Економічна стратегія держави: теорія, методологія, практика : Монографія

2. Грошова і фіскальна політика та їхній вплив на реалізацію стратегічних пріоритетів

Гіперінфляція початку 90-х рр., яка призвела до зубожіння значної частини населення та руйнування відтворювального потенціалу більшості підприємств України, обумовила традиційно велику увагу до антиінфляційної політики. Проте зволікання із переходом від антиінфляційної до стимулюючої економічної політики, надмірність у постановці та досягненні цілей антиінфляційного регулювання призвели до того, що в другій половині 90-х років рестриктивна монетарна політика стала чи не найголовнішим чинником пригнічення розвитку української економіки. Навіть у травні 2000 році, коли близько року в Україні вже спостерігалися тенденції промислового зростання, Президент України на VIII з´їзді УСПП зазначав, що грошова політика спрямована практично проти вітчизняних підприємств.

У зв’язку з тим, що саме гроші є в ринковій економіці головним носієм регуляторної та конкурентної інформації, необхідної для формування тактичних і стратегічних рішень, обслуговують відтворювальні процеси усіх рівнів, демонетизація економіки і дефіцит грошей стали вагомим чинником значних народногосподарських деформацій. За досконалою технічною стороною платіжної системи, налагодженням стабільності грошового обігу як такого було втрачено контроль за виконанням грошима у повному обсязі функцій засобів платежу та нагромадження. Як засвідчують результати досліджень, наявна грошова маса в Україні навіть суто технічно неспроможна забезпечити повноцінний обіг валового національного продукту. Зокрема, за даними 2002 року, випуск товарів і послуг в економіці України становив 513,6 млрд грн, в той час як агрегат М2 становив лише 64,5 млрд грн, або 12,6 % обсягу випуску. Відтак для обслуговування господарського обігу швидкість грошового мала становити майже 8 разів. Зростання показника монетизації економіки останніми роками неспроможне докорінним чином змінити становище, оскільки відбувається синхронно з розширенням реальної сфери грошового обігу, а відтак – попиту на гроші.

Внаслідок деформованих попиту та пропозиції грошей динаміка грошово-кредитної системи в Україні практично вийшла з-під контролю Національного банку. Останній може утримувати її від екстремальних коливань кризового характеру, проте зустрічається з труднощами “тонкого” регулювання. Як було показано вище, незважаючи на поетапне зниження Нацбанком облікової ставки, йому не вдалося добитися адекватного зниження процентних ставок за кредитами комерційних банків (рис. 8). Більш дієвим інструментом виявилося диференціювання вимог до банків щодо обов’язкового резервування, запроваджене Національним банком у 2002 р. залежно від структури кредитного портфеля банків (нормативи резервування було розраховано на стимулювання довгострокового кредитування). Проте й цей крок Національного банку не вніс принципових змін до динаміки кредитних процесів.

На нашу думку, серед особливостей вітчизняної грошово-кредитної системи, які не дозволяють адекватно регулювати монетарну сферу, можна виділити наступні.

• Невизначеність ринкової вартості грошей в Україні через відсутність безризикових цінних паперів, процент за якими був би визначальним для грошового ринку. Ні облікова ставка НБУ, ні кредитні ставки комерційних банків не виконують цієї ролі. Ринок, позбавлений головного орієнтира – зваженої ціни грошей, - не може функціонувати збалансовано у довгостроковій перспективі.
• Відсутність ефективного перепливу грошових заощаджень населення в цінні папери і навпаки через нерозвиненість ринку капіталів, що веде до значної частки готівкових грошей, які фактично непідконтрольні Нацбанку. Схожа ситуація спостерігається й щодо надлишкової ліквідності комерційних банків, яка не зв’язується ліквідними цінними паперами Нацбанку.
• Недостатні можливості для приватного заощадження, що зумовлює концентрацію грошових ресурсів у трансакційній частині попиту на гроші, яка зазвичай не є предметом монетарного регулювання.
• Суперечність політики Нацбанку та Мінфіну: в той час як перший концентрує свої зусилля на забезпеченні стабільності гривні, другий насамперед зосереджений на виконанні Державного бюджету. Ця суперечність набула пікової гостроти наприкінці 2002 р., що вилилося у відкритий конфлікт між тодішніми прем’єр-міністром А.Кінахом та главою НБУ В. Стельмахом. Ревальвація гривні та відставання інфляції від прогнозних показників ведуть до погіршення стану надходжень до бюджету (тим більше, якщо обумовлюють сповільнення темпів зростання виробництва), що викликає спротив Мінфіну. З іншого боку, зв’язок дефіциту бюджету з виконанням планів соціальних виплат, а не із заходами розігріву кон’юнктури, як це відбувається на етапі економічного спаду в класичній ринковій економіці, утримує Нацбанк від прийняття позиції фіскальної влади.

