8.2. Державний устрій

У XIX ст. посилення поліцейсько-бюрократичної самодержавної системи зумовило остаточну ліквідацію решток автономії українських земель. Створені у другій половині XVIII ст. намісництва стали, як у Центральній Росії, губерніями. У 1803 році їх було дев’ять: Волинська, Катеринославська, Київська, Миколаївська (з 1812 р.— Херсонська), Подільська, Полтавська, Слобідсько-Українська (з 1835 р.— Харківська), Таврійська й Чернігівська. Території губерній поділялися на повіти. Частина губерній об’єднувалися в генерал-губернаторства. Так, 1802 р. з Волинської, Київської та Подільської губерній утворилося Київське генерал-губернаторство.

Центральне управління Україною здійснювали імператор і органи, які перебували при його особі: “Власна Його Імператорської Величності Канцелярія”, Державна рада, Комітет міністрів. Важлива роль у системі центрального управління українськими землями належала Міністерству внутрішніх справ і галузевим міністерствам, які мали органи в системі місцевого управління.

Місцеве управління очолювали генерал-губернатори та губернатори, які зосередили у своїх руках вищу місцеву адміністративну, поліцейську, наглядову, а до проведення судової реформи 1864 р. й судову владу. У розпорядженні генерал-губернаторів були розташовані на відповідній території війська, які використовувались для придушення народних повстань.

Повноваження генерал-губернаторів і губернаторів у системі адміністративних репресивних заходів, спрямованих на боротьбу з національно-визвольним рухом, ще більше розширилися впродовж другої половини XIX ст. Так, відповідно до “Положення про заходи щодо охорони державного порядку та громадського спокою” (1881 р.) генерал-губернатор мав право вводити стан посиленої охорони. До системи губернського управління входили: губернатор; губернське правління з віце-губернатором, радниками, прокурором, канцелярією; губернські установи галузевого управління — казенна палата, суд, присутствіє поліції, рекрутське присутствіє та ін. Губернському апарату підпорядковувався повітовий апарат управління.

До системи повітового управління, де головна роль належала земському суду, входили повітові казначейство, правління державних маєтностей, митні установи та ін. Земський суд (до 1837 р.— нижній земський суд), окрім правосуддя, здійснював нагляд за станом громадського порядку, забезпечував сплату податків, виконання повинностей, тобто одночасно був і судовим і адміністративно-поліцейським органом. Земські суд-ді на Україні призначалися губернатором лише з числа дворян, а земські справники (голови судів) — царським урядом за поданням губернатора, погодженим із міністром внутрішніх справ.

До місцевого управління належали й станові органи — губернські та повітові дворянські зібрання, на чолі з предводителями дворянства. Через них дворяни впливали на вирішення важливих місцевих проблем, обирали своїх представників до органів місцевого управління.

Державними селянами відтепер опікувалися волості, в яких діяли волосні управління у складі волосного голови, старост і писаря.

Управління в містах, крім виборних установ (міських рад, магістратами, ратушами) здійснювалося поліцейськими органами. У містах більших керували управи благочиния, які складалися з городничого, двох приставів і двох ратманів. Менші міста мали городничих, поліцмейстерів і станових приставів. У містах зі жвавою торгівлею, в Одесі, Херсоні, Феодосії, з 1803 р. запроваджувався інститут градоначальників, які за повноваженнями прирівнювалися до губернаторів.

Реформи 60-70 pp. дещо зміцнили Російську імперію, не змінюючи її основ. Як уже зазначалося, селянська реформа 1861р. запровадила сільське й волосне самоврядування на зразок того, що в першій половині XIX ст. було започатковано для державних селян.

Компетенція селянських станових установ обмежувалася. Сход обирав адміністрацію, ділив і перерозподіляв землі, розподіляв повинності, розглядав сімейні суперечки та ін. Сільський староста скликав сходи, організовував виконання рішень і розпоряджень волосного правління, нагляд за шляхами, мостами тощо.

Волосний схід обирав старшину, інших посадових осіб волості, склад суду, вирішував у межах своєї компетенції господарські питання. Волосний старшина, який стояв на чолі волосного правління, забезпечував “громадський порядок, спокій і благочиния у волості”. До волосного суду входило 4-12 суддів, він розглядав цивільні справи між селянами, якщо сума позову не перевищувала 100 крб. (з 1889 р.— 300 крб.), а також дрібні кримінальні справи.

