1. Принципи побудови ефективної економічної стратегії

Тривалий період невдач, соціальних та економічних втрат, заплутаний клубок соціально-економічних проблем, притаманних Україні на рубежі століть, украй загострив суспільну потребу в розробці коректних критеріїв оцінки стратегії національного соціально-економічного розвитку з точки зору її спроможності до досягнення поставлених цілей. Визначення ключових ознак та чинників ефективності економічної стратегії держави дозволить:

забезпечити кваліфікованість підходів потенційних розробників стратегії;

забезпечити кваліфікованість “споживачів” пропозицій щодо стратегій розвитку України: органів державної влади, засобів масової інформації, населення тощо;

ідентифікувати відверто популістські варіанти стратегій та ті, що слугують насамперед корпоративним інтересам;

виокремити конструктивні пропозиції та максимально врахувати їх у формуванні державної стратегії економічного розвитку.

У класичному розумінні показником ефективності прийнято вважати відношення результатів до затрат. Отже, насамперед слід встановити, що варто вважати результатом стратегії. На нашу думку, згідно з визначенням поняття стратегії, таким результатом не можуть бути певні рівні макроекономічних параметрів (темпи зростання чи обсяги ВВП, рівень інфляції, зайнятість тощо). Вони скоріше відносяться до сфери результатів заходів економічної тактики. Як системоутворюючий елемент економічна стратегія має своїм результатом певні системні зрушення, видозміну системоутворюючих параметрів. У теорії менеджменту, наприклад, діяльність визнається стратегічною, коли вона містить потенціал зміни балансу влад між елементами системи, змінюючи взаємозалежність різних складових системи.

Слід також відокремити досягнення економічного успіху – поліпшення економічного становища на тлі певної економічної стратегії – і ефективність самої стратегії відповідно до визначених нею цілей. Як буде показано в наступному розділі, безпосередніми результатами діяльності уряду В. Ющенка стало встановлення досить динамічного економічного зростання в Україні, поліпшення фіскальних та соціальних показників. Попри це стратегію цього уряду, сформульовану в стратегічній програмі “Реформи заради добробуту”, не можна вважати ефективною, оскільки закладених до цієї програми орієнтирів структурних зрушень досягнуто не було.

Визначення затрат на досягнення результатів економічної стратегії є значно проблематичнішим. Адже йдеться про задіяння з різною інтенсивністю усього комплексу суспільних ресурсів. Власне з цієї причини видається практично неможливим сформувати певну кількісну оцінку рівня ефективності економічної стратегії. Авторами доповіді Світового банку „Держава у світі, що змінюється” під час аналізу проблем дієвості політики вживається термін „потенціал держави”, що визначається як „спроможність ефективно здійснювати й пропагувати колективні заходи”. Звертаючись до терміна ефективності економічної політики, дослідники говорять про результат використання зазначеного потенціалу для задоволення попиту суспільства на відповідні блага.

Розглядаючи державу як суспільний інститут, ефективність економічної стратегії можливо розглядати також через інструментарій трансформаційних витрат. За методологією інституційної теорії, ефективність держави як інституту може бути вимірена її здатністю до зниження трансакційних витрат в економіці. Результатом дій держави є пропозиція певних суспільних благ, до яких належать фізичний захист, правозахист, захист від надзвичайних ситуацій, відповідний культурний, моральний та освітній рівень населення, демографічний потенціал та рівень громадського здоров’я, рівень розвитку науки, інформаційної, транспортної та енергетичної інфраструктури, єдиної валютно-грошової системи тощо. Відповідно потенційні трансакційні витрати економічного суб’єкта зменшуються на величину суспільних та квазісуспільних благ, які споживаються у суспільстві. Останні доповнюють індивідуальні відтворювальні процеси, сприяючи їх стійкості та завершеності. З огляду на те, що потенційні втрати від стихійності дій приватного суб’єкта в разі відсутності спонукання його до оптимальних дій засобами державного регулювання також можуть бути віднесені до трансакційних, поняття суспільних благ може трактуватися нині досить широко.

Ефективною може бути визнана лише така економічна стратегія держави, яка реально сприяє розвитку ефективних приватних економічних стратегій. Адже, за висловом Д. Чистіліна, призначення суспільної системи полягає у забезпеченні такої взаємодії пересічних агентів, щоб їхнє колективне трудове зусилля було вищим за арифметичну суму зусиль кожного окремого учасника. Інакше кажучи, результат економічної стратегії випливає з ефекту синергії функціонування суспільної системи. Саме ця синергія, очевидно, і має розглядатися як головне джерело ресурсного забезпечення завдань економічної стратегії держави.

