Рік видання: 2009 | Кількість сторінок: 200
І.В.Богінська, В.В. Павлов
Міжнародне право, що ґрунтується на установчих документах та Статуті Організації Об’єднаних Націй (ООН), містить норми про незастосування сили та загрози силою, мирне розв’язання міжнародних суперечок, повагу суверенітету держави та її територіальної цілісності тощо. Водночас воно наділяє Раду Безпеки ООН унікальною легітимністю ухвалювати рішення про застосування сили з метою примусу до миру. В умовах жорсткого ідеологічного протистояння часів «холодної війни» ці принципи визначали кодекс поведінки великих держав-архітекторів системи міжнародної безпеки. Однак у постбіполярному світі окреслилася тенденція до односторонніх або багатосторонніх дій окремих міжнародних акторів, які реалізуються всупереч існуючим механізмам розв’язання конфліктів. Так, навесні 1999 р. без санкцій РБ ООН було здійснено військову операцію НАТО в Косові (Республіка Югославія), а в березні 2003 р. - вторгнення США та їхніх союзників в Ірак. Із метою виправдання цих силових акцій в міжнародній практиці з’явилися концепції «гуманітарної інтервенції» та «обмеженого суверенітету».
У міжнародно-правовому аспекті термін «гуманітарна інтервенція» до сьогодні не набув офіційного тлумачення. Отже, у загальному плані, гуманітарна інтервенція - це використання військової сили проти інших держав із метою припинення практики порушення прав людини або створення сприятливих умов для їхньої реалізації [5]. Уперше концепція гуманітарної інтервенції була представлена прем’ єр-міністром Великобританії Тоні Блером у квітні 1999 р. В основу концепції було покладено тезу про те, що гуманітарна катастрофа не може вважатися суто внутрішньою справою тієї чи іншої держави і, що «світова спільнота» не лише має право, але й зобов’язана втручатися в гострі гуманітарні кризи з метою їх оперативного вирішення [13].
Отже, метою даного дослідження є аналіз гуманітарних інтервенцій як феномену постбіполярного світу та пов’язаних з ними поглядів на світове врегулювання.
За часів біполярної конфронтації кризи, які виникали далеко від «цивілізованого» світу, не розглядалися як події, що мають велику політичну вагу або глобальні наслідки. У 1984-85 рр., коли два десятки країн Африки зіткнулися із проблемою голоду, міжнародні донори спромоглися реалістично оцінити політичні наслідки байдужості до людських страждань. Проте у порівнянні із політичними проблемами, пов’ язаними з ідеологічним протистоянням двох наддержав, проблеми голоду та бідності мали другорядне значення. Надання матеріальної допомоги бідним країнам суттєво не впливало на вирішення кризових ситуацій, тому її не можна було використати як важливий аргумент у міжнародному політичному арсеналі. Водночас за часів «холодної війни» наддержави справляли дещо стримуючий вплив на локальні війни. Із закінченням цього періоду такі процеси стали значно менше контрольованими. Крім того, за відсутності донорства «зверху» комбатанти почали покладатися на вилучення необхідних коштів у цивільного населення або використання природних ресурсів. За таких умов міжнародний вплив на конфліктуючі сторони ставав менш відчутним. Не зважаючи на наявність миротворчості як інструменту врегулювання збройних конфліктів, сьогодні відсутнє загальне розуміння того, яка саме інтервенція є легітимною та ефективною [9, с. 2]. Отже, за умов посилення в сучасному світі взаємозалежності питання гуманітарної уразливості не можна розглядати лише як певні маргінальні явища, що час від часу вибірково вражають країни «третього світу»; гуманітарні катастрофи стають все більш «звичайними явищами», які впливають на розвиток сучасної системи міжнародних відносин.
Інтервенції не є новим феноменом у міжнародній практиці. Однак із закінченням «холодної війни» спостерігаються докорінні зміни у мотивації їх організаторів: якщо раніше втручання у справи інших держав відбувалося через переслідування власних - національних або приватних - інтересів, то тепер міркування гуманітарного характеру - захист цивільного населення від кривавих наслідків громадянських війн - є підставою для такого втручання (Боснія, Східний Тимор, Сьєрра-Леоне, Ліберія, Сомалі). Втручання у внутрішні справи недієздатних держав (failed states) у контексті міжнародного права часто розглядаються як допустимі дії, якщо мають на меті припинення порушень прав людини або людських страждань [4, с. 364].
