніше ніж за 60 днів до її початку. Крім чергових можуть скликатися і позачергові або спеціальні сесії.
Учасниками міжнародної конференції мають право бути всі зацікавлені в ній держави, і їх суверенні права не повинні порушуватися. Тому під час погодження кола учасників міжнародної конференції винятково важливим є не допустити будь-яких ознак дискримінації стосовно окремої держави. Навіть факт невизнання держави з боку когось з учасників конференції не є перешкодою для її запрошення.
Тобто, визначення кола учасників міжнародної конференції — дуже тонкий і складний процес, особливо, коли це стосується проведення конференції не на універсальній, а на селективній (вибірковій) представницькій основі. Часто важким буває визначення кола учасників з правом вирішального і дорадчого голосу.
Суверенне право кожної держави — відмовитися від участі в міжнародній конференції. Як правило, при цьому пояснюється причина такого відмовлення. Ніхто не може примусити суверенну державу підтримати те чи інше рішення або заяву, хоч нерідко окремі країни чинять у цьому відношенні тиск на партнерів, погрожуючи, а то і застосовуючи санкції, особливо економічні.
В дипломатичній практиці відомі і використовуються дві форми участі в міжнародних конференціях:
а) в якості повноправної делегації з правом вирішального голосу;
б) в якості спостерігача.
Статус делегації з правом вирішального голосу давно визначений міжнародним правом. Що ж до спостерігачів, то цей інститут став особливо популярним у сучасній дипломатичній практиці, бо дає можливість державам, не пов´язуючи себе рішеннями конференції, мати повну інформацію про розгляд тієї чи іншої проблеми.
Крім спостерігачів на міжнародні конференції можуть запрошуватися почесні гості — найчастіше це представники міжнародних організацій.
Своєрідною формою причетності до міжнародних конференцій є так звані внески. Ця форма виникла під час проведення Загальноєвропейської наради з питань безпеки і співробітництва як компроміс між тими, хто пропонував включити до складу учасників середземноморські держави, і тими, хто вбачав у випадку їх участі небезпеку відхилення наради від головного завдання — забезпечення безпеки І розвитку співробітництва в Європі. Внески означають можливість довести до відома конференції точку зору країн, які не беруть у ній участі, і вони можуть подаватися письмово або у формі виступу представника держави. Так в ході другого етапу Загальноєвропейської наради внески представників середземноморських країн були зроблені від імені ряду держав (Алжиру, АРЄ, Ізраїлю, Марокко, Сирії, Тунісу) Генеральним директором ЮНЕСКО.
Рівень представництва на міжнародних конференціях залежить насамперед від важливості питань, які будуть обговорюватися, від найвищого рівня — глави держав або урядів до рівня міністрів або заступників міністрів закордонних справ, директорів департаментів або спеціальних представників. Різним може бути і рівень спостерігачів.
В практиці діяльності міжнародних організацій делегацію очолюють, як правило, міністри закордонних справ, їх участь обмежується загальними дебатами, згодом делегацію очолює заступник міністра або постійний представник при міжнародній організації.
При підготовці конференції необхідно уважно підійти до вибору місця її проведення з урахуванням в першу чергу політичних мотивів, а також мотивів технічного характеру (місце проведення пленарних і групових засідань, технічна оснащеність і рівень обслуговування — перекладачі, протоколісти, секретарі-стенографісти, наявність готелів, клімат країни і т. п.). Важливу роль в умовах небезпеки міжнародного тероризму відіграють питання забезпечення охорони.
Якщо конференція проводиться в кілька етапів, то можуть визначатися різні місця її проведення. Часто конференції, які присвячуються врегулюванню конфліктів, відбуваються в нейтральних країнах або там, де знаходяться штаб-квартири міжнародних організацій (наприклад, Женева, Відень, Брюссель тощо).
Складність і багатоплановість завдань, що ставляться перед міжнародною конференцією, пошуки шляхів збалансованості інтересів сторін, що беруть участь в конференції, зумовлюють багатоступеневий характер її підготовки. Підготовча робота, як правило, проводиться під час багатосторонніх або двосторонніх консультацій. Конференція проходить в три етапи: визначення загальних завдань конференції, підготовка документів, їх прийняття. Між цими етапами, як і всередині них, можуть мати місце перерви, які делегації використовують для отримання додаткових директив, проведення консультацій для уточнення позицій, в тому числі і між учасниками конференції.
