10.4. Фінансування дефіциту державного бюджету

Дефіцит державного бюджету є одним із важливих макроекономічних показників, який характеризує стійкість економічної системи. Країни, які створили ефективні функціональні економічні системи, що здатні регулювати співвідношення доходів і видатків держави, мають позитивне сальдо або незначний дефіцит.

Єдиної думки про збалансованість державного бюджету немає. Зокрема, Р. Солоу наполягає на тому, що уряд зобов´язаний вживати заходів щодо збалансування бюджету (збільшуючи податки і зменшуючи бюджетні витрати) не в роки застою або кризи, а тільки в сприятливі для економіки періоди. К. Ерроу (лауреат Нобелівської премії в галузі економіки за 1972 р.) навпаки вважає, що недоцільно прагнути бездефіцитного бюджету. Якщо, наприклад, економічне зростання становить 3 % за рік, то і дефіцит бюджету в розмірі 3 % ВВП є абсолютно прийнятним.

В Україні протягом останніх років зберігається дефіцит державного бюджету. Він зумовлений як недостатніми надходженнями, викликаними економічною кризою, так і надмірними (стосовно доходів) видатками на підтримку неефективних галузей, ліквідацію наслідків на ЧАЕС, житлово-комунальне господарство тощо.

Скорочення дефіциту за рахунок зменшення видатків на соціальну сферу є недоцільним, оскільки може спричинити її повну руйнацію, зниження життєвого рівня найбідніших верств населення, а це матиме негативні політичні наслідки. Тому важливими є пошуки шляхів збільшення доходів державного бюджету, зокрема, розширення бази оподаткування за рахунок розвитку підприємництва, впровадження податку на нерухомість, повної сплати податків суб´єктами підприємницької діяльності, а також за рахунок продажу частини державного майна.

Основними шляхами покриття дефіциту державного бюджету є:

— додаткова емісія готівкових грошей;

— продаж державних цінних паперів;

— державні позики;

— посилення оподаткування.

Політика уряду України спрямована на те, щоб уникнути неконтрольованої кредитної емісії та покрити значну частку бюджетного дефіциту за рахунок випуску і розміщення державних цінних паперів.

Нагромадження сум бюджетного дефіциту формують державний борг.

Державний борг має негативні економічні наслідки:

— посилює диференціацію доходів населення;

— знижує стимули розвитку виробництва;

— сприяє передачі створеного продукту за кордон;

— знижує міжнародний авторитет країни;

— посилює непевність населення щодо майбутнього;

— загрожує економічній безпеці країни.

Станом на 1 січня 2002 р. державний борг України становив 14,085 млрд. дол. США, з них зовнішній борг - 10,177 млрд. дол. (71,8 %), внутрішній - 3,968 млрд. дол. (28,2 %).

Зовнішній борг держави - це нагромаджені зобов´язання держави іноземним державам; іноземним приватним особам і організаціям; міжнародним фінансовим установам.

Внутрішній борг держави - це зобов´язання перед банками-кредиторами, власниками державних цінних паперів, заборгованість із заробітної плати, пенсій та інших виплат громадянам.

Державний борг - об´єктивне економічне явище, зумовлене залученням державою додаткових фінансових ресурсів на умовах кредиту для забезпечення реалізації функцій і завдань, покладених на неї.

Погляди представників різних наукових шкіл щодо впливу державного боргу на економіку держави й добробут населення мають плюралістичний характер. Так, А. Сміт у своїй праці "Дослідження про природу і причини багатства народів" наголошував, що зростання державного боргу може спричинити банкрутство держави як позичальника. Д. Рікардо вважав, що державний борг призводить до відпливу капіталу, а дефіцитне фінансування скорочує приватні заощадження. Досить категорично про державні запозичення висловлювалися такі відомі вчені, як Ж.-Б. Сей, Т. Мальтус, P. Масгрейв, Е. Меаде, Ф. Модильяні тощо.

Серед українських економістів і науковців переважають негативні погляди на залучення державою зовнішніх фінансових ресурсів.

