17. Черноморская стратегия ЕС: теория и практика

Аналізується значення Чорноморського регіону для країн європейського континенту, розвиток співробітництва чорноморських держав з Європейським Союзом, зміни чорноморської стратегії ЄС. Особлива увага приділена ініціативам «Синергія Чорного моря» та «Східне партнерство».

Ключові слова: Європейський Союз, Чорноморський регіон, «Синергія Чорного моря», «Східне партнерство».

Анализируется значение Черноморского региона для стран европейского континента, развитие сотрудничества черноморских государств с Европейским Союзом, изменения черноморской стратегии ЕС. Особое внимание уделено инициативам «Синергия Чёрного моря» и «Восточное партнерство».

Ключевые слова: Европейский Союз, Черноморский регион, «Синергия Чёрного моря», «Восточное партнерство».

The value of the Black Sea region for the European continent countries, the development of the Black Sea countries collaboration with European Union, the ES Black Sea strategy changes are analysed in the article. The special attention is paid to initiatives of «The Black Sea Synergy» and «The East partnership».

Key words: European Union, the Black Sea region, «The Black Sea Synergy», «The East partner- ship».

Регион Черного моря постепенно занимает все более важное место в политике Европейского Союза. После принятия Болгарии и Румынии в Евросоюз значимость этого региона для Европы возросла. Расположение региона на перекрестке торговых и энергетических транзитных маршрутов из Каспийского региона в Европу, а вместе с тем существование так называемых «замороженных конфликтов» могут поставить под угрозу стабильность на европейском континенте. Таким образом, принятие всеобъемлющей и последовательной стратегии Европейского Союза по отношению к странам в этом регионе имеет решающее значение для безопасности всего европейского континента.

На геостратегическую ситуацию в Черном море влияют различные факторы. Прежде всего, надо отметить политические, экономические и социальные возможности для углубления регионального сотрудничества и сотрудничества с третьими странами и международными организациями (для Европейского Союза Черноморский регион, безусловно, является ценным экспортным рынком). Черноморский регион также имеет большое значение для энергетической безопасности Европы, поскольку находится на пути транзита нефти и природного газа из Каспийского моря и всей Центральной Азии. Наконец, Черное море является коридором, соединяющим Азию и Европу и, следовательно, имеет исключительно важное значение для обеспечения безопасности государств-членов Европейского Союза [1]. С другой стороны, особое внимание следует уделить политической нестабильности в регионе, а также наличию «замороженных» конфликтов (между Арменией и Азербайджаном по вопросу Нагорного Карабаха, в Грузии - Южная Осетия и Абхазия, в Молдове - Приднестровье). В Черноморском регионе пересекаются интересы западных держав (в основном, стран-членов Европейского Союза и США, которые оказывают помощь в процессе политической и социально-экономической трансформации региона), России, Турции, а также интересы стран этого региона, которые в свою очередь, сталкиваются с проблемами, связанными с развитием национальной идентичности, государственных структур и гражданского общества [2].

Уровень безопасности в Черноморском регионе зависит от часто противоречивых интересов государств региона. Турция, Болгария и Румыния являются членами НАТО, Украина и Грузия неоднократно сообщали о своей готовности вступить в эту организацию и активно участвуют в программе «Партнерство ради мира». Россия же развивает отношения с НАТО как равноправный партнер, работая в Совете Россия- НАТО. С другой стороны, Румыния и Болгария являются членами Европейского Союза, Турция ведет переговоры о вступлении, Россия является стратегическим партнером Европейского Союза, Украина же и страны Южного Кавказа стремятся к развитию взаимных отношений с сообществом на основе Европейской политики соседства.

