Рік видання: 2009 | Кількість сторінок: 200
Т. Неприцька
Актуальність статті зумовлена тим, що одним із найважливіших засобів узгодження волі народу і діяльності владної політичної еліти повинна бути постійно функціонуюча політична відповідальність. Але через те, що в Україні дотепер не склалися політичні традиції, становлення інституту політичної відповідальності на практиці супроводжується великими труднощами.
Мета нашого дослідження полягає у з’ясуванні сутності такого поняття «партійно-парламентська відповідальність», вивченні історії та сучасної специфіки впровадження імперативного мандату у світовій та вітчизняній практиці та з’ясуванні доцільності його запровадження, як форми партійно-парламентської відповідальності, української еліти.
Сьогодні українські дослідники розробляють окремі інституційні аспекти проблеми відповідальності влади, що знаходяться на перетинанні політичної та правової сфер, як то питання інституту імпічменту, парламентської відповідальності уряду, механізмів політичної відповідальності у контексті забезпечення верховенства народу в політичній системі України. [1;2;3;4]. Цікавою є робота Т.Бутирської, яка стосується нагальної проблеми відповідальності політиків за власні обіцянки. Зокрема, авторка наголошує: «в Україні вкрай необхідно ухвалити закон про відповідальність за виконання політичних обіцянок, що зобов’ яже політиків ставити перед державною службою реальні, а не популістські цілі» [5].
В теорії ми спостерігаємо деяку підміну поняття «політична відповідальність». Оперуючи цим терміном, насправді застосовуються такі поняття як «соціальна відповідальність»; «державно-правова відповідальність»; «юридична відповідальність»; «правова відповідальність»; «конституційна відповідальність», «партійна відповідальність»; «відповідальність уряду»; «професійна відповідальність» тощо. Таке поняття як «партійно-парламентська відповідальність» в сучасній науковій літературі також відсутнє.
Крім того, з огляду на закон про вибори за пропорційною основою, представники різних політичних партій опиняються в парламенті, утворюють партійну коаліцію. Одні члени партійних організацій стають парламентаріями, інші — йдуть працювати в уряд, чи в органи виконавчої влади на місцях. Більш того — вони автоматично заповнюють вищу елітарну нішу, стають владною політичною елітою, принаймні за формальною (функціональною) ознакою. В свою чергу ціннісний підхід до розуміння політичної еліти, на наш погляд, опосередковується саме аспектом її конкретних дій і відповідальністю перед суспільством. А партійно-парламентська відповідальність в цьому відношенні виступає, з одного боку, як форма політичної відповідальності, а з іншого — певний синтез відповідальності конституційно-правової, урядової, партійної, моральної, і представляє концентрований вираз саме відповідальності політичної.
З рештою, саме в парламентській діяльності знаходить свій вияв професійна відповідальність політико-владної еліти.
Але це не означає, що партійно-парламентська відповідальність замінює собою якийсь конкретний її різновид. Політична відповідальність не може розглядатися в якості складового елементу так званої «ретроспективної» конституційної відповідальності. В результаті проведеного дослідження, доходимо висновку, що, наприклад, «позитивною» конституційною відповідальністю парламентарія слід вважати відповідальний стан парламентарія за виконання покладених на нього функцій перед народом (вільний та змішаний тип мандату) чи перед виборцями відповідного виборчого округу (імперативний тип мандату), що виникає в момент набуття особою статусу члена парламенту та припиняється в момент припинення такого спеціального статусу особи, тобто носить триваючий характер протягом часу дії представницького мандату.
Відповідно, «позитивна» конституційна відповідальність народного депутата України - це його відповідальний стан за виконання покладених на нього функцій перед народом України, що виникає в момент визнання його обраним за рішенням Центральної виборчої комісії України і діє до моменту припинення дії мандату народного депутата України.
Але яким чином визначити власне політичну відповідальність політичного діяча? Випливає своєрідний симбіоз конституційно-правової та політичної відповідальності. На нашу думку, слід погодитися із аргументами О. Мельник: все, що виходить за межі нормативного закріплення, є відповідальністю політичною і полягає у «позбавленні права здійснювати державну владу шляхом вилучення зі сфери політики». Політична відповідальність, за великим рахунком, є позаправовим примусом, який обумовлюється розбіжністю поглядів суб´єктів політичної боротьби з приводу здійснення державної політики і розміщенням політичних сил на даний момент часу. І не тільки розбіжністю поглядів.