На підставі дослідження державного боргу з усіх концепцій можна виділити дві найцікавіші. Перша - А. Лернера - про зовнішній борг і його ефективність, яку можна застосувати до наших умов. Зростання зовнішнього боргу тільки тоді стає кабалою, коли залучені кошти йдуть на поточні цілі й не приводять до створення нової вартості й багатства. Зовнішні позики, залучені на фінансування об´єктів промислового чи сільськогосподарського будівництва, тобто витрачені продуктивно, дадуть можливість повернути кошти з процентами, а залишок збільшить вартість і національне багатство. Друга концепція (К. Макконея, С. Брю) полягає в тому, що державний борг є громадським активом, складеним із фінансових активів усіх суб´єктів ринку, тобто веде до підвищення попиту і ціни інших активів. Це становище може особливо загостритися під час зниження нових емісій корпорацій. Через це зайві заощадження мають бути залучені в інвестиції державних цінних паперів.

Слід зазначити, що повна відмова від державного запозичення, як внутрішнього, так і зовнішнього, неможлива, оскільки необхідно забезпечувати обслуговування й погашення вже накопиченого державного боргу, підтримувати платіжний баланс, зберігати й накопичувати валютні резерви, які є джерелом фінансування економічного зростання.

При цьому важливо управляти державним боргом.

Під управлінням державним боргом слід розуміти сукупність державних заходів, що пов´язані з випуском і погашенням державних боргових зобов´язань, визначенням ставок процентів і виплатою доходу за державними цінними паперами, встановленням ліміту боргу, підтриманням курсу державних зобов´язань, визначенням умов випуску нових державних цінних паперів.

Досліджуючи механізм управління державним боргом, зазначимо, що загрозу економіці становить не стільки державний борг як такий, особливо якщо він не дуже відхиляється за своїми параметрами від узагальнених макроекономічних показників, скільки зростання суми витрат на його обслуговування.

Мінімізація вартості обслуговування державного боргу є стратегічним завданням всієї бюджетно-податкової політики. Це завдання узгоджується не лише з чисто фіскальними інтересами, але й з потребами стимулювання інвестиційної активності, а також із довгостроковим поліпшенням добробуту населення, адже економія поточних витрат на обслуговування боргу знижує податковий тягар для майбутніх поколінь.

Уряди всіх рівнів при управлінні боргом ставлять завдання досягнення оптимальної структури боргу з огляду на вартість й строки погашення облігаційних сертифікатів, а також прагнуть дотримуватися "золотого правила" державних фінансів: збільшення довгострокових позик при скороченні питомої ваги короткострокових позик.

Обслуговування боргу - це комплекс заходів із погашення позик, виплати процентів за ними, уточнення і зміни умов погашення випущених позик. Обслуговуванням внутрішнього боргу займаються емісійні банки країн, які виступають фінансовими агентами казначейства або Міністерства фінансів.

Управління державним боргом передбачає ефективне використання коштів запозичення, пошук коштів для виплати боргу, нейтралізацію негативних наслідків державного боргу.

Методами управління державним боргом є конверсія, рефінансування або консолідація, уніфікація, обмін облігацій за регресивним співвідношенням, відстрочення погашення й анулювання позики.

У ряді країн до управління державним боргом належать і спроби обмежити його зростання шляхом встановлення ліміту.

Економічні зміни в країнах з перехідною економікою супроводжувалися швидким збільшенням бюджетних дефіцитів. Зміна цільових орієнтирів макроекономічної політики, еволюція економічних функцій уряду і центрального банку зумовлюють потребу розширення джерел бюджетного фінансування. Тому при розробці стратегії бюджетно-податкової політики в перехідних економіках слід оцінювати можливі результати з огляду на динаміку рівня інфляції, величину "ефекту витіснення" і стану платіжного балансу при порівнянні таких варіантів фінансування бюджетного дефіциту: кредитно-грошової емісії (монетаризації); базового фінансування (внутрішнього і зовнішнього); збільшення податкових надходжень, доходів від приватизації.

У випадку монетаризації дефіциту (внутрішнього банківського фінансування) часто-густо виникає сеньорам - дохід держави від друкування грошей. Він є наслідком перевищення темпами зростання грошової маси темпів збільшення реального внутрішнього валового продукту, що призводить до підвищення середнього рівня цін.

В умовах підвищення рівня інфляції виникає ^иефект Танзі" - свідоме протермінування платниками податків податкових відрахувань до державного бюджету. За час такого затягування гроші знецінюються, в результаті чого виграє платник податку, а дефіцит державного бюджету зростає.

Монетаризація дефіциту державного бюджету може не супроводжуватись емісією готівки, а здійснюватись у вигляді розширення кредитів центрального банку підприємствам за пільговими ставками або у формі відтермінування платежів.

