Глава 3. Бюджетно-податкова політика як інструмент економічного розвитку
Формування ефективної бюджетної системи - невід’ємна складова стратегії розбудови ринкової економіки. Фактично, за винятком заходів суто адміністративного регулювання, саме інструменти бюджетно-податкової і монетарної політики формують вичерпний комплекс інструментів економічної тактики, за допомогою якого відбувається реалізація напрямів і завдань економічної стратегії. Отже, від їхньої адекватності та дієвості визначальним чином залежить ефективність економічної стратегії держави.
Бюджетно-податкова політика забезпечує найважливіші економічні функції держави, які формують її дієздатність в економічній політиці:
фінансове забезпечення виконання державою своїх функцій;
підтримка фінансової стабільності та збалансованості в країні;
забезпечення фінансової цілісності держави;
створення стимулів для соціально-економічного розвитку.
Державний бюджет вiдiграє важливу роль у суспільному перерозподiлi ресурсiв. В умовах ринкової недостатностi для бiльш ефективного розмiщення ресурсiв у світовій практиці застосовується зазвичай високий ступiнь перерозподiлу коштiв, у той час як в розвиненій ринковiй системi практикується зменшення рiвня оподаткування пiдприємств, передача приватним iнститутам функцiй соцiального захисту.
Фіскальна функція бюджету полягає у фінансовому забезпеченні виконання державою основних функцій, які належать до сфери її відповідальності. Сфера відповідальності держави у кожній конкретній країні визначається Основним законом (Конституцією) країни, законами та рішеннями виконавчої влади. Згідно зі світовою практикою, до беззаперечних завдань держави відносяться забезпечення зовнішньої та внутрішньої безпеки, підтримка соціально незахищених прошарків населення, забезпечення захисту навколишнього середовища. У країнах з перехідною економікою коло завдань держави суттєво розширюється та містить компенсацію негативного впливу недостатності розвитку ринкових механізмів та нестачі децентралізованих ресурсів. Ефективність здійснення бюджетом зазначеної функції визначається рівнем виконання закону про Державний бюджет, співвідношенням обсягів коштів, спрямованих на реалізацію функцій, що належать до сфери відповідальності держави, із реальними потребами фінансування цих функцій.
Сучасна держава, окрім виконання своїх безпосередніх владних та соціальних функцій, несе відповідальність за ефективне функціонування усього комплексу відносин ринкової економіки країни. Тому засобами бюджетно-податкової політики здійснюється стимулювання та регулювання економічного розвитку, формування структури ринку факторів виробництва, товарів і послуг. Відтак державний бюджет розглядається не лише як кошторис надходжень і витрат, але насамперед – як засіб забезпечення макроекономічного збалансування та економічного зростання, фінансовим планом, який, серед іншого, передбачає відтворення умов для власного фінансування у довгостроковому періоді. Інакше кажучи, бюджетні ресурси повинні розглядатися як невід’ємна частина системи суспільного відтворення.
Регулююча функція бюджету спирається на фіскальне перенаправлення частини ресурсних потоків у країні відповідно до встановлених законом про Державний бюджет орієнтирів. Вилучення частини суспільного продукту у вигляді податків та неподаткових надходжень до бюджету дозволяє коригувати використання цього продукту, здійснюючи вплив як на обсяг сукупного попиту, так і на пропорцію між споживанням та нагромадженням в економіці. На етапi спаду витрати бюджету збільшуються, компенсуючи втрату частини сукупного попиту, що пожвавлює економiку, але погіршує баланс бюджету. На етапi економічного пiдйому зростання податкових надходжень покращує баланс бюджету. У разі дії прогресивної шкали оподаткування збільшення доходів веде до зростання частки податкових виплат, що відіграє роль "вбудованого" стабілізатора, "охолоджуючи" економіку. Зниження податкових ставок та збільшення державних видатків застосовується як важіль активізації економічної динаміки, у той час як підвищення податкових ставок та зменшення витрат є одними з важелів запобігання "перегріву" економіки. Таким чином, бюджет відіграє антициклічну та стабілізаційну роль.
Стратегічна структурна функція бюджету визначається структурою державного споживання та державних інвестицій і реалізується через вплив держави на міжгалузевий та міжрегіональний перерозподіл ресурсів всередині країни відповідно до поставлених довгострокових стратегічних пріоритетів. Йдеться насамперед про здійснення державних закупівель продукції певних галузей, бюджетні капіталовкладення у галузі, які визнано стратегічно важливими, проте які не в змозі залучити з певних причин приватний капітал, у депресивні регіони тощо. Зазначена функція набуває особливого значення в перехідних економіках, в яких відбувається суттєва структурна перебудова.
Нарешті, стимулююча функція бюджету виявляється через вплив заходів бюджетної політики на активізацію економічних процесів. Хоча багато з дослідників заперечують необхідність окремого виділення стимулюючої функції бюджету, для бюджетної політики у перехідній економіці це, на нашу думку, принципово важливо. Якщо регулююча та структурна функції можуть бути спрямовані як на прискорення, так і на гальмування економічних процесів (зокрема під час антициклічної політики чи стосовно застарілих збиткових галузей), стимулююча функція бюджету полягає у створенні максимально сприятливих умов для ефективної підприємницької діяльності в руслі закону та національних інтересів країни за допомогою податкових стимулів, субсидій або дотацій, інвестицій у "точки зростання" тощо.
Важливо зазначити, що три останніх функції є непрямими щодо власне бюджету як фінансового плану держави. Їхня реалізація виходить далеко за межі одного року, на який зазвичай здійснюється бюджетне планування, проте саме через засоби фіскальної функції бюджету. Тому ефективність виконання державним бюджетом цих функцій може бути визначена при аналізі виконання річного бюджету лише частково. Необхідний також спеціальний стратегічний аналіз впливу бюджетних відносин на економічну динаміку та структуру, прогрес у реалізації намічених стратегічних пріоритетів. Власне реалізація стратегічної структурної та стимулюючої функцій надає бюджетному процесу властивостей стратегії, тому саме через їхню призму слід розглядати питання оцінки ефективності бюджетної політики в країні.
