7.3. Державний устрій

Березневі статті (1654 р.) визначили державний лад України (Гетьманщини) таким, в якому тісно перепліталися республіканські й монархічні начала. Зберігався військово-адміністративний апарат влади й управління, що склався під час національно-визвольної війни.

На чолі Української держави стояв гетьман, якого обирала Генеральна рада. Але вже на початку XVIII ст. кандидатуру на цю посаду визначав царський уряд. Спроби деяких гетьманів (Б.Хмельницького, Д. Многогрішного, І. Самойловича) перетворити гетьманську владу на спадкову виявилися невдалими. А коли в 1763 р. представники української старшини звернулись до царського уряду щодо успадкування гетьманства родом Розумовсько-го, то у відповідь Катерина II скасувала інститут гетьманства як такий. Зрозуміло, що спадкове гетьманство, в умовах феодалізму не тільки б значно посилило статус правителя (гетьмана), а також юридично оформило подальше існування Української держави. Термін перебування гетьмана на посаді не визначався; вважалося, що обирали “доживотно”, тобто довічно. Хоча в гетьманських статтях 1669 р. і 1672 р. передбачалося право Генеральної старшини змістити гетьмана в разі його зради. Деякі гетьмани (Ю. Хмельницький, І. Виговський) самі складали повноваження на Генеральній раді. Новообраний гетьман присягав на вірність царю, після чого отримував царську грамоту на гетьманування та клейноди — знаки гетьманської влади. Обрання нового гетьмана супроводжувалося складанням статей, які визначали взаємовідносини України й Росії, гетьмана і царя. Гетьманські статті називалися за місцем їх підписання: Переяславські (Ю. Хмельницького, 1659 р.), Батуринські та Московські (І. Брюховецького, 1663, 1665 р.), Глухівські (Д. Многогрішного, 1669 р.), Конотопські (І. Самойловича, 1672 p.), Коломацькі (І. Мазепи, 1687 p.), Решетилівські (І. Скоропадського, 1709 р.), “Рішучі пункти” (Д. Апостола, 1728 р.). За змістом ці акти мали переважно конституційний характер. Однак із плином часу вони дедалі більше обмежували права гетьманів і старшини.

Гетьману належала вища законодавча влада: він видавав універсали, що мали статус вищих законодавчих актів. Як глава виконавчої влади гетьман розпоряджався державними витратами, організовував збирання податків, мав право на роздачу державних земель. Гетьман представляв державу у зовнішніх стосунках, був вищим воєначальником, часто сам призначав генеральну старшину й полковників. Гетьман був вищою апеляційною судовою інстанцією, мав право затверджувати судові вирокі, інколи, стосовно бунчукових товаришів та козацької верхівки, самостійно розглядав судові справи.

Однак уже після Б. Хмельницького царський уряд усіляко обмежував повноваження гетьманів. За Переяславськими статтями 1659 р. гетьману не дозволялося приймати послів, брати участь у військових походах без попереднього дозволу царського уряду. Глухівські статті 1669 р. заборонили гетьману безпосередні дипломатичні зв’язки з іноземними державами. Після переходу гетьмана І. Мазепи на бік Швеції в 1708 р. царський уряд значно обмежив повноваження гетьманської влади. Було відхилено запропоновану старшиною кандидатуру на нового гетьмана П. Полуботка, і гетьманську булаву вручили І. Скоропадському. Із 1709 р. влада гетьмана обмежується введенням посади царського резидента, який здійснював контрольні функції щодо гетьманського уряду. У військових справах гетьман підпорядковувався командувачу російської армії в Україні. До того ж Петро І самовладно здійснював потрібні йому переміщення серед урядовців України. З 1722 по 1727 pp. замість посади резидента діяла Малоросійська колегія. Хоча офіційно її статус вважався вищою апеляційною інстанцією, колегія перебрала на себе всю повноту влади. Без погодження з колегією гетьман не міг видавати універсали, наказувати полковникам. Колегія контролювала надходження в її розпорядження грошових та натуральних зборів, відтепер усі податки йшли до Росії. З 1734 р. по 1750 р. Україна була без гетьмана. Справами України відало Правління гетьманського уряду, до складу якого входила однакова кількість представників вищого російського офіцерства й козацької генеральної старшини. Обрання 1750 p. K. Розумовського останнім гетьманом було дозволено імператрицею Єлісаветою не стільки з державних, скільки з особистих міркувань. Двадцятидвохлітній Кирило був рідним братом морганатичного (без права престолонаслідування) чоловіка імператриці. 1764 р. указом Катерини II гетьманство остаточно ліквідується. Для управління Україною знову було створено Малоросійську колегію, до якої входили по чотири представники царського уряду й української верхівки. Колегію очолив російський воєначальник граф П. Румянцев. Після поширення на українські землі у 1781 р. російської системи управління потреба у Малоросійській колегії відпала. 1786 р. її ліквідували.