Для координації стосунків між селянами й поміщиками під час реформи було створено інститут мирових посередників, який проіснував до 1874 р. Надалі ці функції виконували “із селянських справ присутствія”. В 1889 р. на зміну цим установам з’явився інститут земських начальників, які дістали широкі адміністративно-судові повноваження щодо селян (затверджували рішення селянських установ, призначали покарання селянам тощо). За місцевими поміщиками залишалося право скликати сільський схід.

Земська реформа в Україні здійснювалась відповідно до “Положення про губернські й повітові земські установи” від 1 січня 1864 р. Земські установи складалися з повітових і губернських зборів та їхніх виконавчих органів— повітових і губернських земських управ. Гласні (депутати) повітових зборів обиралися на три роки окремо в трьох куріях: а) з’їздами землевласників; б) зборами міських власників; в) волосними сходами. Для виборців перших двох курій діяли високі майнові цензи. У третій гласні від селян обиралися на двоступеневих виборах (спочатку на волосних сходах обиралися представники, які потім обирали гласних повітових земських зборів). Кількість гласних для виборів по кожній курії визначалася Міністерством внутрішніх справ. Завдяки цьому провідне місце в земствах посідали поміщики. Кошти земств надходили завдяки “самообкладенню” населення з кожної десятини.

Царизм вважав діяльність земств небезпечною. Щоб контролювати їх, створювалися губернські із земських справ присутствія. Значно обмежило повноваження земських установ прийняте в руслі так званих контрреформ нове “Положення про губернські й повітові земські установи” від 12 червня 1890 р. На Правобережній Україні, де поміщики були переважно поляками і брали участь у національно-визвольному русі, запроваджувалися земські установи з 1911 р.

Упродовж півстоліття земства чимало зробили для розвитку освіти, охорони здоров’я, піднесення хліборобства, місцевої промисловості, торгівлі, будівництва шляхів тощо. У земських лікарнях хворі одержували безкоштовну медичну допомогу. Земствами була створена велика кількість освітніх закладів для молоді (початкових, професійних, технічних шкіл, гімназій), курсів підвищення кваліфікації вчителів. Вони допомагали селянам застосовувати нові технології в сільському господарстві.

Міська реформа здійснювалася на основі нового Міського положення, затвердженого Олександром II 16 червня 1870 р. Спочатку його дія поширювалася лише на Київ, Катеринослав, Миколаїв, Полтаву, Харків і Херсон. Наприкінці 70-х в інших містах України за зразком земських установ були також створені всестанові органи міського самоврядування.

Раз на чотири роки городяни обирали розпорядчі органи — міські думи, які створювали виконавчі органи — міські управи на чолі з міським головою. Усі виборці залежно від майнового цензу поділялися на три групи, кожна з яких сукупно відраховувала до казни третину всіх міських податків і відповідно обирала третину гласних (депутатів). Відтак кілька десятків крупних власників, які входили до першої групи виборців, обирали стільки ж гласних думи, скільки й сотні середніх власників, що становили другу групу, чи тисячі дрібних власників із третьої групи виборців.

Міські думи, як і земства, опікувалися благоустроєм міст, охороною здоров’я, освітою, розвитком промисловості, торгівлі, станом ринків. Однак у 1892 р. було прийнято нове міське Положення, яке урізало повноваження міського самоврядування.

Поліцейська реформа здійснювалась відповідно до затверджених царським указом від 25 грудня 1862 р. Тимчасових правил про устрій поліції у містах та повітах губерній. За важливістю вона стала другою серед інших реформ, зумовленою тими ж соціально-економічними й політичними причинами, що й інші. До того ж ліквідація кріпосного права викликала скасування вотчинної поліції. З іншого боку внаслідок грабіжницького характеру селянської реформи відбулося різке зростання селянського руху.

В повітах були створені поліцейські управління під орудою справників, що призначалися губернаторами. В адміністративно-поліцейському сенсі повіти поділялися на стани, дільниці та селища. Поліцейські підрозділи очолювали станові пристави, яким підпорядковувалися “нижчі чини поліції” — поліцейські урядники.

В усіх губернських містах, деяких містах і містечках існували міські поліцейські управління на чолі з поліцмейстерами. Поліцмейстер та його помічник призначалися губернатором (градоначальником). Нижчими адміністративно-поліцейськими одиницями у містах були частини, очолювані міськими приставами, дільниці — дільничними. У штаті міських поліцейських управлінь були також “виконавчі урядовці поліції” (помічники приставів, дільничних, поліцейські наглядачі) та “нижчі чини” (городові).