Функціональна збалансованість бюджетної політики має надзвичайну вагу. Як засвідчив досвід України, зосередження уваги переважно на фіскальних функціях бюджету за нехтування його стратегічними функціями спричинює втрату стратегічних орієнтирів та руйнування потенціалу довгострокового економічного зростання. Акцент на завданнях антициклічного та структурного регулювання без врахування необхідності стимулювання економічної активності вестиме до економічної стагнації. Між тим фіскальна функція бюджетної політики є обмежувачем амбіційних стратегічних орієнтирів, оскільки її неврахування містить у собі загрозу суттєвої макроекономічної дестабілізації. Відсутність, суперечливість чи невизначеність стратегічних пріоритетів перешкоджає виробленню збалансованої бюджетної політики і, власне, є одним з найголовніших чинників її фіскалізації.
У Посланні Президента України Верховній Раді України „Європейський вибір” було сформульовано загальні завдання бюджетної політики як невід’ємної складової фінансової політики. Зокрема визначено, що “основою вирішення фінансових проблем держави, головною передумовою соціальної та структурно-інноваційної переорієнтації економіки є першочергове зміцнення фінансів суб’єктів господарювання, інших юридичних осіб та домашніх господарств.”. Вилучення ліквідних ресурсів у підприємств та населення веде до зниження децентралізованого інвестиційного потенціалу. Зменшення розміру наявного доходу зменшує схильність населення до заощадження та підприємств до інвестування. Відтак жорстка фіскальна політика суттєво посилює відповідальність держави за використання вилучених ресурсів у спосіб, який максимально стимулюватиме економічний розвиток та інвестиційні процеси.
Зазначене вище диктує необхідність принципової зміни орієнтирів фінансової політики в Україні, і насамперед - бюджетної політики як однієї з її найголовніших складових. Політика пристосування бюджету під обсяги виробництва і доходів, що знижуються, безперспективна. З огляду на те, що за роки ринкових перетворень в Україні відбулося значне скорочення державних витрат на фінансування закладів науки, культури, соціальної сфери, подальше зниження сукупних видатків є неприпустимим, оскільки спричиняє як стратегічне відставання українського суспільства від прогресу світової цивілізації, так і наростання соціальної напруженості, зневіру в ринкових реформах та державній незалежності України. Існує певний оптимум розміру бюджету, що визначає його ефективність як макроекономічного регулятора, нижче якого фіскалізація бюджетної політики неминуча.
Отже, ознакою стратегії зростання має стати перехід від стратегії “здорових фінансів” до стратегії “функціональних фінансів” у бюджетній політиці. У попередні роки головним орієнтиром бюджетної політики виступало забезпечення платоспроможності держави як засіб створення умов, які нібито сприятимуть пожвавленню економічної активності. На сучасному етапі стратегічною метою має стати активне стимулювання економічного зростання як головного засобу забезпечення платоспроможності та підвищення заможності держави за допомогою раціонального управління державними доходами, у тому числі - оптимізації збору податків, а також державними видатками. Надання бюджетній політиці в Україні стратегічної орієнтованості можливе лише в разі розробки довгострокових стратегічних орієнтирів, визнаних на загальнонаціональному рівні, термін яких сягає за межі терміну повноважень як діючого Уряду, так і Президента України.
З метою підвищення ефективності бюджетної політики бюджетна система України повинна будуватися на принципах стабільності, економічної обґрунтованості, достовірності, соціальної справедливості (неупередженого розподілу суспільного багатства між громадянами і територіальними громадами), збалансованості, фінансової єдності, адміністративної самостійності, рівнозначності видатків, повноти, прозорості. Довгостроковим пріоритетом бюджетної політики в Україні має стати створення передумов для прориву в інформаційне суспільство і форсування переходу від рецесії та екстенсивного зростання до стійкого економічного пожвавлення та підйому.
Отже, стратегічними напрямами сучасної бюджетної політики мають стати:
забезпечення повного і своєчасного виконання фінансових зобов´язань держави на всіх рівнях влади;
усунення дестимулюючих елементів і посилення стимулюючих функцій бюджетної політики, насамперед в напрямах реформування податкової системи і політики бюджетних видатків;
зменшення боргового навантаження на економіку;
забезпечення стратегічної спрямованості бюджетної політики;
розмежування у бюджетах усіх рівнів поточних видатків і видатків на розвиток, визначення джерел, за рахунок яких мають формуватися ці видатки.
При цьому найважливішими критеріями ефективності стратегії формування та виконання державного і місцевих бюджетів відповідно до вимог економічної безпеки країни повинні стати:
відповідність бюджетної політики національним інтересам;
забезпечення суверенітету держави у здійсненні національної бюджетної політики;
зміцнення держави на базі забезпечення фінансовими ресурсами можливостей реалізації її функцій у здійсненні внутрішньої та зовнішньої політики;
реалістичність цілей бюджетної політики та створення умов для їх досягнення;
забезпечення цілісності та єдності бюджетної системи як фінансової основи і передумови цілісності та єдності держави;
здатність бюджетної системи забезпечити єдність економічного простору країни, фінансової, грошово-кредитної, валютної, банківської та податкової систем;
узгодженість у бюджетному процесі річних і стратегічних завдань державної політики економічного розвитку.
Підвищення ефективності бюджетної стратегії в Україні неможливе без суттєвого поліпшення комплексу бюджетних відносин, яке повинне сприяти більш раціональному використанню наявних ресурсів.
Насамперед необхідні якісне поліпшення нормативно-правової бази, що регламентує перебіг бюджетного процесу в Україні, шляхом її уніфікації, консолідації і спрощення, приведення у відповідність із законодавством, що регламентує соціальну сферу країни; усунення суперечностей у чинній нормативно-правовій базі оподаткування; підвищення кваліфікованості та професіоналізму розробки та реалізації бюджету на усіх рівнях.
Удосконалення усієї системи бюджетного планування з метою безумовного дотримання бюджетно-фінансових і грошово-кредитних пропорцій вимагає поліпшувати розробку проектів Державного бюджету України на основі підвищення якості макроекономічних прогнозів основних макроекономічних показників; обов’язкового проведення попередньої незалежної експертизи реалістичності таких прогнозів. Потребує опрацювання система оцінки бюджетних ризиків, умовних зобов’язань або довгострокової бюджетно-податкової стабільності як частини макроекономічних прогнозів. Слід забезпечити поступовий перехід до середньо- і довгострокового бюджетного планування як основи формування Державного бюджету на певний рік, створення системи бюджетних планів.