На протяжении длительного времени Европейский Союз не имел четкой и последовательной политики в Черноморском регионе. С начала 1990-х гг. контакты со странами, расположенными в регионе развивались посредством участия Евросоюза в финансировании различных региональных проектов, связанных с проведением реформ. Осуществлялись многочисленные программы, направленные на выполнение конкретных действий в области транспорта (ТРАСЕКА)⁷, сотрудничество в области энергетики (ИНОГЕЙТ)² и оказание помощи в целях развития в рамках программы TACIS³. Целью Евросоюза было также включение этого региона в пан-европейские транспортные проекты. Кроме того, Союз сотрудничал со странами Черноморского региона в рамках двусторонних соглашений о партнерстве и сотрудничестве, а затем, с 2004 года, на основе Европейской политики соседства (ЕПС), особой системы правил, положенной в основу отношений ЕС с его непосредственными соседями на востоке и юге [3].

EПС была создана на основе, предложенной в 2003 году Европейской комиссией, идеи «Расширенная Европа», то есть новых рамок для сотрудничества с южными и восточными соседями, не только в Восточной Европе, но и со странами Ближнего Востока и Северной Африки, расположенных в Средиземном море. Программа, таким образом, включала практически все страны, граничащие с ЕС и являющиеся для многих государств-членов стратегическими партнерами. Идея «Расширенной Европы» основывалась на осуществлении «экспорта» европейских ценностей и интеграции, прежде всего экономической, со странами - соседями ЕС. Это позволило бы создать «группу друзей», сотрудничающих с Союзом по социально-экономическим и политическим вопросам и разделяющих основные ценности ЕС, не оговаривая будущего членства в объединенной Европе.

Можно признать, что созданная в 2004 г. Европейская политика соседства является следствием ожиданий большинства «старых» государств-членов ЕС, опасающихся дальнейшего «неконтролируемого» расширения на страны Восточной Европы и возможной дестабилизации обстановки в странах бассейна Средиземного моря, а также новых членов, традиционно «заботящихся» о восточных соседях. Однако отношения со странами региона были построены через призму отношений с Россией. Кроме того, влияние России на ситуацию в бывших советских республиках привело к снижению активности западных стран в процессе оказания влияния на политическую и социально-экономическую ситуацию в регионе [4].

В основном сотрудничество ЕС с черноморскими странами концентрировалось на экономических и технических аспектах. Отсутствовала же комплексная политическая стратегия для всего Черноморского региона, несмотря на наличие программ сотрудничества с остальными регионами, соседствующими с ЕС, в том числе: Северное измерение, Процесс стабилизации и ассоциации для Западных Балкан и Евро- Средиземноморское партнерство.

Однако после принятия Румынии и Болгарии в ЕС, сообщество все активнее обозначало свое присутствие в регионе Черного моря и, следовательно, появилась потребность в разработке черноморской стратегии.

В начале 2007 года Европейская комиссия приступила к подготовке и принятию стратегии по отношению к региону Черного моря - Синергия Чёрного Моря («Black Sea Synergy»), чья цель заключается в развитии сотрудничества в области торговли, экономики и безопасности со странами региона. Первый проект стратегии был представлен членам ЕС в апреле 2007 года и принят на заседании Европейского Совета в июне 2007 года. В связи с принятием Румынии и Болгарии в Европейский Союз, а также со стремлением председатель-ствующей Германии укрепить восточный аспект Европейской политики соседства и создать европейскую энергетическую политику, были приняты меры по ускорению принятия стратегии [5].

Согласно стратегии, сотрудничество направленно на реализацию проектов, связанных с транспорти- ров-кой природного газа и нефти из Каспийского бассейна, ослаблением сепаратистских тенденций в регионе, сокращением нелегальной иммиграции и контрабанды товаров и людей, защитой прав человека и деятельности неправительственных организаций, защитой окружающей среды, созданием новых транспортных связей, развитием морской политики и рыболовства. Основой Синергия являются общие интересы всех партнеров.

