Рік видання: 2009 | Кількість сторінок: 500
М.В. Бармак
В умовах реформування вертикалі виконавчої влади в Україні науковці все більше звертаються до дослідження історії місцевих органів влади, основних напрямків їх діяльності, до історії державної служби на українських землях.
Історія вищих та центральних державних установ у Російській імперії активно розвивалася дореволюційними [30,32], радянськими [34,35] а також сучасними російськими істориками [37,36]. Поряд із тим напрям регіональної історії державних установ в Україні представлений лише поодинокими біографічними розвідками про чиновників державних установ та суто довідковими виданнями, що не залишили помітного сліду в українській історіографії [29,31].
В останні роки дослідницька робота з даної проблематики активізувалася. Видано ряд наукових праць, які висвітлюють історичний досвід державного управління і державної служби періоду Російської імперії[33,38].
Багато аспектів історичного досвіду функціонування і розвитку місцевих органів влади залишаються невивченими. В дослідженнях, які висвітлюють історію української державності, зокрема в період перебування українських земель у складі Російської імперії, недостатньо розкриті питання діяльності місцевої влади. З огляду на новий історичний етап розвитку України проблема вивчення історії державних установ та державної служби набуває важливого значення.
Після третього поділу Речі Посполитої землі Правобережної України наприкінці XVIII ст. ввійшли до складу Російської імперії. Перед новоствореними органами місцевої влади постало завдання формування системи влади за “загальноросійським взірцем”.
Управління новими землями було ускладнене відсутністю стабільних шляхів сполучень у межах Київської, Подільської та Волинської губерній. Тому одним із напрямків діяльності місцевої адміністрації було створення системи доріг та їх утримання.
Практично всі дороги утримувалися за рахунок так званої дорожньої повинності. Російській владі доводилося видавати окремі розпорядження по утриманню найважливіших мостів і перевозів. Так, іменний указ Київському і Малоросійському генерал-губернатору Беклєшову від 1 червня 1799 р.[1] зобов’язував утримувати в належному стані мости і переправи через річку Дніпро. Кошти на це необхідно було вишукувати із “сум міських прибутків”, казна покривала лише мізерну їх потребу коштів, які виділялися на ремонт казенних установ.
Російська влада намагалася змінити напрямки деяких доріг. 4 серпня 1805 р.[2] іменний указ зобов’язав Міністра Комерції розробити пропозиції щодо зміни шляхів у Подільській губернії для забезпечення прямого сполучення із портом Одеса. Однак утримування місцевих доріг залишалося перебувало у віданні місцевої адміністрації.
20 листопада 1809 р. “Учреждением об управлении водяными и сухопутными сообщениями” вся територія Росії була розділена на 10 різних за розмірами округів [3]. Кожен із них очолював окружний начальник, безпосередньо підлеглий головному директору водних і сухопутних сполучень (з 1811 р. - шляхів сполучень). Йому підпорядковувалися директори, директори-виконавці робіт, інженери, бригади майстрів і спеціальні поліцейські команди. Все діловодство округу вела канцелярія. Утім, досить тривалий час усі ці штатні чиновники рахувалися лише на папері: не було достатньої кількості фахівців. Основними об’єктами управління були річкові канали, а із сухопутних доріг - тільки “тракти”, стосовно інших шляхів сполучень Головне управління обмежувалося “вишукуваннями” і оглядами. Весь тягар підтримання елементарної функціональності сільських доріг лягав на плечі місцевого населення через виконання дорожніх повинностей, нагляд за яким здійснювала місцева влада.
Із вступом на престол Миколи І роботи з будівництва, реконструкції та утримання доріг дещо пожвавилися, бо вони, крім економічних, виконували важливу військову функцію - від їх стану залежала мобільність військ. У квітні 1828 р.[4] вийшов сенатський указ щодо затвердженого імператором Положення Комітету Міністрів щодо зміни деяких трактів у Київській губернії. Іменним указом від 8 липня 1829 р.[5] була заснована нова дорога з Могильова через Бобруйськ у Волинську губернію замість Рогачівського тракту. 16 грудня 1832 р. Микола І дав розпорядження Сенату про побудову шосе від Києва до Броварів [6]. Для його виконання було створено спеціальний економічний комітет з будівництва під керівництвом начальника округу.
За законом від 29 вересня 1832 р. у відання Головного управління шляхів сполучень було передано будівельну справу, а також створено губернські будівельні комісії[7]. Будівельна й дорожня комісії очолювалися губернатором.
Усі дороги Росії Статут шляхів сполучень від 24 березня 1833 р. розподіляв на п’ять “класів”: головні шляхи, “великі” шляхи, “звичайні” поштові шляхи з губернії у губернію, повітові, поштові та торгові шляхи, сільські та польові дороги.
Держава взяла на себе піклування тільки про перший клас доріг (всього 10 до 1833 р., серед них тракт Москва - Київ). Ці шляхи фінансувалися з державного бюджету, ними завідували органи Головного управління шляхів сполучень та громадських будівель. “Класи” доріг з другого по четвертий перебували у віданні губернських будівельних та дорожніх комісій і утримувалися за рахунок “земських повинностей”. Зовсім “безпритульним” виявився п’ятий “клас” шляхів - вони перебували у віданні “селищ та власників”[8].