Необхідне запровадження досконалої бюджетної статистики, яка б уможливлювала отримання достовірної інформації щодо виконання поточних бюджетів, цільового характеру використання бюджетних коштів, залишків бюджетних коштів на початок певного періоду, рівня наявної бюджетної заборгованості тощо. Бюджетна статистика має орієнтуватися на міжнародні стандарти та сучасні інформаційні та комунікаційні технології в питаннях збирання даних та їх обробки і поширення, а також забезпечувати достатній рівень прозорості бюджетного процесу.
Важливим є забезпечення повної прозорості формування та виконання Державного бюджету України та місцевих бюджетів. Для цього необхідно, щоб закон про Держбюджет підлягав оприлюдненню негайно після його прийняття і підписання в установленому порядку, а сам текст закону містив розшифровку усіх доходів і видатків бюджету у розрізі функціональної, економічної і відомчої класифікації (те саме стосується й інформації про прийняття місцевих бюджетів). Повна гласність має дотримуватися і в питанні звітів про виконання державного і місцевих бюджетів. Особлива увага в останньому випадку має приділятися висвітленню фактів результативності бюджетних призначень, незаконного і неефективного використання бюджетних коштів.
Слід чітко визначити роль, повноваження і обов’язки у бюджетному процесі всіх його учасників, усунути дублювання, суперечливість і недостатню визначеність їхніх функцій. Це видається нагальним через те, що ані Тимчасовим регламентом Кабінету Міністрів України, ані Положенням про Міністерство фінансів України не визначаються конкретні повноваження цих органів щодо виконання Державного бюджету України. Необхідне встановлення контролю за діяльністю Уряду у спосіб співставлення бюджетних видатків і досягнутих результатів та запровадження безпосередньої відповідальності Уряду за виконання положень Закону про Державний бюджет. Багато в чому вирішенню цього завдання сприятиме посилення відповідальності міністерств і відомств, які є головними розпорядниками бюджетних коштів, за розробку єдиної економічної політики Уряду, що має унеможливити ухвалення ними рішень, які не відповідають бюджетній стратегії. Помітну роль у цьому має відіграти і кримінальне переслідування правопорушень у бюджетній сфері.
Оптимізація кількості головних розпорядників коштів Державного бюджету України дозволить не лише поліпшити бюджетне планування і контроль за використанням бюджетних коштів, а й наблизитися до побудови чіткої, організаційно досконалої системи державного управління. При цьому обмеження кількості головних розпорядників бюджетних коштів повинно відбуватися за одночасної розробки критеріїв оцінки результативності та ефективності здійснених ними бюджетних видатків. Необхідне скасування порядку, за якого Держказначейство не бачить кінцевого одержувача бюджетних коштів, а має справу лише з їхніми розпорядниками, які часто затримують платежі.
Проведення інвентаризації всіх зобов´язань держави і оцінки ефективності їхнього виконання дозволить скоротити видатки, які вважаються низькопродуктивними та неекономічними. У зв’язку з тим, що переважна більшість зобов’язань визначена законодавчими актами, слід представити результати інвентаризації на розгляд Верховної Ради України. Надлишкові зобов´язання повинні бути скорочені та реструктуризовані, але ті, що не підлягають скасуванню або припиненню - безумовно виконуватися.
Попри відомі ринкові деформації, які спричинюють взаємозаліки в Україні, для "розчистки" каналів руху бюджетних коштів, на нашу думку, необхідно здійснити максимально можливий взаємозалік платежів між бюджетними організаціями, а також платежів їх працівників іншим бюджетним організаціям. Безпосередньо це не сприятиме збільшенню бюджетних находжень, проте завдяки зниженню витрат на рух цих коштів через банківську систему та розвантаженню каналів грошового обігу, створить сприятливі умови для сплати податків суб’єктами господарської діяльності.
Принципово важливим для відновлення політико-стратегічної функції бюджету є скорочення прихованого дефіциту Державного бюджету України шляхом ліквідації заборгованості із заробітної плати, допомог, платежів за енергоносії та водопостачання тощо, недопущення недофінансування решти бюджетних видатків. Слід припинити нарахування податків та штрафних санкцій на суб’єктів господарювання, перед якими Державним або місцевими бюджетами не виконано зобов’язань в повному обсязі.
Не можна нехтувати і таким важелем, як посилення контролю над реалізацією державою права власності на підприємствах державної та змішаної форм власності з метою спрямування частини доходів від цієї власності відповідно до орієнтирів бюджетної політики. Слід активізувати політику щодо підприємств з державною власністю для забезпечення їхньої ефективності та конкурентоспроможності, здійснення інвестицій у ці підприємства, стимулювання їхнього розвитку. Державний сектор в українській економіці повинен відігравати роль стабілізатора та стимулятора економічної активності. Потрібно удосконалити механізми державних та галузевих замовлень з метою державного стимулювання виробництва пріоритетних галузей економіки, зокрема – науково-технічної та інноваційної продукції.
Незважаючи на труднощі з виконанням плану надходжень до бюджету від приватизації, слід забезпечити неухильне виконання положень Указу Президента України від 1 липня 2002 р. щодо спрямування не менше 25 % коштів, отриманих від приватизації державного майна, на інноваційне інвестування державних підприємств, що мають стратегічне значення для економіки та безпеки держави.
Суттєвого вдосконалення потребують міжбюджетні відносини. Зокрема неогбхідно провести чітке розмежування видатків між рівнями бюджетної системи, підвищити ступінь автономності податкових повноважень, запровадити політику поступового фінансового вирівнювання територій на основі зближення середньої дохідної бази на душу населення за територіями. Міжбюджетні відносини повинні стимулювати стратегічно орієнтовану економічну політику у регіонах, забезпечувати рівний доступ громадян до основних бюджетних послуг і соціальних гарантій, а також вільне переміщення праці та капіталу економічним простором країни. Прийняття Бюджетного кодексу стало значним кроком на шляху підвищення ефективності бюджетного процесу. Проте для повної реалізації його положень необхідно провести значну роботу. Крім того, на думку експертів, деякі зі статей Бюджетного кодексу сприяють збереженню низки неефективних механізмів управління фінансами держави і місцевих органів влади і потребують корекції.