Эта стратегия предусматривает регулярные встречи министров иностранных дел стран Черноморского региона (Румыния, Болгария, Греция, Россия, Турция, Украина, Грузия, Армения, Азербайджан и Молдова), с министрами ЕС. Европейский Союз не планировал создавать новые институты - было принято решение развивать отношения на существующих уже каналах сотрудничества, в том числе Организации черноморского экономического сотрудничества (что, как предполагается, будет способствовать активизации деятельности ОЧЭС) и Черноморского форума, созданного по инициативе Румынии.

Финансовые средства будут выделяться из бюджета Европейской политики соседства, как и Европейским банком реконструкции и развития и Европейским инвестиционным банком. Кроме того, «предложенный «Соседский инвестиционный фонд» для стран с Планом действий в рамках Европейской политики соседства мог бы внести вклад в подготовку и проведении совместных инвестиций в инфраструктуру, особенно в области энергетики, транспорта, охраны окружающей среды, в тесном сотрудничестве с международными финансовыми институтами, в частности Европейским банком реконструкции и развития и Европейским инвестиционным банком» [6].

Подчеркивается особый характер партнерских инициатив, которые связаны с активным участием стран, участвующих в программе, тем самым, перенося инициативу с Брюсселя на страны Черноморского региона.

Само перечисление стран участников - Украины, России, Грузии, Турции, Болгарии и Румынии, Армении, Азербайджана, Молдовы и Греции - сразу же указывает на трудности в осуществлении целей Синергии. Три из них являются членами Союза, Турция находится в процессе присоединения (хотя и медленном), большинство сотрудничают в рамках Европейской политики соседства, а Россия выступает в качестве стратегического партнера. Еще одним фактором является различия в культуре и религии.

Европейская комиссия в июне 2008 года опубликовала доклад, подводящий итоги первого года инициативы, в котором перечисляются все текущие проекты [7]. В основном это проекты, начатые в момент открытия Синергии. При сравнении утвержденной стратегии и отчета о ее исполнении, напрашивается вывод, что осуществление политики все еще остается в планах. Больше всего удалось достичь в сферах «меньшего политического значения», таких как охрана окружающей среды или образование. Также сфера морской политики может послужить примером достижения обозначенных целей - разработаны положения о рыболовстве и начата работа по разработке системы морского наблюдения. Основная проблема же заключается в том, что только государства-члены ЕС - Румыния, Болгария - охвачены этими программами. В докладе не упоминается даже о «подтверждение готовности сотрудничать» в этих областях со стороны других черноморских стран.

В инициативах, охватывающих весь регион, таких как транспорт и вопросы безопасности, ЕС также не может похвастаться какими-либо успехами. В перспективе в этих областях предусматривается осуществление проектов, еще не до конца разработанных.

В рамках же двустороннего сотрудничества можно отметить прогресс в области энергетики и демократизации. Прежде всего, это касается Украины и Грузии, а также Турции, у которой одной из целей внешней политики является участие в проектах ЕС. В свою очередь, Россия и Армения не проявляют подобного оптимизма в отношении этих проектов, что в принципе не является неожиданностью. К этой группе стран можно отнести и Азербайджан, который, с одной стороны не проявляет большой заинтересованности в сотрудничестве с Союзом в политической и социальной сферах, но заинтересован участием в энергетических и транспортных проектах, примером может послужить нефтепровод Баку-Тбилиси-Джейхан, газопровод Баку-Тбилиси-Эрзурум и железнодорожные пути Баку-Тбилиси-Карс.

Сферу так называемых «замороженных конфликтов» также можно рассматривать как еще одно поражение инициативы. Как отмечается в докладе, «в центре внимания остается укреплении стабильности в более широком региональном контексте», в связи с чем начаты инициативы, направленные на возобновление переговоров между сторонами. В случае Приднестровья (Молдова) на самом деле весной 2008 г. вновь начаты переговоры, в которых наряду с Россией и Украиной посредником является ЕС. Что касается армяно-азербайджанского конфликта (Горный Карабах) ЕС даже не участвует в переговорах. А в разрешении конфликтов в Грузии (Абхазия, Южная Осетия) роль Союза гораздо меньше чем США, а ситуация еще далека от стабильности.