Таким чином, можна дійти висновку, що модель монетарної політики, яка склалася в Україні у 2000-2002 рр., фактично не стимулює зростання грошової пропозиції відповідно до потреб забезпечення економічного зростання. Збільшення пропозиції грошей відбувалося вимушено, причому приріст грошової маси супроводжувався прямими та непрямими стерилізаційними заходами, внаслідок чого операційний попит на гроші зростав набагато швидше, підтримуючи високий рівень процентних ставок комерційних банків. Надходячи в економіку у вигляді оборотних коштів, гроші не встигали перетворитися на свою “довгу” форму через надмірно високу вартість кредитних ресурсів. Така модель, дійсно, дозволяє запобігти інфляційним тенденціям, проте вона не здатна виконувати стимулюючу роль стосовно економічного зростання. Суттєве посилення рефінансування комерційних банків, яке має місце з початку 2003 року, а також лібералізація у грошово-кредитній та валютній сферах свідчать про зміни, які розпочалися у монетарній політиці України. На тлі переходу Нацбанку до активного рефінансування комерційних банків за перше півріччя відбулося подешевшання їхніх кредитних ресурсів у реальному вимірі приблизно на 5,5 пункту. НБУ здійснив також низку кроків щодо диференціації резервних вимог та спрощення умов отримання рефінансування. Поряд з цим, на нашу думку, без вирішення наведених вище суперечностей нова модель монетарної політики навряд чи буде достатньо дієвою.

Слабка контрольованість грошової динаміки перешкоджає запровадженню дієвих стимулюючих заходів у грошово-кредитній сфері. Як свідчить світовий досвід, такі заходи неодмінно мають інфляційний потенціал, а отже – потребують зваженого контролю над монетарною динамікою з недопущенням надмірного необґрунтованого збільшення цін та запобігання різного роду спекулятивним операціям. Завдання забезпечення безупинного інтенсивного економічного зростання, тим більше – з наданням йому інвестиційної спрямованості, очевидно потребуватиме дієвого регулювання інфляційної динаміки. Експерти висловлюють серйозний сумнів щодо можливості утримання за таких умов інфляції в межах 6-7 %, запланованих, зокрема на 2003 рік. Отже, необхідне кваліфіковане динамічне суміщення політики зростання з реально припустимим рівнем інфляції та максимальне цільове зв’язування емітованих під цю політику грошових ресурсів.

Одним з найбільш показових наслідків недостатності обігових ресурсів через грошовий дефіцит стала платіжна криза. Всеохопні наслідки платіжної кризи в Україні виводять цю проблему із сфери суто грошових розрахунків. Вона відбивається на стані Державного бюджету, знижує конкурентоспроможність національної економіки, веде до деформацій структури останньої, перешкоджає відновленню довгострокового кредитування реального сектору, інвестиційним процесам та залученню іноземних інвестицій, ефективному реформуванню відносин власності. Внаслідок зростання кредиторської заборгованості підприємств відбувається порушення процесів перетворення товарного капіталу на грошовий, отже, відбувається розрив перебігу відтворення національного капіталу. Це зменшує повноту поширення тенденцій до збільшення обсягів виробництва. Слабкий платоспроможний попит на гроші з боку реального сектору, який значною мірою заблокований саме платіжною кризою, спричинює спекулятивний оборот грошей та ілюзію надлишкової ліквідності банківського сектору, обумовлюючи заходи щодо її обмеження.