Обмеженість бюджетних ресурсів спонукає до пошуку шляхів більш ефективного та цільового використання наявних коштів. Ключове місце в бюджетному стимулюванні інвестиційних процесів має посідати розробка "бюджету розвитку" як програми концентрації і витрачання інвестиційних ресурсів з централізованих (Державний бюджет) і децентралізованих джерел. Консолідація в ньому державних ресурсів суто інвестиційного призначення дозволить не тільки припинити практику постійного недофінансування інвестиційної частини Державного бюджету, але й використати мультиплікативний ефект залучення до господарського обігу капіталів приватних інвесторів.
Завдання “бюджету розвитку” полягає не лише в забезпеченні цільового використання бюджетних коштів, але й в узгодженні державного і приватного інвестування, що передбачає розробку чіткої й обґрунтованої системи стратегічних пріоритетів середньострокового і довгострокового розвитку національної економіки. На практиці довгострокові пріоритети структурно-інвестиційної політики мають визначатися державою спільно з підприємцями за орієнтації не тільки й не стільки на поточні, скільки на перспективні конкурентні переваги національної економіки. По суті, йдеться про розробку узгодженого плану консолідованих дій держави і приватного капіталу.
Реалізація "бюджету розвитку" має відбуватися через державний Український банк реконструкції і розвитку (УБРР), створення якого передбачено Указом Президента України ще в січні 1998 р. коштом Держіннофонду та Державного фонду приватизації для фінансування державних капіталовкладень. Відтоді необхідність створення УБРР проголошувалася неодноразово, проте досі практично не реалізована.
Джерелами коштів УБРР повинні стати: частина бюджетних видатків, цільові відрахування від прибутків підприємств окремих галузей, частка доходів від використання об’єктів державної власності, емісійні та кредитні кошти НБУ, цільові кредити комерційних банків, надані під інвестиційні програми, частина коштів від реалізації державних цінних паперів, у тому числі – населенню (це, до речі, можна було б організувати на принципах виграшної позики), частина коштів, одержаних від приватизації держмайна, у вигляді пені, штрафів та інших відрахувань з суб´єктів господарювання, частина податків на предмети розкошу, кошти, вилучені силовими структурами за припинення кримінальних економічних операцій тощо.
Функціонування УБРР дозволить, по-перше, спрямувати кошти від приватизації, не на споживання, а на створення нового капіталу в пріоритетних секторах економіки. По-друге, діяльність такої установи сприяє усуванню стимулів фіскалізації приватизаційного процесу та приведенню його у відповідність до довгострокових цілей економічної політики. На наступному етапі функціонування Банку основною формою фінансування пріоритетних інвестиційних проектів має стати синдиковане кредитування, тобто залучення ресурсів інших банків та інвестиційних інститутів. При цьому компанії - отримувачі таких кредитів по суті матимуть державне схвалення своєї діяльності, що різко підвищує їх кредитоспроможність, розширює можливості залучення комерційних кредитів (згаданий мультиплікативний ефект). Доходи УБРР мають також увійти до “бюджету розвитку”.
УБРР як банк, який має визначену цільову функцію та не є комерційним підприємством як таким, міг би взяти на себе завдання видачі цільових кредитів із відсотковою ставкою майже на рівні офіційного рівня інфляції. Такі кредити мають передусім пропорційно використовуватися на технологічне оновлення виробництв, розбудову постачально-збутової інфраструктури, фінансування науково-технічної та інноваційної діяльності тощо. Умови видачі кредитів повинні передбачати суворе дотримання вимог податкового законодавства, поетапне погашення у заздалегідь визначені терміни, а також включати додаткові вимоги щодо асортименту продукції, її технологічного рівня, забезпечення робочих місць тощо. У разі недотримання проміжних та кінцевих вимог кредитор (держава) повинен набувати безумовного права на частину майна боржника, що відповідає сумі несплаченого платежу.
У рамках діяльності УБРР уможливлюється перехід від безповоротного бюджетного фінансування інвестицій до надання у переважній більшості випадків цільових кредитів під інвестиційні проекти на пільгових умовах та з майновими гарантіями їх цільового використання. У офіційно зареєстрованих в рамках "бюджету розвитку" інвестиційних проектах слід запровадити митні пільги та пільги щодо сплати ПДВ на конкретно визначений перелік товарів, які мають суто виробниче призначення або передбачені інвестиційним проектом. Оскільки обсяги ліквідності комерційних банків не є сьогодні причиною недостатніх обсягів кредитування, навіть відволікання частини коштів комерційних банків для фінансування Банку реконструкції і розвитку (наприклад, у вигляді купівлі емітованих ним цінних паперів) не лише не перешкоджатиме комерційному кредитуванню реальної економіки, але й сприятиме доведенню до споживача частини “надлишкової” ліквідності. Створення УБРР є доречним ще й з огляду на падіння ефективності грошово-кредитної політики, певний “пат” у взаємозв’язку процентних ставок комерційних банків і облікової ставки НБУ.
Як державна установа УБРР може бути використаний як інструмент забезпечення конкурсного відбору інвестиційних проектів для державного фінансування, на виконання тендерного принципу обслуговування державних інвестиційних проектів наданням інвестиційних товарів, сировини і матеріалів, фінансових, інфраструктурних та консультаційно-аналітичних послуг. Інвестиційні проекти повинні відбиратися Банком самостійно за пріоритетними напрямами, передбаченими державними програмами структурної перебудови. Перевагу слід надавати інвестиційним проектам зі змішаним фінансуванням, при використанні державної частки інвестиції як гарантії цільового спрямування інвестиційних ресурсів та з можливістю її наступної приватизації після досягнення мети проекту.
На виконання Закону України “Про інноваційну діяльність” для здійснення бюджетного фінансування підтримки інноваційної діяльності передбачено створення центральної та регіональних інноваційних фінансово-кредитних установ. На нашу думку, підсистема інноваційного фінансування та кредитування може і повинна функціонувати у рамках діяльності УБРР та “бюджету розвитку”.