При рассмотрении этой инициативы складывается впечатление, что одной из причин низкой эффективности является небольшой интерес Брюсселя к этому региону. Это также сказывается на уровне финансирования. Хотя в докладе указываются миллиарды евро, выделенные для развития как отдельных стран, так и всего региона, но при сравнение с финансированием Средиземноморья эти средства не впечатляют.

Возникает вообще сомнение, что эффективное региональное сотрудничество между обсуждаемыми странами возможно. Подтверждением может послужить созданная по инициативе Турции Организация черноморского экономического сотрудничества. Ее деятельность не приносит значимых результатов. За последние 16 лет можно указать ряд аналогичных проектов (в некоторых из них ЕС имеет статус наблюдателя), в том числе, созданный совсем недавно по инициативе Румынии, - Черноморский форум. Вместе с тем, стоит обратить внимание на факт, что членами действительно эффективно работающих организаций являются страны, принимающие также активное участие в инициативах ЕС. Более того, оказывается, что часто отсутствие России среди членов организации означает ее более эффективную работу.

В связи с этим появляется следующая задача, которую ЕС пока не в состоянии решить. Черное море является соседствующей территорией также для Москвы, что не означает общих действий, направленных на повышение благосостояние граждан стран региона, а наоборот приводит к политической и экономической борьбе за сферы влияния. Также не на пользу ЕС тот факт, что он становится новым игроком в регионе, который исторически является ареной противостояния между Турцией и Россией. Кроме того, у Брюсселя нет идеи, как изменить расположение сил в регионе.

В рекомендации Комиссии, касающихся действий черноморской инициативы прослеживаются некоторые изменения - упор делается на отраслевой подход к сотрудничеству, благодаря чему в проектах будет принимать участие меньше государств. Но это будут государства, реально в этом заинтересованные. Без сомнения, такие проекты имеют больше шансов на развитие, при условии, что они относятся к вопросам свободы слова, демократизации и либерализации трансграничной торговли. Тем не менее, эти проблемы уже рассматриваются в рамках двусторонних соглашений с отдельными странами региона. Что касается вопросов, которые должны быть ведущими взаимодействия, таких, как транспорт, энергетика, рыболовство и морская политика, то не удалось указать, каким образом можно повлиять на повышение эффективности. Отмечено только то, что цели должны быть «осмысленные».

Своеобразной инновацией в политике ЕС по отношению к странам Восточной Европы стала объявленная Польшей и Швецией в середине 2008 года инициатива Восточного партнерства ЕС. В конечном счете, эта инициатива была одобрена Европейской комиссией 4 декабря 2008 года. Создает она надежды для стран Восточной Европы, а также для стран Южного Кавказа, на так называемое выравнивание векторов внешней политики ЕС.

Восточное партнерство предусматривает более тесное сотрудничество с тремя восточными соседями (Украиной, Белоруссией и Молдовой) и тремя странами Южного Кавказа (Грузией, Арменией и Азербайджаном). Новая идея партнерства заключается в том, что сотрудничество будет происходить на двух уровнях.

На двустороннем уровне - служащему в основном для внутренней модернизации - Партнерство предлагает странам-партнерам соглашения об ассоциации нового поколения, устанавливающие не только более прочные политические связи, но и большую согласованность законодательства, а также сотрудничество в рамках внешней политики и безопасности. Отношения с каждой страной будут зависеть от потребностей и действий данной страны- партнера. Отношения эти одновременно строятся на принципе различия и принципе обусловленности, то есть дальнейшее сотрудничество определяется отношением этого государства к внутренним реформам. Для поддержки партнеров в реализации соглашений, связанных с новыми реформами, Союз предусматривает разработку для каждого из них всеобъемлющей программы институционального развития.