Безперечно, демонетизація економіки не може вважатися єдиною причиною платіжної кризи. Рівноцінним чинником останньої є відсутність дієвих бюджетних обмежень для підприємств та інституційного забезпечення виконання контрактного права і вимог господарського законодавства. Проте обмежувальна грошово-кредитна політика держави 1994-1999 рр., спрямована на подолання інфляції та стабілізацію валютного курсу, виявилася чинником порушення стратегій підприємств і утруднення виконання ними платіжних зобов’язань. Отже, відповідальність за вирішення проблеми неплатежів не може бути покладена суто на підприємства. Відбулося поєднання організаційно-економічних чинників, що випливають власне з діяльності підприємства, й технічних, обумовлених дефіцитом платіжних інструментів.

Останнім часом через уповільнення темпів зростання заборгованості увага науковців та аналітиків, а також органів державної виконавчої влади до платіжної кризи помітно послабилася. На жаль, вагомість цієї проблеми при цьому не зникла (таблиця 9). Платіжна криза залишається в Україні суттєвим чинником деформації та обмеження ефективності економічних стратегій.

Таблиця 9

Дебіторська та кредиторська заборгованість між підприємствами
та установами України, млн грн

Дебіторська заборгованість

Кредиторська заборгованість

У міру досягнення порівняної монетарної стабільності увага політиків, аналітиків, засобів масової інформації змістилася на проблеми, пов’язані з наповненням та використанням коштів Державного бюджету. Виконання бюджету стало ледь не основним критерієм ефективності роботи уряду. Зокрема в розділі програми уряду В. Ющенка "Реформи заради добробуту", присвяченому забезпеченню умов для прискореного економічного зростання, серед найперших з таких умов було визначено саме забезпечення бездефіцитності бюджету, прозорості бюджетної політики та посилення бюджетної дисципліни.

На жаль, головним предметом обговорень та урядових рішень стала проблема забезпечення належних надходжень до державного та місцевих бюджетів та фінансування відповідних видатків. Дискусії навколо прийняття Бюджетного та Податкового кодексів також зосереджені на питаннях збирання та розподілу коштів. Питання оцінки ефективності бюджетних відносин, їхнього впливу на перебіг основних соціально-економічних процесів практично не ставляться, що свідчить про практичну відсутність стратегічного підходу на цьому напрямку. В Україні спостерігається нехтування бюджетною політикою як такою. Фактично відбулася підміна поняття бюджету як сукупності суспільних відносин бюджетом як розрахунковим планом. Бюджет із загальноприйнятого у світовій практиці інструменту економічної політики перетворився на своєрідний "еталон", необгрунтовано виступаючи у ролі чи не основного мірила "просунутості" ринкових перетворень в Україні. До речі, саме так він сприймається міжнародними фінансовими організаціями. У процесі обговорення проектів бюджету представниками як законодавчої, так і виконавчої влади лейтмотивом багатьох виступів є теза про те, наскільки бюджет задовольняє приватних та інституційних кредиторів України. Впливу бюджетних процесів на національних економічних суб’єктів приділяється значно менше уваги.

Відтак бюджетна політика не стала механізмом реалізації стратегії уряду у сфері структурних реформ, а значна частина рішень підпорядковується не стратегічним економічним міркуванням, а є предметом зовнішнього і внутрішнього політичного "торгу". Внаслідок постійного тиску кризових явищ вироблення бюджетної політики відбувалося під пресом різноманітних груп впливу, потреб оперативного збалансування макроекономічного становища, вимог міжнародних фінансових організацій. Це завадило оволодінню адекватними напрямами та інструментами національної бюджетної політики.

Безперечно, за роки ринкових реформ бюджетну систему України було суттєво вдосконалено та наближено до сучасних вимог. Проте, як і раніше, невирішеними залишаються фундаментальні проблеми:

• незбалансованості зобов´язань і ресурсів на всіх рівнях бюджетної системи;
• неефективності податкової системи;
• неефективності значної частини бюджетних видатків;
• незавершеності формування ефективної системи управління державними фінансами.