На погляд автора, спроби підміни створення УБРР довгостроковим кредитуванням комерційних банків приречені на провал через низьку інституційну та фінансову сумісність вітчизняних комерційних банків з завданнями довгострокового кредитування. Тому навряд чи матиме належний ефект проект створення УБРР як кредитної установи другого рівня на базі українсько-німецької кредитно-гарантійної установи, запропонований НБУ у травні 2003 р. та, зрештою, підтриманий Урядом.
За використання бюджету як інструменту довгострокового стимулювання економічної динаміки та структурних зрушень неминучим є виникнення бюджетного дефіциту. Відтак стратегічного значення набуває проблема джерел його фінансування.
Ефективне позичкове фінансування бюджетного дефіциту має сенс за умов наявності значної мобільності капіталів та чималих обсягів "вільних" фінансових ресурсів у країні. У такому разі незначне підвищення відсоткових ставок здатне сприяти додатковому продажу державних цінних паперів. Спроби здійснення таких запозичень у капіталодефіцитній економіці, якою, зокрема, є економіка України, потребують суттєвого підвищення дохідності державних цінних паперів. Як свідчить практика, навіть за наявності надлишкової ліквідності комерційні банки не виявляють особливого бажання купувати цінні папери, емітовані державою. Спроби нав’язувати банкам купівлю ОВДП в адміністративному порядку, дійсно, здатні підвищити рівень процентних ставок внаслідок відволікання потенційних кредитних ресурсів банків.
Залучення зовнішніх позичкових ресурсів значно менше негативно впливає на параметри національної монетарної політики, проте водночас обумовлює “відплив” частини бюджетних коштів за кордон у вигляді обслуговування зобов’язань із зовнішнього боргу, які, відповідно, жодним чином не відіграють стимулюючих функцій всередині країни.
Проблема встановлення правильного співвідношення внутрішнього та зовнішнього запозичень у фінансуванні бюджетного дефіциту є вельми складною. З нашої точки зору, за умов, які склалися в Україні на кінець 2002 р., у стратегічному плані залучення внутрішніх позичкових ресурсів є більш продуктивним, оскільки потенційно дозволяє мобілізувати невикористовувані ресурси комерційних банків на фінансування принаймні поточного бюджетного споживання, стимулюючи економічну динаміку. До того ж виплати на обслуговування цього боргу надходитимуть до вітчизняної банківської системи, поповнюючи її кредитний потенціал.
Важливо відзначити, що обслуговування за рахунок бюджетних коштів зовнішнього та внутрішнього боргу є вельми дієвим засобом стерилізації грошової маси, що надходить в обіг. На нашу думку,чималі виплати за цією статтею стали одним із важливих чинників збереження дефіциту ліквідних ресурсів та, відповідно, дефляційних процесів за значного зростання обсягу грошової пропозиції у 2002 р. Отже, посилення дієвості монетарної політики як стимулятора економічної динаміки та зменшення негативного тиску внутрішніх запозичень вимагає реструктуризації боргів Уряду перед НБУ на довгострокових засадах з метою недопущення недоцільної стерилізації грошової маси та обмеження бюджетних видатків на інші цілі.
Одним із аргументів активізації боротьби за збалансування бюджету є нібито інфляційна роль бюджетного дефіциту. Між тим практика перехідних економік не підтверджує чіткого взаємозв’язку між розмірами бюджетного дефіциту й рівнем інфляції, що є одним із постулатів неокласичної економічної теорії. Зокрема на початку 90-х років бюджетний дефіцит в Угорщині та Словаччині був вищий, ніж у Польщі та Румунії, а рівень інфляції - нижчий. Переважно протилежно спрямована динаміка інфляції та дефіциту бюджету спостерігалася й в Україні. Найбільш негативно впливає дефіцит бюджету в країнах, де iгноруються регулятивна функцiя бюджету, роль бюджетного фiнансування в компенсації скорочення приватних iнвестицiй. Виходячи із структурного характеру бюджетних дефіцитів у перехідних економіках, необхідно розглядати їх скорочення як стратегічне завдання, яке досягатиметься поступово, в міру збільшення доходів населення та переходу функцій перерозподілу ресурсів до ринкових механізмів.
Підвищення ефективності бюджетної політики неможливе без удосконалення системи оподаткування. Перебудова податкової політики повинна виходити насамперед з потреби максимізації регуляторної та стимулюючої функцій податкової системи. Основними завданнями податкової реформи як однієї з найважливіших частин стратегії зростання є значне зниження і вирівнювання податкового тягаря, посилення податкового контролю над витратами виробництва, мінімізація витрат виконання й адміністрування податкового законодавства, зниження ставок податків. Система оподаткування повинна бути максимально спрощена. Слід істотно підвищити оподаткування непродуктивних видів діяльності: бізнесу розваг, деяких видів посередництва тощо.
Проте, формуючи стратегію здійснення податкової реформи на зазначених вище принципах, слід, з нашої точки зору, зважати й на можливий негативний ефект.
1. Одномоментна заміна існуючого податкового законодавства на цілком нове в умовах нестачі висококваліфікованих спеціалістів як на підприємствах, так і в податковій службі призведе до масового виникнення непорозумінь і збоїв у механізмі сплати і збирання податків. Це загрожує різким зростанням видатків на функціонування податкової системи, що, враховуючи тотальний дефіцит коштів у суб’єктів економіки, пригальмує економічний розвиток і поглибить і без того значну нестабільність. Отже, доцільніше говорити про поступові зміни існуючого законодавства.
2. Різке зниження податкового тиску сприятиме збільшенню вільних коштів у розпорядженні підприємств, але значно, щонайменше у короткостроковому плані, скоротить доходи бюджету, а відтак - зменшить можливості впливу держави на процес реформування економічної системи і суспільства в цілому. На думку експертів, часовий лаг з моменту зміни податкової політики до початку реального зростання доходів бюджету становить від 0,5 до 2 років. А зміни в темпах економічного зростання проявляються ще пізніше. Розрахунки, проведені по країнах ОЕСР за 35-річний період, довели, що скорочення податкового тиску на 10 процентних пунктів приводить до зростання ВВП на 0,5–1 процентний пункт на рік. Наведені дані свідчать, що зниження рівня податкових ставок як таке не вестиме до збільшення бази оподаткування, достатньо значного, щоб компенсувати це зниження для бюджету. Отже, зниження ставок оподаткування має відбуватися поступово та поетапно і обов’язково бути компенсованим синхронним розширенням податкової бази. Надмірне зменшення ставок може втягти українську економіку до спіралі зниження ефективності бюджетної політики.