Дефіцит бюджету, який безпосередньо фінансується центральним банком, має негативний вплив на платіжний баланс, оскільки збільшується пропозиція грошей. Він породжує збільшення попиту на вітчизняні та імпортні товари, різні фінансові активи, що призводить до зростання цін і підвищення рівня інфляції.

У перехідних економіках монетаризація дефіциту державного бюджету використовується у випадках значного зовнішнього боргу, вичерпаних можливостей внутрішнього боргового фінансування та різкого зменшення офіційних валютних резервів центрального банку.

Внутрішнє боргове фінансування державного дефіциту передбачає випуск урядом облігацій державної позики та інших державних цінних паперів, які забезпечують збільшення попиту на кредитні ресурси. Державні цінні папери будуть користуватися попитом за умови більшого доходу з них порівняно з іншими варіантами вкладання грошових коштів. Якщо доход буде низьким, то можливості внутрішнього боргового фінансування державного дефіциту значно зменшаться незалежно від рівня розвитку внутрішнього ринку капіталу. В такому випадку власники коштів купуватимуть не облігації, а товари, вкладатимуть кошти за кордоном.

Цей спосіб фінансування державного дефіциту не усуває загрози зростання інфляції, а лише відтерміновує її.

В умовах перехідної економіки внутрішнє боргове фінансування державного дефіциту пов´язане з незначними витратами у випадках, коли внутрішня пропозиція фінансових ресурсів відносно еластична, зовнішнє боргове фінансування відносно дороге або обмежене, інфляція досягла високих темпів або є неминучою.

Зовнішнє пільгове фінансування бюджетного дефіциту (наприклад, отримання субсидій, пільгових позик за низькими ставками з тривалими періодами погашення) є найбільш привабливою формою. Вона ефективна за умови, якщо внутрішні процентні ставки вищі за середньосвітові, і є можливість відносно стабілізувати валютний курс.

Однак, якщо макроекономічна політика спрямована на відносне скорочення внутрішнього боргового дефіциту бюджету за рахунок використання зовнішніх джерел, то відновити рівновагу платіжного балансу складно. При цьому не усувається дефіцит державного бюджету, а навпаки, збільшується зовнішня заборгованість.

Досвід розвинених країн свідчить про те, що зовнішнє фінансування бюджетного дефіциту є менш інфляційним, ніж монетаризація, оскільки зовнішні позики сприяють розширенню імпорту, активізують пропозицію товарів на внутрішньому ринку.

Отже, залучення коштів іноземних джерел для фінансування державного дефіциту може бути ефективним за умов: організації концесійного фінансування; дефіциту капіталу на внутрішньому ринку при високій внутрішній нормі прибутку; незначних первинних розмірів зовнішнього боргу; сприятливих перспектив розширення ринку і нормального торговельного балансу.

У різних країнах з перехідною економікою можливості вибору способів фінансування державного дефіциту неоднакові й обмежені.

Кеннет Джозеф Ерроу (США) - отримав Нобелівську премію у 1972 р. разом із Дж. Хіксон. Дослідив зв´язки добробуту з груповими та індивідуальними перевагами людей. К. Ерроу є автором теореми, згідно з якою спосіб побудови функції суспільного вибору на основі індивідуальних переваг призводить до диктатури. Основна праця "Соціальний вибір та індивідуальні цінності" (1951).

Джон Річард Хікс (Великобританія) - нагороджений Нобелівською премією у 1972 р. за праці з теорії загальної економічної рівноваги й економіки добробуту. Він сумістив два графіки, які характеризують стан рівноваги на товарному і грошовому ринках та одержав їх перехрестя ("Хрест Хікса"). Застосував поняття "споживчого кошика" в теорії державних фінансів. Довів, що акцизи завдають більше збитків їхнім реальним платникам, ніж еквівалентна сума прямого прибуткового податку. Розвинув теорію оптимальної поведінки споживачів. Основна праця "Вартість і капітал" (1939).

Франко Модильяні (США) - американський економіст італійського походження. Нобелівська премія за 1985 р. присуджена за розробку основ теорії заощаджень і фундаментальні дослідження динаміки нагромадження і фінансових ринків. Учений висунув гіпотезу "життєвого циклу заощаджень", згідно з якою економічна поведінка індивідів змінюється з віком: молоді заощаджують, старі витрачають. Модильяні вважають творцем школи "раціональних сподівань" у макроекономіці. Тема докторської дисертації: "Переваги ліквідності та теорія відсотка і грошей".