Яскравим прикладом у цьому відношенні може бути підготовка і проведення Загальноєвропейської наради з питань безпеки і співробітництва. Багатосторонні консультації по підготовці наради проходили в Гельсінки з 22 листопада 1972 р. до 8 червня 1973 р. На них були підготовлені завдання і розроблені правила процедури — «Заключні рекомендації консультацій в Гельсінки» («Синя книга»). На початку липня 1973 р. пройшов перший етап Наради за участю міністрів закордонних справ, які виклали свої позиції з принципових питань і схвалили Заключні рекомендації. 18 вересня 1973 р. засіданням консультаційного комітету розпочався другий етап Наради. Він тривав 22 місяці і три дні і закінчився повним узгодженням усіх текстів, що увійшли до Заключного акту. 1 серпня 1975 р. вищі керівники 33 європейських країн, США і Канади підписали Заключний акт — так звану «Зелену книгу».
Порядок денний міжнародних конференцій попередньо погоджується усіма учасниками по дипломатичних каналах (переговори, обмін нотами). Це дуже важливе питання кожної конференції, бо вже в порядку денному закладаються характер конференції, напрями її роботи і навіть — кінцеві результати.
При підготовці складних питань, що виносяться на конференцію, порядок денний може погоджуватися на нарадах або консультаціях спеціальних уповноважених, навіть на рівні міністрів закордонних справ. Наприклад, нарадам глав держав СНД, як правило, передують наради міністрів закордонних справ.
Проект порядку денного сесійних конференцій міжнародних організацій визначається або на попередній сесії, або на нарадах спеціальних уповноважених і надсилається завчасно. Попередній порядок денний чергової сесії Генеральної Асамблеї ООН складається Генеральним Секретарем ООН і повідомляється державам-членам ООН, як уже тут зазначалося, не пізніше, ніж за 60 днів до ЇЇ відкриття.
В попередній порядок денний чергової сесії включаються доповідь Генерального Секретаря про роботу ООН, доповідь Ради Безпеки, Економічної і Соціальної Ради (ЕКСОР), Ради опіки, Міжнародного суду, допоміжних органів Генеральної Асамблеї, спеціалізованих установ; всі питання, про включення яких постановила сесія Генеральної Асамблеї попереднього скликання; всі пункти, запропоновані іншими членами ООН або її головними органами; всі пункти проекту бюджету на наступний фінансовий рік і доповідь-звіт про виконання бюджету попереднього фінансового року; всі пункти, які вважає необхідними розглянути Генеральний Секретар ООН тощо.
Пропозиції про доповнення до запропонованого порядку денного може вносити будь-який член ООН, будь-який з її головних органів чи Генеральний Секретар. Нарешті питання надзвичайно важливого і термінового характеру можуть вноситися І бути включені в порядок денний в ході чергової сесії, якщо більшість присутніх на Генеральній Асамблеї проголосують за це.
Така ж приблизно процедура погодження порядку денного існує і в практиці інших міжнародних організацій, вона може відрізнятися лише термінами і порядком внесення питань. (6)
Перед початком міжнародних конференцій визначаються принципи розташування делегацій за столом конференції. Згідно з загальноприйнятою практикою делегації розміщуються в алфавітному порядку. Так, на Загальноєвропейській нараді вони були розсаджені за французьким алфавітом, а на переговорах у Відні — за англійським.
В багатьох випадках з метою визначення країни, з якої буде розпочинатися відрахунок, проводиться жеребкування. Перед початком кожної сесії Генеральної Асамблеї ООН така процедура відбувається в кабінеті Генерального Секретаря ООН.
Правила процедури проведення міжнародних конференцій включають широке коло організаційних питань (головування, метод прийняття рішень, міжнародний секретаріат, документація, робоча мова чи мови, порядок проведення засідань тощо) і підлягають схваленню всіма учасниками конференції. Правила процедури відіграють велику роль у дипломатичній практиці, а їх уміле застосування є запорукою успіху в багатосторонній дипломатії?)