Тому економічна стратегія є ефективною, якщо вона включена в органічну суспільну систему та виходить з комплексного врахування особливостей відтворення й розвитку останньої. За словами одного з теоретиків "ордолібералізму", теорії, що стала підгрунтям повоєнної Німеччини, В. Ойкена, "якщо економiчна полiтика бажає бути вiльною, вона повинна з великим реалiзмом бачити небезпеку "невiдворотностi" i дiяти вiдповiдним чином…". Економiчна полiтика, вiдзначав автор нiмецького "економiчного дива", стає вiльною, якщо враховує динамiку всього господарського порядку.

Слід зазначити, що у певний короткий проміжок часу економічна стратегія держави може становити загрозу для економічних суб’єктів. Вона відіграватиме стимулюючу роль. Найяскравіший приклад – стратегія "шокової терапії". Проте в країнах, де вона мала успіх, її часові рамки були жорстко обмежені. Критичним чинником стало й економічне підґрунтя, на якому вона здійснювалася. Отже, можна констатувати, що такий тип стабілізаційної стратегії ефективний, якщо він застосовується за наявності значної інфляції попиту та припиняється відразу після досягнення стабілізуючого ефекту. Можна згадати також лібералізацію зовнішньої торгівлі, яка призводить до зростання конкурентного тиску, що, у свою чергу, загрожує безпеці національних виробників. Будучи застосованою після проведення структурної перебудови та на базі активної промислової політики, така лібералізація мала б успіх. Проте реалізована без належної підготовки, вона може пригнічувати національне виробництво.

Основною місією економічної стратегії є максимальна мобілізація усіх доступних чинників, які можуть бути задіяні для досягнення поставлених стратегічних напрямів і завдань. З точки зору угорського дослідника Л. Чаби, один з головних критеріїв успішності трансформаційної політики – “проклала вона чи не проклала шлях до динамічно ефективних рішень, стійких у фінансовому відношенні траєкторій зростання”.

Американський дослідник у галузі менеджменту Дж. Томпсон дає більш “просте” трактування ефективної стратегії: “це виконання правильних речей у правильний спосіб та для правильних цілей”. Ознаками ефективної стратегії він вважає:

адекватність стратегії (потребам середовища, ресурсам та цінностям організації та її основній меті);

виконуваність стратегії (забезпеченість ресурсами, відповідність вимогам та інтересам суб’єктів, яким належить її втілювати, відповідність поточному історичному моменту);

прийнятність стратегії (відповідність стратегічним суспільним потребам та інтересам, належна очікувана віддача, наявність синергетичного ефекту, прийнятний рівень ризиків реалізації стратегії).

Отже, щоб бути ефективною, стратегія має розроблятися відповідно до певного комплексу умов, вимог та критеріїв, а її реалізація – відбуватися за забезпечення відповідних інституційних рамок. На думку фахівців з сучасного менеджменту, загальними чинниками ефективності стратегії будь-якого рівня є:

чітко сформульовані завдання, які можуть змінюватися навколо поставлених цілей;

підтримка ініціативи виконавців, що підвищує свободу політичного маневру;

концентрація зусиль, що дозволяє досягти максимального результату за мінімальних зусиль;

гнучкість, що дає запас міцності для свободи маневру;

скоординованість дій та відповідальність керівництва за результат;

захист основних ресурсів та життєво важливих систем організації.

Виходячи з викладеного вище, можна сформулювати низку фундаментальних принципів формування ефективної економічної стратегії держави.

1. Обгрунтованість - підтримка кожного з положень науковими розрахунками. Ефективна стратегія повинна мати концептуальну визначеність і реагувати на не передбачувані та невідомі чинники. Неодмінною умовою є передбачення динамічної корекції критеріїв та цільових показників за відносної макроекономічної дестабілізації. На нашу думку, ефективна стратегія в перехідній економіці має виходити з усвідомлення об’єктивної необхідності періоду нестабільності під час переходу до політики зростання та використання елементів нестабільності як додаткових важелів економічної трансформації. Неврахування цього об’єктивного процесу за побудови стратегій означатиме його стихійний характер, що буде сприйнято як загроза реалізації стратегії та викличе не передбачені нею екстрені заходи. Це означатиме її провал як комплексу взаємопов’язаних заходів.