Проблема полягає в тому, чи відповідає застосування сили Статуту ООН та чи існує на це відповідна резолюція Ради Безпеки. Цих принципів дотримується більшість держав групи оонівського мислення. Але існує низка дуже впливових держав, які переконані, що питання, пов’язані з гуманітарними інтервенціями, вимагають певного відходу від процедури, здатної затягнути процес ухвалення рішення у ситуації, коли потрібно негайно реагувати [11]. Головна проблема гуманітарних інтервенцій, таким чином, полягає у конфлікті закону і моралі: у той час як міркування справедливості та прав людини вимагають визнання права на інтервенцію, міжнародне право забороняє її на основі принципів безпеки, невтручання та державного суверенітету. Отже, «міжнародно-правовий табір» вбачає в гуманітарній інтервенції порушення правових норм; прибічники ж цієї концепції вважають втручання «простимим гріхом», який спокутується потенційно позитивним та високоморальним результатом таких дій [8]. Але насправді мораль інтервенцій конфліктує з проблемою міжнародної безпеки. Положення Статуту ООН щодо збереження миру з метою «позбавлення майбутніх поколінь від лихоліття війни» [1] спирається на не менш сильний моральний аргумент. Тому прірва між законом і мораллю є не настільки великою, щоб вимагати заміни позитивного права моральними імперативами.
Після закінчення «холодної війни» суверенітет держави вже не є головною перепусткою до міжнародного середовища. Сьогодні від країни також вимагається демонстрація її прихильності принципам міжнародного права та поваги до основних норм політичної та економічної поведінки. Також змінилися й уявлення про саму міжнародну безпеку, яка, окрім традиційних військових та політичних вимірів, включає в себе економічні, соціальні та природничі аспекти [9, с. 2].
Сьогодні надання гуманітарної допомоги - це не лише справа порятунку місцевого населення у короткостроковій перспективі; у випадку конфлікту, такі дії мають припинити ворожнечу, а держави-миротворці повинні сприяти досягненню консенсусу не на один рік, бо головна мета такої допомоги - створення повноцінного та стабільного учасника міжнародних відносин. Тому ключовим є надання допомоги, розмір якої ґрунтується на аналізі її потенційного впливу на розвиток конфлікту. Підвищити вірогідність таких складних розрахунків здатне лише поєднання професійної дипломатії, координації дій країн-донорів та організацій, незалежного аналізу і своєчасного залучення до попереджувальних дій [9, с. 4-6].
Варто також розуміти, що інтервенція, як така, не є стовідсотковою панацеєю у випадку країн, які стали притулком для терористичних угруповань. Крім того, у людському сприйнятті країни, які підтримують терористичні організації, являють собою якісь далекі від цивілізованого Заходу децентралізовані утворення. Але якщо користуватися «логікою без виключень», світовий політикум має дозволити бомбардування Лондону, де діють угрупування екстремістів ІРА, або Іспанії, територія якої стала базою діяльності баскських сепаратистів. Безумовно держави, які ведуть боротьбу з цими організаціями, не заслуговують на такий сумний розвиток подій, але, нажаль, не всі випадки є настільки прозорими [11].
Очевидно, що проблему могла б вирішити процедура кодифікації - тобто, легалізація такого роду втручань. Але незважаючи на гуманітарний досвід 1990-х - початку 2000-х рр., цього не сталося. Можливо, небажання такої кодифікації пов’язане із тим впливом, який ця потенційна норма справлятиме на державний суверенітет: у випадку прийняття, доктрина легалізує «гуманітарні атаки» на її власних творців або сприятиме домінуванню ключових гравців світової політики. До того ж, теперішній стан міжнародних відносин фіксує певну розстановку сил на світовій арені. Якщо глобальний баланс сил зміниться, то ухвалення такого «закону» позбавить навіть країни Заходу будь-яких гарантій від спланованих ззовні операцій із привнесення «миру» та «демократії» [6]. Головним же аргументом супротивників цієї ідеї є те, що гуманітарна інтервенція може використовуватися для виправдання дій окремих суб’єктів міжнародних відносин у реалізації своїх національних інтересів без втрати «обличчя» на міжнародній арені, до того ж за порівняно невеликих витрат [13]. Але більш небезпечним є не стільки те, що втручання будуть проводитися за недостатніх (або відсутніх) гуманітарних підстав, а те, що такі дії взагалі не будуть реалізовуватися, коли це буде насправді потрібно [12, с. 149]. Тому ключова роль у вирішенні проблеми гуманітарних інтервенцій повинна належати провідній на сьогоднішній день міжнародній організації - ООН та її Раді Безпеки.