Органи поліції звільнялися від не властивих їм господарських функцій і питань благоустрою, які переходили до органів земського й міського самоврядування. Провадження попереднього слідства передавалося судовим слідчим. Поліція мала насамперед “стежити за виконанням законів, охороняти безпеку й справи громадського благоустрою”. У структурі поліцейських установ у другій половині XIX ст. виникли розшукові відділення (спеціалізовані органи кримінального розшуку).

Наприкінці XIX ст., зважаючи на посилення виступів робітничого класу, царський уряд значно збільшив кількість поліції в промислових районах. Нові поліцейські посади й підрозділи фабрично-заводської поліції створювалися, зокрема, на кошти підприємців.

Значно посилилася роль жандармерії (політичної поліції), яка здійснювала “загальний нагляд за духом усього населення і за напрямом політичних ідей суспільства”. В Україні діяли жандармські управління в кожній з дев’яти губерній, в Одесі, на залізницях. Основними функціями жандармерії були: політичний розшук, негласний нагляд за організаціями й особами “протиурядового напряму”, проведення дізнань у справах про державні злочини, контррозвідка та ін.

Військова реформа, проведена протягом 1864-1874 pp. установлювала всестанову військову повинність чоловіків, яким виповнився 21 рік. Термін військової служби скорочувався до 15 років (на флоті до 10 років); вона складалася з дійсної військової служби й служби в запасі. Строк дійсної служби становив 6 років (на флоті — 7 років). Кадри запасу під час мобілізаційних заходів становили солідний потенціал зміцнення армії. На території України з’явилися воєнні округи: Київський, Одеський та Харківський (ліквідований у 1880 p.).

У 60-70 роках XIX ст. було також здійснено освітню реформу, яка відкрила для нижчих верств більший доступ до освіти, в тому числі й університетської, фінансову, цензурну та інші реформи.

Однак значення їх не слід перебільшувати. Українські землі входили до складу Росії, яка залишалася абсолютною монархією на чолі із самодержавним монархом. Державне управління здійснювали переважно центральні й місцеві установи з дворянською більшістю. У 80-90-ті роки уряд, очолюваний Олександром III, здійснив контрреформи - заходи, що значною мірою знівелювали реформи.

На початку XX ст. унаслідок революційних подій 1905-1907 pp. царизм змушений був удатися до буржуазно-демократичних перетворень державного ладу. 17 жовтня 1905 р. було оприлюднено Маніфест, який “дарував громадянські свободи” і, заснувавши Державна дума як законодавчий орган, проголошувала засади буржуазного конституціоналізму. Водночас, цар здійснив реорганізацію Державної ради, також наділивши її законодавчими функціями (Маніфест і указ від 20 лютого 1906 p.). Законодавчі рішення Державної думи мали розглядатися Державною радою, без її згоди вони не могли вважатися дійсними. Державна рада мала однакові з Державною думою права. Однак за своїм складом (імператор призначав Голову й Віце-голову, половину її членів, інша половина обиралась на корпоративній основі) Державна рада відігравала консервативну роль. Фактично було створено двопалатний парламент, в якому нижньою палатою слід вважати Державну думу, а верхньою — Державну раду.

За результатами перших виборів до Думи від України увійшло 102 депутати, що становило майже чверть від її загального складу. У першій Думі частина депутатів-українців (45 осіб) об’єдналася в Українську думську громаду, політичною платформою якої була автономія України. Українська фракція мала свій друкований орган — “Український вісник”. До другої Думи було обрано також 102 депутати. Українські депутати (47 осіб) знову створили громаду й видавали часопис. Громада намагалася законодавчим шляхом досягти автономії України, запровадження місцевого самоврядування, введення української мови у школах, судах, церкві.

Антидемократичне виборче законодавство, затверджене царем 3 червня 1906 р., мало наслідком обрання серед відповідно 111 і 97 українських депутатів третьої та четвертої Державних дум переважно монархічно налаштованих поміщиків і священиків. Коли у 1908 р. депутати внесли законопроект про українську мову навчання в початкових школах, у 1909 р. поставили питання про українську мову в судах, у 1913 р.— про свавілля адміністрації в Україні, по жодному з цих питань Дума не прийняла рішення. Отже, переважно монархічно-шовіністичний склад III і, особливо, IV Думи зумовив реакційний характер її діяльності.