2. Прозорість - чіткий виклад стратегії, доведення її мети, напрямів та завдань до вертикалі виконавчої влади, громадян, суб’єктів господарювання, іноземних інвесторів і кредиторів та суворе слідування ним. Правдиве інформування про необхідність заходів економічної політики, що вживаються, та їхнє призначення в контексті цілісної стратегії, прозорість інформації щодо можливої реакції органів економічної влади на явища дестабілізації макроекономічного становища є необхідною умовою консолідації зусиль економічних, політичних та громадських сил суспільства. Стратегія має бути зрозумілою для усіх верств суспільства – від її безпосередніх виконавців – до громадськості. Водночас виклад стратегії не повинен бути спрощеним. Спрощеність суперечить прозорості стратегії, оскільки приховує (нехай неусвідомлено) весь комплекс її можливих наслідків.

3. Легітимність – сприйняття стратегії переважною більшістю суспільства, політичних та економічних сил. Потрібно створити умови для спрямування діяльності незалежних економічних суб´єктів, кожний з яких керується насамперед власними економічними інтересами, у русло реалізації стратегічної програми. Тоді вдасться реалізувати головну перевагу ринкової економіки над адміністративною - коли об’єкт політики є одночасно її суб’єктом, що викликає синергетичний ефект та кардинальним чином посилює ефективність державної стратегії.

Слід усвідомити, що в сучасній господарській системі адміністративного визначення цілей недостатньо. У зв’язку з цим вже у процесі розробки стратегічна програма має передбачати економічні та політичні сили, на які спиратиметься її реалізація, для чого поєднувати в собі реалістичність – виходити з тверезої оцінки можливостей країни - та прийнятність суспільством – містити суспільно привабливі цілі. Ефективна стратегія повинна бути зорієнтована на максимально широкий розподіл ефекту від економічного зростання на усі верстви суспільства та економічні групи, що дозволить об’єднати їхні інтереси навколо загальнонаціональних цілей. Як вказувалося вище, адекватне функціонування системи ринкових регуляторів можливе лише за умови здатності приватних економічних суб’єктів розробляти та здійснювати власні ефективні економічні стратегії.

4. Адекватність - врахування комплексу характеристик поточного стану економічної системи, досягнутих результатів та використання її особливостей як рушіїв економічного оновлення. Це потребує всебічного аналізу наявного організаційного, технологічного та економічного потенціалу країни з метою максимального використання наявних ресурсів та, найголовніше, активного подолання ресурсних обмежень. Оскільки у перехідній економіці відповідні ринкові механізми не спрацьовують належним чином, активна стратегічна роль держави як головного реформатора в трансформаційному процесі є неминучою.

У зв’язку з цим із принципово нових позицій потрібно розглянути проблему макроекономічної стабілізації. Нова парадигма стабілізації повинна забезпечити трансформацію валютно-грошової стабілізації в економічне зростання - і досягнення подальшої макроекономічної стабілізації через зростання та наступні структурні зміни. Відповідно стратегія держави має вийти за межі антикризових заходів, а її пріоритети – модифікуватись у бік таких, що забезпечують економічне зростання.

5. Контрольованість - наявність визначених критеріїв успішності заходів програми, відстеження своєчасності, повноти їхнього досягнення, орієнтирів оперативного коригування. Індикаторами ефективності трансформаційної стратегії повинні стати ті, що мають комплексний характер та характеризують дійсно довгострокові тенденції. Такими індикаторами є: конкурентоспроможність, вектор структурних зрушень, розвиток підприємництва, зростання зайнятості, зростання доходів підприємств та населення тощо.

6. Логічність - встановлення обмеженої кількості ключових завдань, визначення шляхів їх послідовної реалізації, які б ураховували: сучасний стан проблеми, цілі, засоби реалізації, потенційні загрози реалізації та критерії виконання. Послідовність є визначальним чинником успішності стратегії. Проте, оскільки як з суб’єктами, так і з об’єктами економічної стратегії відбуваються постійні трансформації, мають систематично змінюватися напрями, завдання та пріоритети, а також мета стратегії. Стратегія має передбачати динамізм критеріїв та пріоритетів залежно від стану економічної системи, що забезпечуватиме більшу гнучкість економічної політики. Важливою характеристикою ефективної стратегії є несуперечливість цілей. Тому актуальним є передбачення необхідності вчасної відмови від заходів економічної політики, які вже виконали своє призначення та перетворилися на дестабілізуючі чинники.

7. Структурна довершеність. Згідно з теорією менеджменту, будь-яка ефективна стратегія повинна містити три складові: основні цілі (завдання діяльності), основні елементи політики, послідовність основних дій. Таким чином, важливою ознакою ефективної стратегії є її структурна цілісність та нерозривна єдність теоретичних основ формування та практики реалізації. Ефективна стратегія повинна також включати в себе ієрархію стратегій, узгоджених зі стратегією більш високого рівня: стратегій нижчого рівня (наприклад, суб’єктів господарювання), локальних (галузевого розвитку) чи регіональних (регіонального розвитку).