Ефективність економічної стратегії в бюджетній сфері слід, на нашу думку, оцінювати за ступенем виконання нею належних системних функцій. З огляду на це вона повинна розглядатися, по-перше, з точки зору виконання Державного бюджету (фіскальна ефективність); по-друге - впливу на соціально-економічну динаміку в країні (стратегічна ефективність). Необхідно зауважити, що, якщо аналіз фіскальної ефективності бюджетної політики здійснюється в Україні досить активно, проблеми стратегічної ефективності поки що не здобули належної уваги.

Фіскальна ефективність бюджетної політики в Україні залишається невисокою. Перевірки контрольних органів свідчать як про постійні значні порушення підприємствами та громадянами бюджетного законодавства, так і про численні зловживання службовим становищем представників фіскальної влади різного рівня. Незважаючи на значний прогрес у створенні ефективної системи управління державними фінансами, повне виконання у травні-червні 2003 р. плану видатків і доходів бюджету, її елементи функціонують із недостатньо високим ступенем ефективності. Це стосується міжбюджетних відносин та бюджетного процесу взагалі, включаючи стадії формування бюджетної політики, виконання бюджету, обліку і контролю, прозорості бюджетів і процедур прийняття бюджетних рішень, управління боргом і активами.

Критеріями стратегічної ефективності бюджетної політики є динаміка основних макроекономічних показників у співставленні з наміченими структурними пріоритетами. На жаль, поліпшення більшості макроекономічних показників сталося у 2001-2002 рр. без, а почасти - і всупереч заходам бюджетно-податкової політики. Відсутність, суперечливість чи невизначеність стратегічних пріоритетів перешкоджає виробленню збалансованої бюджетної політики і, власне, є одним з найголовніших чинників її фіскалізації.

Водночас труднощі наповнення дохідної частини бюджету призводять до втрати стратегічної спрямованості видатків, структура яких формується в Україні переважно за принципом мінімальної достатності. Вони відіграють пасивну роль та підлаштовуються під обсяги касових надходжень. Завдання розробки “бюджету розвитку”, які ставилися, в тому числі й на найвищому рівні, залишається нереалізованим.

Вилучення ліквідних ресурсів у підприємств та населення веде до зменшення децентралізованого інвестиційного потенціалу. Зазначені кошти, які потенційно могли б бути спрямовані на інвестування, перерозподіляються на поточне споживання. Водночас зменшення розміру наявного доходу зменшує схильність населення до заощадження та підприємств до інвестування. Відтак жорстка фіскальна політика суттєво посилює відповідальність держави за використання вилучених ресурсів у спосіб, який максимально стимулював би економічний розвиток та інвестиційні процеси.

Пріоритетність завдань бюджетної збалансованості накладає відбиток на такий важливий напрям економічної стратегії держави, як приватизація. Якщо на початкових етапах ринкового реформування приватизація розглядалася як засіб "наближення" власності до кожного з громадян України, а в середині 90-х років - як інструмент персоніфікації власності, утворення ефективного власника та підвищення конкурентоспроможності підприємств, то з кінця 90-х – уряд вважав її передусім способом отримання коштів на поповнення доходів бюджету. Це деформує інституційну систему національної економіки, перешкоджає формуванню дієздатних приватних суб’єктів економічних стратегій. Незважаючи на прийняття Верховною Радою у 2000 році Концепції приватизації, яка передбачає підпорядкування приватизації стратегічним завданням вдосконалення організаційної та інституційної структури економіки, це питання в процесі розробки бюджету-2001 розглядалося вже майже суто в фіскальному контексті. Доходи від приватизації, закладені до бюджету 2001 року, планувалися обсягом 4,5 млрд грн. Проте згодом з метою фіскального збалансування у жовтні їх було необґрунтовано збільшено до 9 млрд грн. Лише після недвозначної заяви МВФ про відмову від визнання доходів від приватизації як доходів бюджету та численних виступів аналітиків щодо цілковитої нереалістичності запланованої цифри, показник на кінець року було зменшено до 5,9 млрд грн. Проте й він виявився недосяжним. Реальні надходження склали 2,2 млрд грн.