В минулому на міжнародних конференціях часто виникали суперечки щодо рангів і місць, які займали їх учасники, а тому було запропоновано так званий «круглий стіл», коли всі делегації розташовуються практично в однаковому порядку. Часто при великій кількості учасників круглого столу організувати не можна, тоді розставляються звичайні столи у вигляді великого кола.
Відкриття конференції зазвичай проводить представник країни, де проходить конференція, або ініціатор її скликання у випадку, якщо учасники конференції бажають виявити йому особливу увагу.
Велике значення має питання про головуючого на конференції, В минулому на конференціях здебільшого головував представник країни, де проходила конференція, або країни-ініціатора ЇЇ проведення. Згодом ця процедура стала більш демократичною, і на сьогодні, як правило, головують представники всіх делегацій, визначені згідно з алфавітом або шляхом жеребкування. Часто застосовується принцип співголовування, який дозволяє оперативніше вирішувати поточні питання конференції.
Прийнято, що чергові сесії Генеральної Асамблеї відкриває голова попередньої сесії, а наступними головами обираються почергово представники географічних груп (Азії, Африки, Латинської Америки, Західної Європи, Східної Європи і США). За цим же принципом здійснюється обрання голів І віце-голів різних органів ООН.
Робота міжнародних конференцій проходить в режимі пленарних засідань, які є вищим органом конференції, а розгляд конкретних питань провадиться в комітетах і комісіях. Часто формування комісій, визначення їх повноважень і складу перетворюється в гостру політико-дипломатичну боротьбу, бо кожна з країн-учасниць конференцій переслідує насамперед досягнення вигідних для себе результатів.
На пленарних засіданнях конференцій розглядаються основні питання порядку денного, виносяться на обговорення проекти документів, резолюцій і поправки до них. В ході дискусій важливою «зброєю» дипломатів є також виступи і заяви з приводу порядку ведення конференції, так зване слово для довідки, а також виступи щодо мотивів голосування. Для підготовки заключного документа створюється редакційна комісія, до складу якої входять експерти, що представляють всі робочі мови конференції. Під час роботи Загальноєвропейської наради було створено і діяло 20 робочих груп.
Сесійні конференції міжнародних організацій, як правило, мають постійну структуру робочих органів.
На попередній нараді або на початку конференції визначається характер її засідань: відкритий чи закритий. Закриті засідання проходять за участю тільки учасників конференції; на відкриті допускаються представники ЗМІ та публіка. Відкритими бувають в основному пленарні засідання, натомість, комітети і комісії працюють в закритому режимі. Відкриття і закриття конференції, виступи високих представників проходять також у відкритому режимі.
Закритий характер мають конференції з проблем скорочення озброєнь і збройних сил, окремих видів зброї масового знищення, припинення військових конфліктів.
Важливим елементом проведення конференції є робота над її документами, підготовка рішень з урахуванням інтересів учасників зустрічі, тому і не дивно, що під час обговорення заключних документів часто вноситься велика кількість проектів і пропозицій.
Крім офіційних на міжнародних конференціях відбуваються і неофіційні засідання та переговори для обговорення тих чи інших проблем у невимушеній обстановці за участю певних груп учасників. Для цього використовуються прийоми, сніданки і обіди.
Рішення конференцій, як і сесій міжнародних організацій приймаються шляхом голосування більшістю голосів: звичайною — коли голосує більше половини і кваліфікованою — дві третини голосів учасників. Кожна делегація має право одного голосу, що є вищим виразом рівноправності малих і великих держав. Голосування може бути відкритим або таємним. Відкрите голосування провадиться підняттям руки або поіменно.
В практиці конференцій існує правило роздільного голосування — по частинах документа.
При голосуванні рішень міжнародних конференцій правило підпорядкування меншості більшості не діє, і прийняті рішення мають характер рекомендацій і побажань. Рішення конференції є обов´язковими, якщо вони приймаються за згодою всіх її учасників або за рішенням Ради Безпеки, що випливає із статуту ООН.
Останнім часом на міжнародних конференціях все частіше застосовується метод погодження (консенсус), тобто розробка таких рішень, які всі учасники вважають обов´язковими для себе. Але навіть у випадку консенсусу учасники конференції можуть мати певні зауваження до документів. На основі методу консесусу проходила робота Загальноєвропейської наради.