Безперечно, в Україні очікуваний позитивний ефект від податкової реформи може бути значно сильнішим, ніж у розвинених країнах зі стабільною економікою. Зокрема, послаблення податкового тиску на ресурси підприємств, що спрямовуються на розвиток, сприятиме активізації інвестиційних чинників зростання; спрощення податкової системи - зменшенню трансакційних витрат, пов’язаних з нарахуванням податків.
3. Сподівання на те, що зниження ставок оподаткування негайно суттєво скоротить “тіньову” економіку, можуть не виправдатися, і база оподаткування в такому разі автоматично не зросте. Справді, структури, що звикли працювати в “тіні” і налагодили відповідні схеми розрахунків та збуту, навряд чи добровільно почнуть свою легалізацію навіть за пом’якшення податкового тиску. Отже, податкова реформа повинна відбуватися в комплексі із заходами щодо стимулювання конверсії некримінального “тіньового” капіталу, надання відповідних механізмів та гарантій збереження недоторканості легалізованого капіталу та його власника.
4. Сумнівним є поширене твердження про те, що, чим меншою є кількість податків, тим ефективнішою є податкова система і тим краще виконується регулююча функція оподаткування. Реальність та досвід доводять, що господарська діяльність у сучасному світі настільки різноманітна, що невеликою кількістю засобів бюджетно-податкової політики регулювати їх неможливо. Для успішного управління економікою за допомогою податкової політики потрібен адекватний набір інструментів у вигляді податків, податкових пільг та спеціальних податкових програм.
5. Практика економічної політики в Україні засвідчила використання фіскальної системи як монетарного стабілізатора – засобу стерилізації приросту грошової пропозиції. Тому зниження рівня оподаткування, яке вестиме до зростання особистого та виробничого споживання, міститиме інфляційний потенціал і може викликати відповідні рестриктивні заходи у монетарній сфері. Відтак стратегія реалізації податкової реформи потребуватиме узгодження її також зі стратегією діяльності Національного банку та запровадження заходів грошово-кредитного регулювання, щоб уникнути монетарної дестабілізації.
6. Як відомо, стабільність умов ведення бізнесу – одна з необхідних складових економічного розвитку. Проте в разі безумовного прийняття мораторію на зміни у податковому законодавстві державна влада залишиться без найважливішого важеля оперативного впливу на мінливу економічну систему. Перехідна економіка характеризується системними зрушеннями, які потребуватимуть гнучкої бюджетної та податкової політики. Тому податкова система не повинна бути статичною, її слід постійно удосконалювати, змінювати разом зі зміною економічних умов в країні. На погляд автора, слід залишити за державою право надалі вносити зміни до податкового законодавства, зробити цей процес прозорим, а також визначити суб’єктів, які це можуть робити.
7. З обережністю слід ставитися до переходу від надання пільг до адресного бюджетного фінансування. Адже, якщо податкові преференції сприяють тому, що додаткові кошти безпосередньо залишаються у платників податку, субсидування вимагає подвійного руху коштів через Державний бюджет. Це створює додаткове навантаження як на бюджетну, так і на монетарну сферу, формує ще одне підгрунтя для “тіньових” та корупційних процесів. Хоча пряме субсидування (наприклад, сільського господарства) поширене у багатьох розвинених країнах світу, наслідування цього досвіду потребує розвиненої адміністративної, бюджетної та грошово-кредитної систем.
Зниження податкового тиску не повинне супроводжуватися скороченням доходів бюджету. Інакше це відбиватиметься на скороченні видатків (отже, зменшенні ефективності бюджетної політики) чи на спробах емісійного (інфляційного) або позичкового фінансування дефіциту. Відтак податкова реформа повинна неодмінно містити стимулюючі складові, які б безпосередньо сприяли пожвавленню економічного зростання та компенсації втрат податкових надходжень за рахунок розширення податкової бази вже на перших етапах реалізації цієї реформи.
Реформування податкової системи України повинне мати форму цілісної стратегії та враховувати соціально-економічне становище в країні, завдання національної економіки і бути інструментом економічної політики, а не її метою. Податкова реформа повинна розглядатися не як достатня умова, а як необхідна складова загальної скоординованої політики економічної трансформації і забезпечення прискореного економічного зростання.
Цілями податкової політики, а відтак – орієнтирами податкової реформи в Україні повинні стати:
стимулювання динамічного розвитку економіки;
структурна перебудова економіки, заохочення інвестиційної та інноваційної діяльності;
стимулювання розвитку зайнятості та самозайнятості;
підвищення добробуту населення та розвитку людського капіталу.
Однією з важливих складових оптимізації податкової системи України є радикальне послаблення її негативного впливу на формування повноцінних суб’єктів ринку і всієї ринкової інфраструктури, створення конкурентного середовища як механізму реалізації найбільш ефективних господарських рішень. Податкова система повинна бути розвернута до виробництва, заохочуючи його зростання. Визначальним у податковій реформі має бути розуміння необхідності стабілізації фінансів мікрорівня та формування мікроекономічних передумов економічного розвитку.
Одним із актуальних завдань реформування податкової системи у напрямі сталості економічного зростання є внесення до цієї системи змін, які б мінімізували “вимивання” оборотних коштів підприємств у зв’язку зі сплатою податків. За формування податкової системи слід мінімізувати оподаткування результатів діяльності капіталу як таких, підвищуючи рівень оподаткування для коштів, які виводяться з виробничого обороту. Зокрема корисною видається практика диференціації ставки податку на прибуток для розподіленого та нерозподіленого капіталу, яка існує у деяких європейських країнах та заохочує інвестування в розвиток виробництва. Так само й в індивідуальних доходах має (в ідеалі) оподатковуватися лише той їхній обсяг, який перевищує вартість простого відтворення робочої сили (виражений в офіційному прожитковому мінімумі).