У системі управління Гетьманщиною важливу роль відігравали генеральна та старшинська ради. Генеральна рада зародилась під час національно-визвольної війни, про що свідчить і її первинна назва: “Військова рада”. Спочатку це було зібрання козаків, і вона мала переважно військове значення. Пізніше склад Генеральної ради розширився за рахунок представників духовенства та міщан і вона набуває певних ознак вищого представницького органу. Хоча й не стала постійно діючим органом і скликалася для розв’язання найважливіших питань зовнішньої та внутрішньої політики, укладення миру. Генеральна рада не перетворилася на орган влади, бо не було визначено організаційних засад її роботи, періодичності, порядку скликання. Це було зібрання великої кількості людей, навіть — випадкових і некомпетентних. Пізніше Генеральну раду намагалися відродити гетьмани — прихильники республіканського напряму розвитку України (І. Виговський, П. Дорошенко). Функції представницького органу перебирає на себе старшинська рада. Існувало три види старшинських рад: а) рада гетьмана за участю Колегії генеральної старшини, яка мала постійний характер; б) рада генеральної та полкової старшини, яка скликалася за необхідністю; в) з’їзди старшин усіх рівнів, у яких могли брати участь представники духовенства, міщан. Рада у формі з’їздів старшин за традицією запорозького козацтва збиралася двічі на рік на Різдво й Великдень. За відсутності гетьмана старшинська рада перетворювалася на вищий орган управління державою. Це було, наприклад, у 1672 р. після усунення від влади й арешту гетьмана Д. Многогрішного, у 1722 р. після смерті гетьмана І. Скоропадського. Старшинська рада розглядала питання внутрішньої та зовнішньої політики, фінансові, податкові справи. Рада виконувала й судові функції при розгляді справ про державні злочини. Відомо, що за гетьмана К. Розумовського на старшинській раді розглядалася кодифікація українського права “Права, за якими судиться малоросійський народ”. Але в умовах посилення впливу уряду монархічної Росії подальший розвиток елементів парламентаризму на українських землях унеможливився.

Вищим військово-адміністративним органом, генеральним урядом, за допомогою якого гетьман здійснював цивільну і військову владу була Генеральна військова канцелярія. Вона утворилася ще в роки визвольної війни і діяла до скасування гетьманства у 1764 р. Намагаючись обмежити її компетенцію, Петро І в 1720 р. вилучив із ведення генеральної канцелярії фінансові й судові справи, а в 1722 р. підпорядкував її Малоросійській колегії. Очолював Генеральну військову канцелярію генеральний писар. Вона поділялась на дві частини: колегіальну (генеральна старшина) і розпорядчу (українські та російські чиновники). Колегія генеральної старшини, як уже зазначалося, була постійною радою при гетьмані. Генеральну старшину обирала старшинська рада чи призначав гетьман. Генеральні старшини очолювали окремі галузі управління. Так, генеральний обозний завідував артилерією, за відсутності гетьмана, виконував обов’язки наказного гетьмана, керував військом. Генеральні судді, а з кінця XVII ст. їх було два, розглядали цивільні й кримінальні справи, були радниками гетьмана, виконували його спеціальні доручення. Генеральний підскарбій контролював фінанси країни. З 1728 р. було вже два підскарбії — один росіянин, а другий — українець. Генеральний писар завідував генеральною канцелярією, архівом, зберігав державну печатку, виконував доручення з міжнародних справ. Існувала також і нижча генеральна старшина, функції якої чітко не встановлювалися. Вона виконувала різні доручення гетьмана. Однак відомо, що генеральний хорунжий займався охороною військового прапора, генеральний бунчужний — гетьманського бунчука. На генеральних осавулів, а їх було два, могло покладатися виконання дипломатичних доручень, судових розслідувань, а під час воєнних походів — навіть обов’язки наказного гетьмана.