Создание зоны свободной торговли с каждой страной-партнером (при условии вступления страны в ВТО) постепенно должно привести к экономической интеграции, а в долгосрочной перспективе - к созданию экономического сообщества. Что касается свободы передвижения лиц, то Европейский Союз, предлагает систему «мобильности и безопасности». Предусматривает она постепенную либерализацию визового режима с введением упрощения визового режима, который в перспективе может привести к полной отмене виз.

Многостороннее сотрудничество, целью которого является способствование интеграции стран региона, должно помочь в индивидуальных усилиях стран- партнеров по созданию форума для политического диалога и обмена опытом. Оно будет направлено на четыре сферы деятельности: демократию, экономическую интеграцию, энергетическую безопасность и межличностные контакты. Решения в этой области будет приниматься совместно Евросоюзом и его партнерами.

Многостороннее сотрудничество имеет свою структуру: встреча на высшем уровне глав государств и правительств раз в два года, встречи министров иностранных дел раз в год, а также сотрудничество должностных лиц, отвечающих в своих странах за одну из четырех сфер деятельности, по крайней мере, два раза в год.

Эти проекты и тематические платформы будут также открыты для третьих стран, участие которых в каждом случае будет рассматриваться отдельно.

Согласно документам, устанавливающим новую инициативу, финансовые ресурсы, необходимые для реализации проектов, начатых в рамках многостороннего сотрудничества, будут выделяться из имеющихся уже средств Европейской политики соседства (например, предназначенных на развитие регионального и трансграничного сотрудничества в Восточном регионе). Средства ЕС могут сочетаться с займами ЕИБ, ЕБРР, а также со средствами, добровольно предоставляемыми отдельными государствами-членами ЕС и других стран-партнеров (распространение механизма целевого фонда).

Естественно, что Восточное партнерство это не первый региональный проект ЕС на его восточных границах, но это проект далеко идущий. Его целью является реальное сближение с Европейским Союзом стран, к которому он обращен.

Рассчитано, что реализация этой программы будет начата в период председательства Чешской Республики в ЕС в первой половине 2009 года. Однако, принимая во внимание негативные последствия глобального экономического кризиса в ЕС, реальных перспектив для беспрепятственного старта инициативы Восточного партнерства в период председательства Чешской Республике не оказалось, хотя 7 мая 2009 года прошла официальная инаугурация Восточного партнерства. Можно надеяться, что председательство в ЕС Швеции (вторая половина 2009 года) - государства, которое совместно с Польшей разработало стратегию Восточного партнерства - принесет реальную возможность усилить значение восточноевропейских стран во внешней политике ЕС.

Подводя итоги проектов Европейского союза, касающихся Восточного отрезка Европейской политики соседства, особое внимание необходимо уделить месту новой инициативы среди других региональных проектов.

Для Восточного партнерства самой важной является взаимосвязь с Синергией. С самого начала существования этих двух инициатив появились разногласия. Комиссар по внешним связям и европейской политике соседства указала на возможность дублирования двух программ [8]. Также и в Парламенте и в Европейской комиссии имели место подобные выступления, указывающие на Синергию как на приоритетную задачу.

С другой стороны, Комиссия в рабочем документе, сопровождающем публикацию коммуниката о Восточном партнерстве, подчеркивает, что целью новой инициативы является создание странам-партнерам большей возможности сотрудничества с Союзом. В отличие от этого, Синергия сосредоточена непосредственно на проблемах Черноморского региона, ее главной целью является содействие региональному сотрудничеству [9].

Однако после анализа задач двух инициатив, актуальным остается вопрос, будут ли эти два проекта дублироваться или наоборот дополнять друг друга.

Сосредотачиваясь на этом вопросе нельзя забывать о том, что основой деятельности этих инициатив является их финансирование.

Как уже было сказано, Восточное партнерство будет финансироваться со средств Европейской политики соседства. Выбор такого способа финансирования значительно облегчил процесс акцептации нового проекта всеми странами Европейского Союза.