Для реалізації стимулюючої функції податкової системи, її реформування, з огляду на викладене, має ґрунтуватись на засадах:
спрощення податкової системи розумним скороченням кількості податків та перенесенням їх на більш прозору та зручну для платника податкову базу, скасування податків (зборів, обов´язкових платежів), витрати на адміністрування яких перевищують доходи від їх стягнення;
звільнення від оподаткування прибутку, який інвестується в межах України;
обґрунтованого зниження рівня податкового навантаження на суб´єктів оподаткування;
трансформації механізму "транзитного" ПДВ;
збереження економічно обґрунтованих пільг для стимулювання обмеженого кола пріоритетних галузей та видів діяльності.
Слід враховувати потенційний ефект взаємодії реформування окремих видів податку. Зокрема збільшення неоподатковуваного мінімуму для прибуткового податку, навіть без зміни прогресивної шкали, дозволяє очікувати збільшення обсягів споживання. Це, в свою чергу, сприятиме зростанню надходжень від ПДВ та акцизу, що дозволяє здійснювати їхнє реформування у другу чергу. Між тим без внесення необхідних змін до оподаткування прибутку підприємств зростання споживчого попиту не сприятиме модернізації вітчизняного виробництва та, зрештою, слугуватиме зростанню імпорту. Відтак довгостроковий стимулюючий ефект зниження податкових ставок матиме згасаючий характер. Отже, зміни податків на прибуток підприємств та доходи громадян мають запроваджуватися одночасно. Варто зауважити, що зниження верхнього рівня шкали прибуткового податку (тобто розблокування частини коштів осіб з високими доходами) також посилюватиме ефект споживання імпортної продукції.
Слід зазначити, що наростання податкової заборгованості значною мірою було обумовлене використанням цього боргу підприємствами як альтернативи залученню кредитних ресурсів, вартість яких надмірно висока. Зниження кредитної ставки комерційних банків може зменшити цю зацікавленість, що сприятиме поліпшенню становища з виконанням плану податкових надходжень. Відтак підвищення доступності кредитних ресурсів, зменшення дефіциту ліквідних коштів (збільшення частки грошових коштів в оборотних коштах підприємств та переведення принаймні частини дебіторської заборгованості в ліквідну форму) сприятимуть полегшенню пресу від обкладення ПДВ, спростять для підприємств процедуру сплати прямих податків.
Пом’якшенню монетарних обмежень податкової системи сприяло б “цивілізоване” використання схем „зустрічної компенсації”, спрямоване на мінімізацію відволікання оборотних коштів на податкові потреби та запобігання зустрічному руху коштів. Наприклад, підприємство, яке здійснює фінансування місцевих потреб, може звільнятися від сплати прибуткового податку чи певних місцевих податків та зборів. Доцільно також вивчити можливість скасування прямого оподаткування підприємств, які фінансуються з бюджету, в обсягах цього фінансування (йдеться, наприклад, про оподаткування прибутковим податком основної заробітної плати працівників бюджетних організацій).
Окремим питанням є вдосконалення нарахувань на фонд оплати праці, зниження яких сьогодні є неможливим з огляду на необхідність здійснення соціальних виплат. Розв’язання цієї проблеми може відбуватися у два етапи: запровадження єдиного соціального збору за зразком російського – на першому, поступове, відповідно до розрахованого на багато років графіку скорочення ставок відповідно до розвитку накопичувального сегменту пенсійної системи – на другому.
Необхідність збереження спрощених механізмів оподаткування, спрямованих на підтримку малого бізнесу та самозайнятості населення, не викликає сумніву. Проте діючі спрощені системи оподаткування малих підприємств через оборотний принцип оподаткування придатні переважно лише для сфери послуг і малопридатні або взагалі не придатні для виробництва та інших галузей з великим оборотом матеріальних ресурсів, тобто для основної частини економіки. Модернізація цієї системи потребує диференціації порогових величин господарських оборотів, які мають бути різними для виробничої, торговельної діяльності та сфери послуг, а також інтелектуального виробництва. Необхідне застосування більш гнучких форм спрощеного оподаткування, які б враховували рівень витрат принаймні на малих промислових та сільськогосподарських підприємствах. Слід удосконалити систему розподілу єдиного податку між Державним бюджетом України, місцевими бюджетами та позабюджетними цільовими фондами. Ця система повинна мати регіональну диференціацію. Вельми важливою є розробка механізму, який міг би впорядкувати відносини між підприємствами-платниками ПДВ та суб’єктами малого підприємництва – платниками єдиного податку.
Відокремлені податковий та бухгалтерський обліки дають несуттєві розбіжності для доходів бюджету, проте призводять до зростання непродуктивних витрат на їх ведення та, врешті–решт, до ускладнення самого процесу адміністрування податку. Згідно з результатами опитування підприємств, яке провела Міжнародна фінансова корпорація (МФК) у 2002 р., найбільше ускладнює стратегічне планування та звітність для підприємств розрахунок податку на прибуток підприємств відповідно до методик ДПА. Тому важливою складовою податкової реформи є уникнення подвійного оподаткування та максимальне спрощення системи звітності підприємств.
Отже, реалізація стратегічних функцій бюджетно-податкової політики вимагає докорінного реформування податкової та бюджетної систем. Проте ні проект Податкового кодексу, прийнятий у другому читанні Верховною Радою, ні Закон про Державний бюджет України на 2003 рік, передбачаючи косметичне вдосконалення фіскального механізму, структурних проблем не вирішують. Внаслідок цього з року в рік триває практика недофінансування нагальних потреб бюджетної сфери та фіскалізація бюджетної політики.
Рішення щодо змін в оподаткуванні основними видами податків, які набувають чинності з 2004 р., спроможні пом’якшити низку системних проблем податкової системи України. Проте (можливо, окрім Закону про прибутковий податок) їх навряд чи можна розглядати як складові широкомасштабної податкової реформи. Зберігається одна з визначальних вад податкової системи України – низька дієвість податків як інструменту економічної політики.
Створення рівних умов господарювання для різних галузей за нерозвиненості механізмів ринкового перерозподілу ресурсів та регулювання сприятиме консервації існуючої структури економіки і її уповільненої адаптації до сучасних вимог. Скасування податкових пільг, якщо воно відбудеться широкомасштабно, неодмінно призведе до кризового погіршення фінансового стану та неплатоспроможності провідних галузей (що сталося, наприклад, після закінчення експерименту в гірничо-металургійному комплексі). Завдання “стратегії зростання” потребують запровадження в Україні селективної податкової політики. Тому невід’ємною складовою податкової стратегії має стати встановлення чітких та прозорих критеріїв та методик надання податкових преференцій.