На місцях управляли полкові й сотенні уряди, які сформувалися після визвольної війни. Територія України поділялася на своєрідні воєнно-адміністративні одиниці — полки і сотні. У другій половині XVII ст. на Правобережжі було 12 полків, а на Лівобережжі — 10. На чолі полкового уряду стояв полковник, котрого обирала полкова козацька рада чи рада старшин, або ж його призначав гетьман. Полковник був вищим воєначальником полку, він же очолював виконавчу владу на території полку, здійснював судові функції, мав право роздачі землі за службу. У своїй діяльності опирався на полкову старшину, яка обиралася на раді полку, і за функціями була схожа на генеральну (полкові обозний, суддя, писар, осавул, хорунжий). Разом полковник і полкова старшина являли собою полковий уряд. Сотня була найнижчою адміністративною одиницею. Сотник, його заступник — отаман і сотенна старшина (писар, осавул) виконували функції сотенного уряду.

У XVIII ст. відбулися зміни в полково-сотенній системі територіального управління. Полковника призначав царський уряд, щоправда, з числа трьох обраних на раді кандидатів. Значення полкової ради помітно впало, призначений полковник користувався єдиноначальною владою. За аналогією перейшли й до призначення сотників. Замість рад організуються полкові та сотенні канцелярії, діяльність яких дедалі більше носить бюрократичний характер. У 1743 р. полкові канцелярії було прирівняно до канцелярій російських губерній, а судочинство й діловодство підпорядковано російському законодавству. Дещо пізніше (1781 р.) полково-сотенний територіально-адміністративний устрій було скасовано і введено губернський поділ відповідно до російського “Уложения о губерніях”.

Система управління в містах залежала від їх статусу. Великі міста користувалися магдебурзьким правом, яке надавалось або підтверджувалося гетьманськими універсалами й указами царського уряду. Але поряд з магістратами в них діяли ще й полкові чи сотенні уряди. Козацька старшина, постійно втручаючись у справи міста, звужувала сферу міського самоврядування. Значна кількість міст мала статус ратушних, тобто не користувалася магдебурзьким правом і ще більше залежала від козацької адміністрації. У деяких містах органи самоврядування виникали й функціонували на базі специфічного українського міського права (місцевих статутів), яке істотно трансформувало норми магдебурзького права відповідно до місцевих вимог.

Запорізька Січ після 1654 р. зберегла самоврядування на основі колишніх традицій суспільно-політичного ладу й намагалася здійснювати незалежну політику. У відносинах з Гетьманщиною вона відігравала роль опозиційного центру, приймаючи всіх, хто був незадоволений політикою гетьманів. Політичні орієнтири Запоріжжя час від часу змінювалися. Царський уряд, зважаючи на необхідність охорони південних кордонів, змушений був миритися з існуванням Січі. Перехід кошового отамана К. Гордієнка і його прибічників разом з І. Мазепою на бік Карла XII було використано Петром І як привід для ліквідації Запорізької Січі. Частина запорожців з дозволу кримського хана на півдні заснувала Олешківську Січ, внаслідок чого козацтво було відірване від України-Гетьманщини. На прохання гетьмана Д. Апостола у 1734 р. імператриця Анна Іоанівна дозволила запорожцям заснувати Нову Січ. Було укладено договір між царським урядом і запорожцями на зразок гетьманських статей: Січі поверталися всі землі й підтверджувалася її автономія. За несення військової служби запорожцям виплачувалося 20 тис. крб. щорічно. Січ перебувала у підпорядкуванні київського генерал-губернатора, — головнокомандувача російськими військами в Україні. У наступних російсько-турецьких війнах запорожці воювали так добре, що імператриця Катерина II осипала їх похвалами й нагородами. Однак автономне існування Запорізької Січі в соціально-політичному й економічному відношенні не вписувалось у систему самодержавства. Запоріжжя, яке не зазнало кріпацтва і мало достатньо вільних земель, надавало притулок селянам-утікачам. Запорожці незмінно брали участь у селянських повстаннях проти панів. Керівник Коліївщини М. Залізняк був запорожцем. Чимало запорожців брали участь у гайдамацькому русі. До того ж серед самих запорожців звичайним явищем були соціальні конфлікти між багатою старшиною та голотою.