Прикладом “фіскалізації” приватизації став і бюджет 2002 р., в якому було закладено надходження від приватизації обсягом 5,8 млрд грн. Природно, виконання цього плану склало менш ніж 10 %. При цьому продовжувалося нехтування положеннями Указу Президента України щодо спрямування 25 % надходжень від приватизації на інвестиції до стратегічних підприємств. Примітно, що заклики до українського уряду приділяти більше уваги саме підвищенню ефективності управління та реструктуризації підприємств під час приватизації пролунали навіть з боку А. Геск’єра, представника Міжнародного валютного фонду - організації, яка чи не найбільше "турбується" про фіскальну консолідацію в Україні.

Важливим чинником структурних деформацій в Україні стала податкова система. Вона орієнтована на надходження насамперед від непрямих податків (насамперед ПДВ та акцизів, за рахунок яких у 2002 році було профінансовано 38,5 % доходів Зведеного бюджету), які сплачують в підсумку споживачі. За такого формування доходи бюджету залежать не від ефективності діяльності підприємств, а від обсягів господарських оборотів. Така структура спрощує процес стягнення податків, проте робить фіскальні органи об’єктивно не зацікавленими у підвищенні ефективності національної економіки. Відповідним чином і податкова політика не розглядає зазначене завдання у складі пріоритетних.

Таблиця 10

Динаміка виконання планових надходжень від основних податків, 2000-2002, млн грн

Взаємозв’язок між рівнем податкових надходжень і макроекономічною динамікою унаочнюють показники виконання плану надходжень до Зведеного бюджету України (табл. 10). Так, практично неочікуване економічне зростання 2000 р. сприяло перевиконанню плану податкових надходжень практично за всіма податками, крім ПДВ (через перевищення темпів зростання експорту над очікуваними). Погіршення фінансового становища підприємств у 2001 р. сповільнило темпи зростання надходжень від податку на прибуток. Ця тенденція посилилася у 2002 р. через дефляційні тенденції на тлі зростання індексу оптових цін.

Звертає на себе увагу активне зростання надходжень від прибуткового податку з фізичних осіб, що логічно пов’язане зі збільшенням обсягу номінальних доходів населення. Причому вельми показовим є значне перевищення планового показника у 2000-2001 рр., що свідчить про недооцінку обсягів зростання цих доходів.

У 1997-2001 рр. спостерігалася загальна тенденція зниження величини податкового навантаження на реальну економіку, вимірюваного співвідношенням обсягів прямих і непрямих податків та цільових фондів до ВВП. Враховуючи зовнішній часовий лаг, необхідний для появи ефекту від пом´якшення податкового тягаря, можна дійти висновку, що зазначені чинники позитивно вплинули на темпи зростання реального ВВП. Це підтверджується й низкою емпіричних досліджень. Між тим у 2002 р. та плані на 2003 р. спостерігалося посилення податкового навантаження на ВВП як за рахунок податків на споживачів, так і, хоча й меншою мірою, за рахунок оподаткування прибутку підприємств. Показово, що податкове навантаження на прибуток зменшувалося протягом 1996-2001 рр. Як зазначалося вище, це можна вважати одним з чинників економічного зростання, яке розпочалося 1999 року, зокрема – збільшення обсягів інвестицій. Очевидно, невипадковим є й те, що підвищення фактичного рівня податкового вилучення прибутку у 2002 р. майже у півтора разу збіглося з різким скороченням темпів зростання капіталовкладень в основний капітал.

Доступність ліквідних ресурсів є вагомим чинником впливу на величину податкового тягаря підприємства. Адже переважна більшість як прямих, так і непрямих податків сплачується із залученням оборотних коштів підприємств. Між тим структура останніх залишається малоефективною. Так, за підсумками 2001 р. грошові кошти становили лише 3,4 % оборотних коштів підприємств. Це, а також специфіка податкового адміністрування, за якого податкове зобов’язання часто виникає раніше за надходження коштів від реалізації, суттєво підвищує фактичну обтяжливість податкового навантаження української економіки. Проте залучення кредитних ресурсів комерційних банків для забезпечення належних податкових виплат утруднене через їхню надмірну ціну.