8. Врахування зовнішніх впливів. Слід відмовитися від спроб будувати економічну стратегію, враховуючи лише суто внутрішні фактори і проблеми та ігноруючи при цьому геоекономічні фактори і процеси глобалізації. Навпаки, геоекономічна парадигма повинна бути первинною за визначення внутрішньоекономічної стратегії та моделі поведінки як державних інститутів, так і суб’єктів господарювання. Внутрішня стратегія має здійснюватися в комплексі геополітичного самовизначення в системі відносин з основними регіональними економічними та політичними об’єднаннями.

Формування ефективної стратегії є досить важким завданням і складність його прямо пропорційна ступеню невизначеності очікуваних зовнішніх та внутрішніх чинників економічного розвитку, які впливатимуть на реалізацію цієї стратегії. У процесі здійснення економічної політики держави можливе виникнення низки чинників, які суттєво знижують ефективність державного регулювання економіки та потребують цілеспрямованого коригування в руслі стратегії підвищення дієздатності держави. Такі перешкоди виникають як внаслідок об´єктивного розвитку подій, так і через застосування неадекватних засобів економічної політики держави. Насамперед формуванню ефективної стратегії заважає низка об’єктивних перешкод, які згадуваний вже Дж. Томпсон називає “парадоксами стратегії”. Серед них він виділяє такі:

план майбутнього будується на базі минулого досвіду, тому вплив екстраполяції (“раціональних” очікувань) може бути надто потужним;

реальна стратегія неодмінно відрізняється від запланованої, оскільки гнучко реагує на зміни у середовищі своєї реалізації;

організація мусить одночасно реагувати на зміни всередині себе і в зовнішньому середовищі, протистоячи як внутрішнім, так і зовнішнім чинникам;

можливості організації часто не збігаються з намірами, які продиктовані під впливом певних позасистемних сил (амбіціями керівника підприємства, тиском міжнародних фінансових організацій чи завищеними очікуваннями суспільства);

відбувається злиття економічних та позаекономічних чинників, які розвиваються на різній методологічній базі;

засоби реалізації стратегії повинні мати конкретну сфокусованість – і одночасно впливати на реалізацію системних змін;

цілеспрямованість та заданість напрямів стратегії поєднується із потребою в гнучкості та інноваційності стратегічних завдань та економічної тактики;

централізоване планування, яке виходить з єдиного центру (дирекції підприємства чи уряду країни) поєднується з децентралізованим виконанням (підрозділами підприємства, органами держвлади і суб’єктами господарювання).

Поряд з перерахованими об’єктивними перешкодами, які утруднюють забезпечення ефективності економічної стратегії, існує також низка типових “суб’єктивних” причин – поширених помилок у розробці та реалізації стратегії. Принагідно зазначимо, що найбільший живильний грунт для узагальнення та аналізу таких помилок представлений практикою економічної політики у перехідних економіках. Серед таких перешкод слід виділити наступні.

1. Неадекватність методологічної бази. Вдосконалення методологічної бази державної активності в перехідних економіках видається особливо важливим з огляду на те, що, як показав досвід, економічні системи такого типу значно чутливіші до заходів державної політики. Зокрема під час розробки та реалізації стратегій економічної стабілізації в Україні не було враховано накопиченого досвіду регулювання нестабільних економічних систем, відбулось некритичне застосування теоретичної та практичної бази, надбаної на теренах розвинених економік і малопридатної для перехідного періоду. У підготовці заходів щодо виходу економіки з трансформаційної кризи та переходу до економічного зростання необхідна переорієнтація методологічних засад економічної політики на теорії нестабільних економік, а джерелом практичного досвіду повинні виступати практика політики держави у перехідних економіках, насамперед у країнах СНД та власний досвід України.

2. Недотримання балансу економічних стратегії і тактики. Якщо завдання державної стратегії трактуються занадто вузько, відбувається змішування стратегії і тактики. У цьому разі може бути досягнутий тимчасовий локальний стабілізаційний ефект, такий як мінімізація темпів інфляції, балансування бюджету, досягнення стабільності валютного курсу тощо, але підтримка стабільності в стратегічному плані, як і забезпечення економічного зростання, будуть значно утруднені. Відбувається своєрідне „розтягування” стратегії за окремими напрямами її реалізації, що унеможливлює цілісну оцінку її ефективності. Як буде викладено далі, суперечність між стратегією і тактикою останнім часом набула в Україні значної гостроти. Її конкретним виявом став розрив між завданнями інноваційно орієнтованого прискореного зростання, побудови соціально орієнтованої економіки і потребами дотримання поточного фіскального та платіжного балансів. Внаслідок цього в Україні дотепер не розроблено дієздатної концепції переходу від грошово-фіскальної стабілізації до економічного зростання, а позитивні тенденції, які спостерігаються з кінця 1999 р., мають скоріше спонтанний, залежний здебільшого від зовнішніх чинників характер.