Зокрема, в 1768 р. особливо запекла сутичка змусила старшину переховуватись у сусідніх російських залогах і звернутися по допомогу до російських військ для наведення порядку. Після завершення російсько-турецької війни 1769-1774 pp. Запорізька Січ утратила й своє військово-стратегічне значення форпосту проти турецької та кримсько-татарської агресії. Повертаючися з війни, російські війська під командуванням генерала Текелі оточили й зруйнували Січ. 3 серпня 1775 р. Катерина II підписала маніфест про ліквідацію Запорізької Січі. її територію було приєднано до Новоросійської губернії. Близько половини всіх запорізьких земель було розподілено між російськими вельможами, решту передано німецьким і сербським колоністам. Кошового отамана П. Калнишевського та частину козацької старшини заслали до Соловків. Рядовим козакам дозволили поступати на службу в козацькі полки або переходити в селянство. Значна частина запорожців була зарахована царським урядом до розряду військових поселенців. Близько 5 тис. запорожців знайшли собі притулок на турецькій території, створивши Задунайську Січ поблизу гирла Дунаю.

Судова система Гетьманщини після 1654 р. складалася з Генерального військового суду, полкових, сотенних і громадських (сільських) судів. Вищою судовою інстанцією був Генеральний військовий суд. Він діяв як суд першої інстанції у справах особливої важливості і складався з генерального судді та генеральної старшини. В різний час генеральних суддів було від одного до трьох. Згідно з “Рішучими пунктами” Д. Апостолу 1728 р. до складу суду ввели трьох українських і трьох російських чиновників. Кандидатури членів суду затверджувалися царем. Гетьман став президентом суду. Полкові суди у складі полкового судді, полковника й полкової старшини розглядали кримінальні й цивільні справи. Вони були судами другої інстанції відносно сотенних судів. Сотенні суди діяли на території сотні й за своїм складом нагадували сотенне правління. Поступово їх значення зменшилось, а сфера компетенції звузилася до розгляду незначних спорів між козаками. У містах суди перебували під значним впливом козацької адміністрації. Інколи це були отаманські суди за участю козацької ради, які користувалися звичаєвим правом. В магістратських містах суди все ще діяли на основі магдебурзького права. Гетьман Д. Апостол інструкцією від 1 червня 1730 р. дещо розмежував компетенцію полкових, сотенних і міських судів. Юрисдикції громадських судів підлягали як селяни, так і козаки, але їхні справи розглядалися окремо. Крім цих судів за Гетьманщини існували церковні, мирові, цехові, третейські та ярмаркові суди.

У 1760-1763 pp. на прохання старшини, що прагнула зрівнятися в правах з російським дворянством, було проведено судову реформу. Вона мала зрівняти у підсудності всі прошарки панівного класу, обмежити компетенцію Генерального військового суду як суду першої інстанції для вищої старшини. Потрібно було, нарешті, відокремити розгляд цивільних та кримінальних справ, спростити судову систему. Внаслідок реформи було створено 20 судових повітів, і в кожному засновано земський суд з цивільних та підкоморський суд із земельних справ. Для розгляду кримінальних справ було відновлено діяльність гродських (міських) судів у всіх 10 полкових містах. Судді обиралися з числа козацької старшини. Генеральний військовий суд, до складу якого входило два судді і по одному представнику з 10 полків, став апеляційною інстанцією для новоутворених судів. Відтак судова реформа, відокремивши судову систему від адміністративної, мала, безперечно, позитивне значення. Водночас вона фактично поновила судову систему литовсько-польської доби.