Використання консенсусу, з одного боку, має позитивне значення, бо свідчить про неможливість нав´язувати волю одних держав іншим, але з другого — це може зумовити затягування і гальмування прийняття рішень, перешкоджати досягненню згоди. Тому під час Загальноєвропейської наради, враховуючи потенційні негативні наслідки застосування методу консенсусу, держави-учасниці домовились, що правила процедури (ггшіап´к ІтштапсНк — «вносячи відповідні зміни», лат.) цієї наради в майбутньому будуть застосовуватися і в наступних загальноєвропейських нарадах-конференціях.
Всю підготовчу роботу і нормальне функціонування міжнародних конференцій забезпечують їх секретаріати. Переважно вони мають дві форми: адміністративний і політичний (або генеральний секретаріат). Адміністративний секретаріат відає питаннями організації канцелярії, транспорту та розміщення і формується в основному за рахунок країни, де проходить конференція, або міжнародної організації.
Політичний секретаріат займається питаннями ведення протоколів, розподілом справ між комітетами (комісіями), забезпеченням виконання графіка роботи комітетів (комісій), виданням і тиражуванням матеріалів, забезпеченням перекладів і т. п.
Ефективність роботи секретаріатів залежить від рівня кваліфікації їх співробітників і справедливого розподілу функцій між представниками основних груп країн.
Весь хід конференції, дискусії і рішення заносяться „ спеціальний журнал засідань і в протоколи. В журналі засідань фіксуються дата, час і місце проведення конференції, прийняті рішення, а в багатьох випадках заносяться імена виступаючих та їх пропозиції.
Надзвичайно важливою процедурою проведення конференції є визначення мови для проведення диспутів, складання доповідей, проектів рішень, інших документів. У часи середньовіччя всі переговори велися латинською мовою, яка вважалася мовою всіх «цивілізованих християн», тому ця мова не була чужою і в дипломатичній практиці Української держави козацької доби. У XVIII XIX ст. мовою дипломатії була французька. Вибір мови конференції залежить від складу учасників, і в нинішніх умовах більшість міжнародних конференцій ведеться переважно англійською мовою. Наприклад, під час Загальноєвропейської наради робочими мовами були англійська, іспанська, італійська, німецька, російська, французька. Переважна більшість учасників сучасних європейських конференцій робочими мовами вважають англійську, німецьку, російську, французьку.
Ніхто не забороняє представникам держав користуватися своєю національною мовою, але в такому випадку делегація забезпечує своїми силами переклад матеріалів конференції на одну із її робочих мов. Особливо важливо підкреслити, що члени делегацій на міжнародних конференціях користуються тими ж привілеями та імунітетами, що і представники акредитованих в країні перебування дипломатичних установ.
Витрати на проведення міжнародних заходів розподіляються між учасниками переважно на пайовій основі за взаємною домовленістю з урахуванням національного доходу країни-учасниці. Так, наприклад, витрати на проведення Загальноєвропейської наради розподіляли таким чином: 52,8 % — за рахунок 6 держав (Англія, Італія, ФРН, СРСР, США, Франція), на долю кожної з них припадало 8,8 % загальних витрат наради; 5,52 % — за рахунок Канади, 20,88 % — по 3,48 % за рахунок Бельгії, НДР, Іспанії, Нідерландів, Польщі і Швеції; 14 % — по 2 % за рахунок 7 країн (Австрія, Данія, Норвегія, Угорщина, Фінляндія, Чехословаччина, Швейцарія). (8)
Конференції вважаються завершеними після того, як на них прийнято заключні документи (угоди, декларації), або тоді, коли стає ясно, що досягнути домовленості внаслідок гострих протиріч не вдасться. Завершення конференції і в позитивному, і в негативному плані закінчується прийняттям спільного комюніке для ЗМІ, хоча інколи це і не робиться.
Треба враховувати можливі перерви в роботі конференції, пов´язані з необхідністю проведення додаткових консультацій, обміну думками, які не обов´язково фіксуються спеціальним рішенням.
Під час проведення важливих міжнародних конференцій та сесій важливе значення має цілеспрямована і продумана робота зі ЗМІ. Члени делегацій можуть вільно спілкуватися з пресою, відкрито висловлювати свою точку зору, критикувати позиції урядів інших держав, відстоювати національні інтереси, користуючись цим правом.
Використана література
Там же,- С. 280.