На наш погляд, в якості своєрідного сембіозу політико-партійної й моральної відповідальності представників української вищої владної еліти сьогодні виступає принцип імперативного мандату. Однак слід зазначити, що поняття політичної відповідальності, що опосередковується дією імперативного мандату, по-перше, вигладяє досить суперечливо в практичній площині його впровадження, а, по-друге, стосується не усього депутатського корпусу представників вищої еліти. Цей парадокс змушує нас більш детально зупинитися на сутності імеративного мандату, як практичному втіленню політичної відповідальності.
Так, 12 січня 2007 р. Верховна Рада України ухвалила закон про імперативний мандат, але лише для депутатів Верховної Ради Криму і місцевих рад, обраних за пропорційною виборчою системою, яка передбачає заборону переходу між фракціями депутатів місцевих рад. Схвалений 12 січня 2007 року закон суворо заборонив депутатам кримських законодавчих зборів і представникам місцевих рад змінювати фракційну «прописку». Відповідно до закону, повноваження депутата Верховної Ради Автономної Республіки Крим припиняються достроково без рішення Верховної Ради Автономної республіки Крим у разі відкликання його політичною партією, (виборчим блоком політичних партій), за виборчими списками відповідної організації якої його обрано депутатом Верховної Ради Автономної Республіки Крим.
Використання «політичних наручників» для членів Верховної Ради було узаконене у грудні 2004-го, після внесення відповідних змін у Конституцію. У 2007-му настала черга регіональних «парламентаріїв».
Депутат може бути відкликаний виборцями та відповідною політичною партією на підставі:
1) порушення депутатом Конституції і законів України, інших актів законодавства України, Конституції та нормативно-правових актів Автономної Республіки Крим;
2) незадовільне виконання депутатських обов´язків, визначених цим Законом та іншими законами України;
3) використання депутатського мандата в особистих та корисливих цілях, систематичне порушення норм етики і моралі [6].
Однак те, що наші політики називають «імперативним мандатом», насправді не зовсім ним є. Термін «мандат» (від латинського mandatum — доручення) означає документ, що засвідчує права та повноваження будь-якої особи [7]. Таким чином, під депутатським мандатом прийнято розуміти документ, що доводить законність повноважень (прав і обов‘язків) депутата як члена представницького органу влади.
Сьогодні зазвичай виділяють два типи депутатського мандату: імперативний мандат та вільний мандат. Під імперативним мандатом прийнято розуміти систему відносин, в якій депутат розглядається лише як уповноважений своїх виборців. Але слід зазначити, що в науковій літературі не існує єдності в розумінні змісту імперативного мандату. Так, К. Арановський імперативним мандатом називає обов‘язок депутата слідувати інструкціям (наказам) виборців, якими депутат зв‘язує себе перед виборцями та несе відповідальність за невиконання своїх зобов‘язань, зміст яких полягає у відмові виборців підтримувати депутата на чергових виборах і навіть у відкликанні (достроковому припиненні повноважень) парламентаря, що не виправдав виказаної йому довіри [8]. Отже, імперативний мандат складається з двох елементів: наказів виборців та права відклику депутата виборцями.
В радянському правовому полі інститут наказів як один з елементів імперативного мандату вперше з’являється у доповіді про землю на ІІ Всеросійському з‘їзді Рад. Доповідь включала в себе пункт про наказ земельним комітетам на підставі 242 наказів місцевих Рад селянських депутатів. Після цього, положення, присвячене наказам виборців з‘являється в статті 102 Конституції СРСР 1977 року та в подальшому знаходить своє нормативне закріплення в Конституціях радянських республік.
Наступний елемент імперативного мандата - відкликання депутата. Правовий інститут відкликання депутата - це специфічний інститут народовладдя, який встановлює взаємини громади (виборців) з обраним нею депутатом. Іншими словами можна сказати, що відкликання депутата місцевої ради є однією з форм прямої (безпосередньої) демократії та є певною гарантією посилення відповідальності народних представників.