Мировой кризис не способствует щедрости, и поэтому большие страны ЕС не спешили с финансирование новой инициативы. Возможность неувели- чения расходов на Европейскую политику соседства убедило страны ЕС поддержать проект.

Европейская Комиссия в комумникате о Восточном партнерстве, однако, указала на необходимость дополнительных финансовых ресурсов в размере 600 млн. евро на период 2010-2013 годов. Решение о выделение этих средств было принято на

Совете Европы в марте 2009 года, хотя и не обошлось без критики [10].

Чтобы новая инициатива оказалась инициативой, действительно приносящей результаты, необходимо как можно скорее начать проекты, направленные на достижении ее целей. Однако при ограниченных финансовых возможностях это окажется довольно таки трудной задачей.

К трудностям, с которым встретилось новое предложение, также относится отношение к нему больших государств Европейского Союза. Новая инициатива не вызвала большого энтузиазма в таких странах как Франция, Великобритания, а также Италия.

Кроме того, партнерство не открывает для стран, охваченных проектом, дверь в Евросоюз. Даже в далеком будущем. Эта сдержанность является одним из основных объектов критики на Востоке. Восточные партнеры задают вопрос: зачем нам инициатива, которая не касается наиболее важной составляющей наших отношений с ЕС?

С другой стороны, в связи с продолжающимся мировым финансовым кризисом эта инициатива может стать решением ряда проблем для экономики стран-партнеров Восточного партнерства. Ведь именно активность государств-партнеров новой инициативы может стать фактором, определяющим успех или неудачу.

ДЖЕРЕЛА ТА ЛІТЕРАТУРА

1. Gustavsson M., Coskun B.B., The Black Sea as Boundary or Bridge? Implications of EU and NATO Enlargement, and the Regional Security, рапорт Шведского института международных отношений и Стокгольмского института исследования проблем мира, Стокгольм, 28.11.2003, s. 11-12.

2. Muniu Pippidi A., Black Sea Dilemas, Black Sea Forum Policy Brief nr 20, июнь 2006 г., с. 2; Minchev O., Major Interests and Strategies for the Black Sea Region, Institute for Regional and International Studies, Sofia, сентябрь 2006 г., с. 3.

3. См.: http://ec.europa.eu/world/enp/index en.htm

4. Valinakis Y., The Black Sea Region: Challenges and Opportunities for Europe, Institute for Security Studies of WEU, июль 1999 г.

5. Текст на польском языке см.: http://eur-lex.europa.eu/Notice.do? val=447098:cs&lang=pl&list=468228:cs,462243:cs,459536:cs,447098:cs,256661:cs,252604:cs,374042:cs,318860: cs,&pos=4&page=2&nbl=18&pgs=10&hwords=&checktexte=checkbox&visu=#texte

6. Komunikat Komisji dla Rady i Parlamentu Europejskiego Synergia czarnomorska - Nowa inicjatywa wspolpracy regionalnej, Bruksela, 11.04.2007, C0M(2007) 160 wersja ostateczna, http://ec.europa.eu/world/enp/pdf/ com07 160 pl.pdf

7. Текст на польском языке см. http://eur-lex.europa.eu/Notice.do? val=477383:cs&lang=pl&list=491941:cs,488750:cs,488020:cs,485136:cs,483917:cs,483181:cs,480712:cs,477383: cs,469241:cs,469101:cs,&pos=8&page=1&nbl=18&pgs=10&hwords=&checktexte=checkbox&visu=#texte

8. Ferrero-Waldner Benita, European Comissioner for External Relations and European Neighbourhood Policy at the Parliamentary Conference on the «European Neighbourhood Policy East», Brussels, 5 june 2008.

9. SEC (2008) 2974/3

10. The EU Eastern Partnership - European Scrutiny Committee http://www.publications.parliament.uk/pa/cm200809/ cmselect/cmeuleg/19-xiii/1903.htm