На нашу думку, найбільш адекватним стратегії зростання є функціональний підхід до податкового регулювання. Йдеться про надання податкових пільг не за галузевим принципом (чи безпосередньо окремому підприємству), як це, переважно, відбувається за існуючої системи, а як “компенсації” за виконання суб’єктами господарювання певних суспільно важливих функцій відповідно до завдань державної економічної стратегії. Пільги не завжди повинні бути незмінними протягом тривалого часу, варто з часом коригувати або встановлювати регресивні (змінні) пільги.
Першочерговими завданнями бюджетно-податкової політики є запровадження механізмів податкового стимулювання інвестиційних процесів за спрощення доступу до них і забезпечення прозорості їх надання, а також допомога в одержанні належних пільг та відстрочок. Слід повністю або частково звільнити від податків прибуток, що реінвестується, та запровадити “податкові канікули” на повернення підприємством інвестиційного кредиту (прибутки, що використовуються на повернення кредиту, не повинні обкладатися податком). Поряд з іншим це сприятиме скороченню терміну повернення кредитів, більш швидкій окупності інвестиційних проектів та, відповідно, можливості точніше планувати інвестиційну діяльність. Це дозволить банкам знизити кредитні ставки у відповідь на зменшення ризику кредитування. Потрібно запровадити суворий контроль за обсягом та результатами використання інвестиційних податкових пільг.
Найдоречнішим видається зі скасуванням необґрунтованої галузевої пільги синхронне надання аналогічної функціональної пільги з метою стимулювання певного виду діяльності, наприклад – в інноваційній чи соціальній сферах, або й пряме спрямування отриманих від скасування пільги коштів на інвестиційні потреби через інструменти Державного бюджету. В останньому разі розпорядником та гарантом цільового використання коштів має виступити вже згаданий вище Український банк реконструкції та розвитку.
Кошти, отримані підприємствами завдяки пільговому оподаткуванню, повинні акумулюватися на їхніх спеціальних інвестиційних рахунках та використовуватися, наприклад, за схемою, яка діяла у 2002 р. в рамках податкового експерименту в гірничо-металургійному комплексі. За повідомленнями офіційних осіб, така схема не дала очікуваного ефекту. Проте, з нашої точки зору, причина негативного результату експерименту полягає саме у відсутності суб’єкта, зацікавленого у стратегічно ефективному використанні нагромаджуваних на казначейських рахунках коштів. Утворення УБРР дозволило б вирішити цю проблему.
Серед можливих податкових пільг, які відповідають функціональному принципу пільгового оподаткування, слід також відзначити наступні:
застосування пільг в оподаткуванні прибутку інноваційних підприємств згідно чинного законодавства (показово, що практично перша спроба запровадження пільг функціонального типу, передбачена Законом України “Про інноваційну діяльність”, у 2003 р. була призупинена з метою бюджетної консолідації);
звільнення від оподаткування коштів підприємств, спрямованих на інформаційно-консалтингові послуги, підвищення кваліфікації і перепідготовку кадрів, витрат на соціальне забезпечення (пенсійне, медичне страхування, оздоровлення тощо) з прирівнюванням їх до інвестицій в людський капітал;
звільнення від оподаткування коштів підприємств, які спрямовуються на фінансування наукових досліджень (з прирівнюванням їх до інвестицій у інтелектуальний капітал);
податкові пільги підприємствам, які здійснюють експортне та імпортозаміщуюче виробництво, діють у трудонадлишкових чи депресивних регіонах тощо - в межах та за напрямами, визначеними відповідними державними програмами (у цьому напрямку могла б еволюціонувати політика щодо СЕЗ та ТПР);
звільнення від оподаткування коштів комерційних банків, страхових компаній, пенсійних фондів та інших фінансових установ, які інвестуються в інноваційні підприємства, та встановлення пільг з оподаткування коштів, отриманих внаслідок цих інвестицій, зокрема - диференціювання ставки податку на прибуток комерційних банків залежно від напрямів використання ресурсів шляхом зниження їх в разі довгострокового кредитування високотехнологічних проектів, пільгове оподаткування прибутків від страхування інноваційних підприємств тощо;
надання пільг в оподаткуванні комерційних банків, які здійснюють довгострокове інвестиційне кредитування;
вилучення з бази оподаткування особистих витрат на заходи з охорони та зміцнення здоров’я, освіту для себе та членів сім’ї, виплат до фондів пенсійного та медичного страхування, індивідуальне житлове будівництво чи купівлю житла (можливості цього закладено у відповідному законі, проте практична методика надання податкового кредиту ще потребує розробки).
запровадження податкових стимулів до інвестицій у самозайнятість: розвиток особистого підсобного господарства в сільській місцевості, придбання капітальних товарів для ведення індивідуального підприємництва, здійснення внеску у створення малого підприємства чи господарського товариства та ін.
З метою забезпечення цільового використання отриманих внаслідок податкової пільги коштів можна надавати пільги на основі конкретної угоди між уповноваженим державним органом та платником податку. Така угода має передбачати зустрічне зобов’язання платника щодо цільового використання отриманих коштів чи виконання ним певних супутніх функцій (наприклад, дотримання цінових умов, підтримка розвитку територіальної громади, соціальні витрати тощо) та його відповідальність у разі порушення цього зобов’язання.
Усунення системних недоліків податково-бюджетної політики неможливе без здійснення принаймні середньострокової стратегії перетворень. З огляду на це видається доцільною розробка концептуального документа - Основних напрямів реформування податково-бюджетної політики, який ґрунтувався б на зазначених вище засадах і передбачав на першому етапі внесення першочергових змін до чинного податкового законодавства, на наступному - доопрацювання і поетапне введення в дію Податкового кодексу. Така стратегія повинна, в свою чергу, бути органічно вписаною в стратегію соціально-економічного розвитку України до 2011 року, яка розробляється відповідно до розпорядження Президента України, та бути узгодженою з рештою напрямів економічної політики держави.