Безпосередній податковий прес доповнюється також комплексом трансакційних витрат, які потрібні для забезпечення ведення відокремленого податкового обліку (який не збігається з бухгалтерським), орієнтування в заплутаному та нестабільному податковому законодавстві, враховують ризик помилок, свавілля податкових органів тощо. На думку фахівців, в Україні “податкове законодавство побудоване таким чином, що правильно розраховувати податкові зобов’язання практично неможливо”. Існує постійна невпевненість у відшкодуванні сплаченого податку, відбувається регіональна деформація економічного розвитку. Чинна система податкового адміністрування ставить на перше місце фінансові інтереси держави і не забезпечує адекватного захисту інтересів представників бізнесу.

Значний внесок у нерівномірність оподаткування забезпечує ПДВ. Обрахунок реального навантаження цим податком валової доданої вартості в національній економіці є вельми непростим завданням через складний рух коштів, пов’язаних з надходженням, транспортуванням та відшкодуванням ПДВ. Наявність значних податкових преференцій за ПДВ обумовлює нерівномірність обкладання цим податком, що робить середні показники малодостовірними. Загалом слід відзначити, що, будучи податком на споживання, ПДВ все ж має лише видиму нейтральність щодо фінансів підприємств. Адже виробник податку також несе певні видатки, пов’язані з залученням додаткових оборотних коштів, які мають забезпечити “транспортування” ПДВ від кінцевого споживача до держави. Очевидно, що чим більш дефіцитними є оборотні кошти для підприємства і чим більшим є обсяг добавленої вартості (тобто, чим більш складною є вироблена продукція), тим більш обтяжливим є сам ПДВ. Якщо податок на прибуток “лише” позбавляє підприємство перспектив розвитку, тобто вилучає джерела майбутнього доходу, ПДВ мобілізує частину оборотних коштів, які забезпечують поточне існування підприємства.

Податок як фіскальний інструмент перетворюється на важіль економічної політики у разі його диференціації. Починаючи з 1997 р., в номінальному обсязі загальні втрати Зведеного бюджету від надання податкових пільг постійно збільшувалися. За даними ДПАУ, на 1 жовтня 2002 р. загальна сума пільг з оподаткування становила 39 188 млн грн. (90 % доходів Зведеного бюджету України за три квартали). За 9 місяців 2002 р. з 821 тис. платників податків понад 469 тис., або 56 %, мали пільги.

Найсуттєвішими були втрати з податку на додану вартість, що складали 82,9 % загального обсягу наданих пільг. Згідно з офіційними даними, сума пільг, отриманих платниками ПДВ, становила 32,4 млрд грн. За даними, наведеними ДПАУ, з 800 тис. платників цього податку реально сплачувала його лише половина. Проте слід зауважити, що, згідно з офіційною звітністю, до розряду пільг з ПДВ відноситься також відшкодування цього податку експортерам, а також звільнення від нього низки видів діяльності, що вважати пільгами можна лише з певним припущенням.

Через пільги з податку на прибуток підприємств до бюджетів усіх рівнів за три квартали 2002 р. не надійшло 3,76 млрд грн. Поступове зменшення обсягу пільг, наданих за цим податком, у 2001 р. та 2002 р., свідчить про послаблення регуляторних функцій податкової системи. Домінування пільг з ПДВ є зосередженням податкової політики на впливі на видову структуру економічної діяльності та робить її екзогенною для стратегій суб’єктів господарювання. Між тим пільги щодо податку на прибуток можуть впливати на структуру використання фінансів підприємств, тобто коригують їх економічні стратегії.

Звертає на себе увагу постійне зменшення з 2000 р. відношення наданих пільг як до доходів Зведеного бюджету, так і до ВВП. Зокрема, якщо у 2000 р. сукупний обсяг податкових пільг становив 28 % ВВП (97 % доходів Зведеного бюджету), у 2002 р. – 25 % (90%). Частка пільг, наданих щодо податку на прибуток, зменшилася за згаданий період з 3,2 до 2,4 % ВВП. Це суперечить поширеній думці про зростаюче засилля податкових пільг та є, на наш погляд, свідченням посилення фіскалізації податкової політики та поступової відмови від здійснення податкового регулювання під тиском потреб фіскального збалансування. Адже саме пільги щодо податку на прибуток мають передусім відігравати роль стимуляторів інвестиційних процесів та економічного розвитку. Натомість зростає частка пільг з непрямих податків, отримання яких досить часто є наслідком лобіювання групових інтересів та способом переваги у ціновій конкуренції. Отже, система податкових пільг в Україні послаблює фіскальну функцію податкової системи, проте практично не посилює регуляторну.