Цікаво, що винахідником процедури відкликання у постцарській Росії був особисто Ленін. Восени 1917-го він власноручно підготував законопроект, який ліг в основу грудневого декрету ВЦВК «Про право відкликання делегатів» від 04 грудня 1917 року. Конституція СРСР 1936 року запровадила можливість відкликання депутатів за рішенням більшості виборців округу, але нормативного закріплення процесуальних норм механізму відкликання не було. Перший законодавчий акт за цими питаннями було прийнято Верховною Радою СРСР лише 30 жовтня 1959 року, тобто через 42 роки після проголошення інституту відкликання. Згідно норм Закону «Про порядок відкликання депутатів Верховної Ради СРСР» [9] повноваженнями з приводу відкликання депутата наділялись не виборці, а виборчі органи громадських організацій, які приймали рішення про відкликання, та визнавали його підстави.
Третій елемент імперативності мандата - звітування депутатів перед виборцями - також не набув свого чіткого нормативного регулювання. Чи міг вважатись звітом депутата його виступ перед виборцями округу, від якого його було обрано? Чи міг вважатись звітом виступ по радіо, телебаченню, виступ у пресі, або тільки безпосередньо перед виборцями? Не були вирішені в повному обсязі проблеми визначення періодичності звітів, порядку їх проведення, оформлення їх змісту, кворуму зборів виборців.
Аналіз вищенаведених елементів імперативного депутатського мандату, що знайшли своє відображення в законодавстві, доводить існування ряду недоліків у правовому регулюванні та практичній реалізації імперативного мандату, що призвело до появи різних точок зору на відсутність підстав його закріплення.
Так, О.Безуглов наводить наступні три підстави, що піддають сумніву ефективність імперативного мандата: по-перше, виборці далеко не по всіх питаннях, в рішенні яких приймає участь депутат, висловлюють свою точку зору, по-друге, надавши наказ або виразивши свою волю в іншій формі, виборці можуть не володіти відомостями про обставини, що існують об‘єктивно та впливають на формування громадської думки і, по-третє, окрім зв‘язку між депутатом та виборцями округу, існує стійкий зв‘язок між депутатом та Радою, до складу якої його обрано [10].
Отже, вивчаючи досвід застосування імперативного мандата, слід відзначити декількі особливості. Інструмент відповідальності, котрий ми описуємо, безболісно приживався в тих політичних системах, у яких:
— спостерігалася тенденція до концентрації влади в одних руках, аж до злиття законотворчих, управлінських та судових функцій;
— джерелом влади де-юре і (або) де-факто вважався не народ, а сама держава.
Держав, які користуються інструментом імперативного мандата, не так і багато.
Останньою стала Росія, яка в 2008 році узаконила заборону на перехід із фракції у фракцію для членів Держдуми та депутатів регіональних законодавчих зборів. У цивілізованих країнах його вважають антидемократичним елементом, а в авторитарних і тоталітарних державах є інші засоби впливу на неслухняних законодавців. У Франції імперативний мандат заборонено категорично, що відповідним чином закріплено в конституції. Інститут імперативного мандата, крім РФ, передбачений ще на Кубі, у Китаї, КНДР, В’єтнамі, Індії, ПАР, Нігерії та Вануату. Сьогодні — в Україні [11].
Однак, статус імперативного мандату в нашій країні постійно залежить не від об’єктивності обставин його існування, а від політичної доцільності і, нажаль, ситуативної мотивації політичних сил.
Так, закон про запровадження імперативного мандата для депутатів місцевих рад було внесено з ініціативи БЮТ. Цей блок регулярно зазнає втрат через масовий характер перебіжок у «ворожі» фракції. Соратники Ю. Тимошенко майже одностайно віддають свої голоси за легалізацію «партійного кріпосництва» і кажуть про відновлення прав виборців, порушених перебіжчиками. Але їхні недавні соратники з «Нашої України» у повному складі не голосували.