Із моменту створення ООН до 1989 р. держави неодноразово застосовували одна проти одної силу (від 200 до 680 разів у залежності від підрахунків); переважну більшість цих випадків аж ніяк не можна було виправдати положеннями Статті 51 Статуту ООН. За цей час Рада Безпеки ухвалила дуже невелику кількість резолюцій Розділу VII, а єдиною масштабною колективною військовою операцією у відповідь на порушення миру були дії на Корейському півострові на початку 1950-х рр., узгоджені лише через недалекоглядний бойкот засідань Ради з боку Радянського Союзу. Новий порядок, по суті, являв собою нову варіацію старого принципу балансу сил [2, с. 61].
За часів «холодної війни» Рада Безпеки напевно уникала розгляду гуманітарних питань. У період із 1945 р. до «Шестиденної війни» 1967 р. у жодній резолюції не наголошувалося на гуманітарних вимірах будь-якого конфлікту, а перша згадка Міжнародного комітету Червоного Хреста датується 1978 р. [12, с. 136]. Незважаючи на це, система ООН відігравала суттєву роль у підтримці міжнародної безпеки. Завдяки дипломатичній діяльності організації мирним шляхом було вирішено близько 25% конфліктів, що мали місце після закінчення Другої світової війни; миротворчі ж контингенти виправдали своє існування запобіганням певної кількості конфліктів, зокрема в Південній Африці та на Близькому Сході [2, с. 61]. Гуманітарну tabula rasa було знято, коли в період 1990-1994 рр. Рада Безпеки ухвалила вдвічі більше резолюцій, ніж за попередні 45 років існування ООН [12, с. 136]. Чи була вся ця діяльність завжди ефективною - це інше запитання. Однак з’явилися причини вважати, що крок за кроком - наскільки болісним та важким не був би цей процес - почав окреслюватися новий, а головне - більш відповідальний світовий правопорядок.
Певна невизначеність ситуації з гуманітарними інтервенціями 1990-х рр., зокрема після кризи навколо Косова, стала підставою до пошуку можливого консенсусу відносно майбутньої доктрини такого роду втручань. Одним із найважливіших кроків на цьому шляху було створення Міжнародної комісії з інтервенції та державного суверенітету (International Commission on Intervention and State Sovereignty, ICISS), якою опікується канадський уряд під егідою ООН [5, с. 22]. У своїй доповіді 2001 р. організація висунула шість головних критеріїв для гуманітарного втручання, яке може вважатися легітимним: вірні мотиви (примат гуманітарної цілі), достатні підстави (наявність «високого рівня насильства»), використання сили як останнього засобу, розумні шанси на успіх, пропорційність (використання сили не повинно заподіяти більше шкоди, ніж користі, та має відповідати нормам гуманітарного права), законність повноважень (застосування сили має бути санкціоновано відповідною багатосторонньою структурою) [10].
Зазначені критерії залишають велику кількість запитань відкритими - що таке «високий рівень насильства», яким чином можливо обрахувати «розумні шанси на успіх» та хто має вирішувати, що ситуація повністю відповідає всім інтервенційним вимогам? Вочевидь Раді Безпеки слід зважати на ці критерії під час розгляду можливих варіантів застосування сили згідно з Розділом VII, реагуючи на характер дій, вчинених у відповідності із Статтею 51, або в питаннях застосування сили регіональною організацією згідно з Розділом VIII. Подальша їх розробка та ґрунтовний аналіз кожної окремої проблеми також дозволить своєчасно реагувати на масштабні гуманітарні кризи та санкціонувати зовнішні втручання, якщо це буде насправді потрібно.
Виходячи з реалій сучасності, Статут ООН загалом та Стаття 2 (п.4) зокрема не передбачають права на односторонню гуманітарну інтервенцію; і після закінчення «холодної війни» ця норми не зазнала жодного корегування. Ані випадки часів біполярного протистояння (особливо Індія-Пакистан, В’єтнам-Камбоджа та Танзанія- Уганда), ані сучасні приклади (Північний Ірак або Косово) не свідчать про прийняття такої практики з боку держав [8].