3. Змішування цілей та засобів реформ. Ступінь успішності ринкової трансформації часто починає оцінюватися за ступенем розвитку окремих ринкових економічних форм та відносин. Тоді досягнення одних стратегічних завдань стає на заваді виконання інших, що загалом заважає переслідувати стратегічну мету. Досить рельєфно таке змішування можна побачити на прикладі постановки завдань фіскального збалансування. Схожа ситуація спостерігається також стосовно спроб налагодження платіжної дисципліни у паливно-енергетичному комплексі, зменшення бартеризації економіки, розвитку малого і середнього бізнесу тощо. На сучасному етапі вельми показовим є приклад визначення як стратегічного пріоритету вступ України до СОТ, який відбувається без детального аналізу його комплексного впливу на стан соціально-економічної системи. Перелік таких прикладів може бути продовжений.

4. Короткострокові горизонти. З огляду на те, що стратегічні цілі суспільства виходять далеко за межі короткострокових програм, існує загроза їхнього ігнорування чинними політичними силами. Часта зміна українських урядів стала на заваді спадковості економічної політики держави. Досить наочним прикладом стала доля розробленої під керівництвом уряду В. Пустовойтенка програми "Україна-2010", яка, попри всю її недосконалість, була вагомою спробою здійснення стратегічного планування української економічної політики. Пізніш її долю розділила також програма “Реформи заради добробуту” В. Ющенка. Зосередженість уряду на вирішенні конкретних короткотермінових завдань за відсутності визнаних стратегічних орієнтирів робить його значно зручнішим об´єктом для атак представників корпоративних груп.

Динамічність структури, набору суб’єктів та об’єктів економічної стратегії привертають увагу до меж ефективності економічної політики держави у ринковій економіці або ступеня регулюючого впливу держави на ті чи інші складові економічної системи, за якого державна економічна стратегія зберігає свою ефективність. Через те, що ці межі визначаються насамперед здатністю економічної системи до саморегулювання, в умовах нестабільної економіки вони значно змінюються.

Очевидно, що гранична межа державної активності, нижче якої втручання держави недостатньо для забезпечення ефективності економічної стратегії, визначена необхідністю підтримки ринкового середовища. Отже, держава повинна забезпечувати базові ринкові параметри відповідно до відомих положень про “відмови ринку”, контролювати дотримання господарського, цивільного та кримінального права, забезпечувати цілісність території тощо. Чим більш дієздатними є приватні економічні суб’єкти, тим більш нижчою може бути межа державної активності.

Визначити верхню межу, за якою економічна політика держави втрачає свою ефективність, значно важче. Кожна з країн має власний рівень цього показника. До того ж зі зміною етапів економічних перетворень ця межа істотно зміщується. Високий рівень державного втручання спроможний сприяти швидкій побудові розвиненої структури економічних суб´єктів за невеликий проміжок часу. У перехідних економіках "шокова терапія" була успішною не в усіх країнах, а стратегія поступових змін не обов’язково спричиняла стагнацію.

На думку автора, верхня межа ефективності економічної стратегії держави залежить від наявності та ефективності використання державних ресурсів, визначених стратегічних завдань і пріоритетів, здатності інституційної структури суспільства забезпечувати єдність приватних економічних стратегій та економічної стратегії держави.

Викладені основні принципи стратегічної ефективності дозволяють трактувати ефективність як забезпечення оптимального функціонування суб´єкта за рахунок раціонального використання ресурсів об´єкта. Економічна стратегія є нерозривною цілісністю ланцюга – від стратегічного задуму до його практичного втілення. Тому неефективність реалізації заходів у сфері економічної політики – проблема не інституту реалізації, а передусім інституту, відповідального за вироблення таких заходів. Кінцевим критерієм ефективності стратегії є саме її виконуваність. Ефективна стратегія – це та, яка передбачає важелі власного виконання та виключає можливість невиконання, за винятком обмеженого переліку форсмажорних обставин чи волюнтаристських політичних зрушень. Зі свого боку, відсутність у неефективній стратегії діючих механізмів її реалізації є свого роду “вбудованим запобіжником” для захисту національної економіки від некоректних політичних рішень, прийнятих під впливом як внутрішніх, так і зовнішніх сил.