Вади податкової системи України обумовлюють стримування процесів нагромадження та припливу інвестицій в основний капітал та спрямування ресурсів на непродуктивне споживання. Це перешкоджає адекватній реакції вітчизняних виробників на зростання споживчого попиту внаслідок збільшення доходів населення, веде до уповільнення розширення ринку продукції інвестиційного призначення та виробничого споживання. До того ж акцент на непрямі податки призводить до негайного вилучення у підприємств значної частини доходу, отриманого завдяки зростанню сукупного попиту.

Це дало підстави Президенту України Л. Кучмі ще у 2000 р. констатувати, що “нинішнє податкове законодавство робить практично неможливими виробництво з довготривалим циклом, інноваційне оновлення основних фондів та розширене відтворення високотехнологічного виробництва”. Як зазначають вітчизняні експерти, відсутність науково обґрунтованих підходів до формування національної податкової системи та до аналізу наслідків від її впровадження робили і роблять податкову політику не ефективним антикризовим засобом, а однією з основних причин загострення економічної кризи.

Значним позитивним зрушенням стало прийняття у 2002-2003 рр. низки законодавчих актів щодо помітного зниження з 1 січня 2004 р. ставок податків на прибуток та ПДВ, а також переходу до єдиної ставки прибуткового податку з громадян на рівні 13 %. Таке зниження, безперечно, сприятиме збільшенню обсягів коштів, які залишатимуться в розпорядженні суб’єктів господарювання та населення, що має стимулювати внутрішній попит, зміцнити ресурсну базу економічних стратегій приватних суб’єктів, послабити стимули до “тінізації” економічної діяльності.

Проте не слід забувати, що обтяжливість податкової системи України визначається насамперед не розміром податкових ставок, а складністю й нестабільністю системи податкового адміністрування, вузькістю господарських оборотів, деформаціями грошової сфери та фінансів підприємств. Останні обтяжені надмірними для даного рівня оподаткування трансакційними витратами. Відтак зниження ставок оподаткування вестиме насамперед до переорієнтації вивільнених коштів підприємств на фінансування цих витрат та відновлення прийнятного рівня рентабельності бізнесу. Перспективи децентралізованого фінансування завдань розвитку, яке дозволило б розширити базу оподаткування в довгостроковому періоді, видаються за таких умов вельми сумнівними.

Радикальне зниження податкових ставок внаслідок прийняття більш ліберального Податкового кодексу неминуче вестиме до невизначеної тривалості періоду недонадходжень до бюджету і, відповідно, касового дефіциту. Джерелом фінансування цього розриву мали б стати кредити Нацбанку, проте вони потребуватимуть додаткової відкритої грошової емісії, припустимість якої в термінах політики макроекономічної сьогодні навіть не розглядається.

Непевність спрямування отриманих економічними суб’єктами додаткових коштів саме на потреби розвитку може призвести до затягування перехідного періоду скорочення податкових надходжень. Загалом слід визнати надмірну невизначеність, яка супроводжує формування бюджету 2004 року, що може спонукати навіть до відстрочки введення деяких з прийнятих змін до податкової системи. До того ж, прагнення до консолідації фінансових ресурсів в умовах можливого зниження податкових надходжень обумовлює обстоювання урядом політики різкого скорочення податкових пільг. Першим віце-прем’єр-міністром М.Азаровим було навіть висловлено думку щодо скасування всіх податкових пільг.

Як буде викладено у наступному розділі, спроби відмови від регуляторних функцій податкової політики можуть мати значні негативні наслідки як для фінансової сфери, так і для економічного розвитку в цілому.