Слід згадати, що депутати БЮТ (наприклад, Андрій Шкіль) нещадно критикували імперативний мандат у парламенті минулого скликання. Влітку 2006-го Д. Видрін висловився цілком однозначно: «Нам потрібно скасувати імперативний мандат для депутатів, дозволити їм створювати фракції за бажанням...» [12]. Але у січні 2007 року він голосував за імперативний мандат, як і А Шкіль.
Отже, в цілому розгледіти вигоди для країни від ухвалення імперативного мандату складно. Імперативний мандат вигідний майже усім політичним силам, оскільки практично всі вони планувались як «авторитарні» чи «вождистські» проекти. «Закон про імперативний мандат для місцевих депутатів дає лідерам фракцій в місцевих радах можливість шантажувати депутатів, оскільки він закладає механізм лише односторонньої відповідальності», - заявив депутат міської ради Теодор Дяків [13].
На основі вищесказаного можна зробити висновок, що в сучасних умовах державотворення імперативний мандат в буквальному значенні є нежиттєздатним інститутом. Навіть якщо розуміти імперативний мандат менш жорстко, а саме як обов‘ язок парламентаря слідувати волі всіх виборців, коли вона прямо виражена, при вільній діяльності в решті випадків ми знову повертаємось до ситуації в якій, якщо парламентар вважає виражену волю своїх виборців такою, що не відповідає національним інтересам, він зобов‘ язаний виконувати її або подавати у відставку чи піддатися відкликанню. Імперативний мандат не відповідає системному веденню суспільства, він базується на сприйманні суспільства лише як простої суми складових частин, а не як єдиного цілого з його особливими якостями та інтересами.
Перспективи подальшого дослідження автор бачить у проведенні наукових пошуків у царині українського парламентаризму та його соціальної основи.
ПОСИЛАННЯ ТА ПРИМІТКИ:
1. Шаповал В.М. Конституція і виконавча влада / Шаповал В.М. — К.: Юринком Інтер, 2004. — C. 80
2. Валевський О.Л. Державна політика в Україні: методологія аналізу, стратегія, механізми впровадження [Текст]: монографія / О.Л. Валевський; Нац. ін-т стратег. досліджень. — Київ: [б. и.], 2001. — 242с.
3. Паламарчук М. Механізми політичної відповідальності як засіб забезпечення верховенства народу в політичній системі України / М. Паламарчук // Страт. панорама. — 2005. — №3. — С.72-85.
4.Черленяк І.І. Формування інституту політичної відповідальності в умовах становлення політико-еволюційних циклів в Україні / І.І. Черленяк // Стратегічні пріоритети. — 2006. — №1. — С. 11- 17.
5. Бутирська Т. Державне будівництво: концептуальна трансформація / Т. Бутирська;
Зб. наук. прац. НАДУ / За заг. ред. В.І. Лугового та В.М. Князева. — К.: НАДУ, 2005. — Вип.2. —С.21-29.
6. Про внесення змін до деяких законів України щодо статусу депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим та місцевих рад: Закон України від 12 січня 2007 р. // Відомості Верховної Ради України. — 2007. — №13.
7. Тихомирова Л.Ю., Тихимиров М.Ю. Юридическая энциклопедия. Издание 5-е, дополненное и переработанное / Тихомирова Л.В., Тихимиров М.Ю. - М.: Юринформцентр, 2002. - с. 476.
8. Арановский К.В. Государственное право зарубежных стран: Учебник для вузов / Арановский К.В. — М.: Инфра-М, 2000. — 488 с. — ISBN 5-86225-742-х. - C.431/
9. Ведомости Верховного Совета СССР. — М.: Изд. АН СССР. —1959. — №17. —С.278
10. Безуглов А.А. Советский депутат / Безуглов А.А. — М: Юрид. лит-ра, 1971. — 224 с. - C.14.
11. Рахманін С. Заборона на право ходити наліво / С. Рахманін // Дзеркало тижня. — 2007. — 20-26 січня. — №2(631).
12. Дяков Т. Закон про імперативний мандат для місцевих депутатів надає лідерам фракцій можливість шантажувати депутатів [Електронний ресурс] / Т. Дяков // ZIK [інформаційне агентство «Західна інформаційна корпорація]. — Режим доступу: http://zik.com.ua/ua/news/2007/01/12/60203. — Назва з екрану.
13. Там саме.