Оскільки заборона застосовувати силу є «безапеляційним законом», вона може бути скасована лише нормою відповідного характеру. Це означає, що запровадження нової норми, яка б узаконювала проведення гуманітарних інтервенцій, вимагатиме згоди усієї (або хоча б переважної більшості) «спільноти світових держав». На даний момент не існує реальної можливості досягнення такого консенсусу. Тому силові дії, вчинені в обхід Ради Безпеки, не можуть вважатися законними; виправдовувати несанкціоновані дії, спираючись на доктрину гуманітарної інтервенції, не є можливим, оскільки цей інститут відсутній у міжнародному праві [6].
Застосування військової сили з метою захисту людського життя можна певною мірою назвати міжнародним пріоритетом 1990-х рр. Проте після терористичних актів 11 вересня 2001 р. проблемі гуманітарних інтервенцій почали приділяти набагато менше уваги. Наприклад, на початку 1990-х рр. авторитетний журнал «Ethics & International Affairs» присвячував проблемі інтервенцій лише 10% загального масиву статей, в середині 1990-х рр. близько 30%, а наприкінці цього близько половини головних статей журналу; після ж атак 11 вересня 2001 р. в центрі уваги дослідників опинилися проблеми випереджальної війни та боротьба з міжнародним тероризмом [12, с. 136].
Проблеми гуманітарного характеру скоріше за все тимчасово відсунені на другий план, оскільки поява нових «повідомлень про масову різанину, голод, насильство або етнічні чистки є лише питанням часу» [3, с. 100]. А це означає, що рано чи пізно зазначену проблему все одно доведеться вирішувати.
ПОСИЛАННЯ ТА ПРИМІТКИ:
1. Charter of the United Nations. - 2010. - [Цит. 2010, 13 травня] - Доступний з: http://www.un.org/en/documents/charter/
2. Evans, Gareth. When is it Right to Fight? // Survival. - 2004. - V. 46, №3. - pp. 59-82.
3. Evans, Gareth. Sahnoun, Mohamed. The Responsibility to Protect // Foreign Affairs. - 2002. - V. 81, №6. - pp. 99-110.
4. Gizelis T.-I., Kosek K.E. Why Humanitarian Interventions Succeed or Fail: The Role of Local Participation // Cooperation and Conflict. - 2005. - V. 40, №4. - pp. 363-383.
5. Heinze, Eric A. Humanitarian Intervention and the War in Iraq: Norms, Discourse and State Practice // Parameters: US Army War College Quarterly. - 2006. - V. 36, №1. - pp. 20-35.
6. Humanitarian Intervention, NATO and International Law. - 2000. - [Цит. 2010, 23 травня] - Доступний з: http://www.bits.de/public/pdf/rr00-4.pdf
7. Kent, Randolph C. International humanitarian crises: two decades before and two decades beyond // International Affairs. - 2004. - V. 80, №5. - pp. 851-869.
8. Krisch, Nico. Review Essay: Legality, Morality and the Dilemma of Humanitarian Intervention after Kosovo // European Journal of International Law. - 2002. - № 13 (1). - pp. 323-335.
9. Macrae J., Leader N. The Politics of Coherence: Humanitarianism and Foreign Policy in the Post-Cold War Era. - London: Overseas Development Institute, 2000. - 6 p.
10. The Responsibility to Protect. Report of the International Commission on Intervention and State Sovereignty. - 2001. - [Цит. 2010, 16 травня] - Доступний з: http://www.iciss.ca/pdf/Commission-Report.pdf
11. U.N. Process, not Humanitarian Intervention, is World’s Best Hope. - 2004. - [Цит. 2010, 10 травня] - Доступний з: http://www.digitalnpq.org/global_services/global%20viewpoint/02-09-04primakov.html
12. Weiss, Thomas G. The Sunset of Humanitarian Intervention? The Responsibility to Protect in a Unipolar Era // Security Dialogue. - 2004. - V. 35, №2. - pp. 135-153.
13. Гуманитарная интервенция. - 2009. - [Цит. 2010, 8 травня] - Доступний з: http://realpolitics.ru/main/5-gumanitarnaja-intervencija.html