26 березня 1836 р. місцеві органи шляхів сполучень черговий раз були реорганізовані: кількість округів скоротилася до п’яти, для завідування округами засновувалися очолювані начальниками окружні правління з більш широкою компетенцією щодо проектів, технічної звітності, нагляду за діяльністю щодо торгів на будівництво і ведення господарських розрахунків та звітності. Стосовно адміністративних функцій, то правління завідувало такими питаннями: кадри чиновників і фахівців, огляд будівель і шляхів сполучень. Округи підрозділялися на очолювані начальниками відділення, а ті — на дистанції. З 40-х рр. ХХ ст. у розпорядження округів почали передаватися військово-робочі роти.
У 1848-49 р. розгорнулася відомча боротьба навколо проблеми підпорядкування ґрунтових, поштових і торгових доріг між Г оловним управлінням шляхів сполучень і громадських будівель (головноуправляючий П. А. Клейнміхель) і міністерством внутрішніх справ (міністр граф Л. А. Перовський). Для припинення суперництва між центральними відомствами був прийнятий
7 липня 1849 р.[9] сенатський указ про реорганізацію губернських будівельних і дорожніх комісій та створення об’єднаних комісій у губерніях під головуванням губернатора. Членами цих об’єднаних установ були губернський предводитель дворянства, віце-губернатор, голова казенної палати, управляючі палатою державного майна, губернський поштмейстер, начальники місцевих установ деяких відомств (військового, митного тощо)[10]. Повітову будівельну і дорожню комісію очолював предводитель дворянства повіту, а членами були суддя повіту, городничий, окружний начальник державних маєтностей, землемір повіту і міський голова [110].
Віданню губернських дорожних і будівельних комісій “щодо дорожньої частини” підлягали “устрій та нагляд за утриманням у справності” доріг другого - четвертого “класу”, а також мостів, переправ і перевозів. Щодо будівельної частини, то комісії зобов’язані були опікуватися більшістю казенних і громадських будівель. Вони дбали про зведення, перебудову та ремонт споруд, розглядали плани будівництва та їх кошториси, здійснювали нагляд за утриманням будинків. Стосовно підрядів на всі будівельні роботи комісії проводили торги. Крім того, комісії підпорядковувалася арештантська рота цивільного відомства - тюремно-каторжної установи для селян, втікачів, карних злочинців. До середини століття таких рот в імперії було 55, в них відбували покарання майже 14 тис. ув’язнених [12, с. 45-47].
У повсякденному житті комісії здійснювали дріб’язкову регламентацію будівельної діяльності в губернії. Губернські будівельні і дорожні комісії мали право затверджувати фасади одно-, двоповерхових приватних міських будівель, які мають не більше 7 вікон. Побудова більших за розмірами споруд затверджувалася лише в Головному управлінні шляхів сполучень та публічних будівель.
Допоміжною системою місцевої адміністрації по управлінню землями Правобережної України була поштова система Російської імперії, яка сформувалася ще в XVIII ст., коли з Колегії іноземних справ виділився в окрему установу Поштовий департамент й утворив самостійне Головне поштове правління на чолі з головним пошт-директором. Місцевими органами поштового управління й одночасно поштовими установами в звичному розумінні цього слова були поштамти в Петербурзі, Москві, а також у Малоросії, Литві, Тамбові, Казані, Сибіру. Вони завідували прийомом, пересиланням і видачею кореспонденції та посилок. До кожного з поштамтів були приписані поштові установи декількох губерній: обер-поштові контори і поштові контори.
Іменним указом Мінському, Ізяславському і Брацлавському генерал-губернатору Тутолміну від 6 вересня 1795 р. Катерина II дала розпорядження щодо влаштування і функціонування поштового сполучення в новоприєднаних губерніях за загальноросійським взірцем [13]. Для ведення поштової кореспонденції були засновані також поштові відділення на кордонах імперії при митницях.
Указом 16 квітня 1799 р. були затверджені штати шести поштамтів, а також губернських, міських, прикордонних і портових контор, а також повітових і міських поштових експедицій [14].
27 січня 1800 р. усі губернії були розписані між поштамтами [15]. До початку XIX ст. у Росії нараховувалося 458 поштових установ із п’ятьма тисячами службовців [165; 160, с.1-9]. На початках Головне поштове правління ввійшло до складу Міністерства внутрішніх справ і було перетворене в 1811 р. у поштовий департамент, який уже з 1819 р. почав відокремлюватися від міністерства в самостійне відомство [17, с.35-36].
Велика територія та постійне збільшення об’єму кореспонденції вимагали постійного збільшення штатів поштових чиновників. Так, відповідно до окремого царського розпорядження від 13 листопада 1807 р.[18] зріс штат Київської губернської пошти, а іменним указом Міністру внутрішніх справ від 30 квітня 1808р.[190] було наказано створити дві нові поштові станції у Волинській губернії. Положенням Комітету Міністрів від 18 лютого 1830 р.[20] в м. Біла Церква була створена постійна поштова експедиція і призначено спеціального поштового чиновника.
З метою швидкісної доставки найважливішої кореспонденції окремим царським розпорядженням Комітету Міністрів від 10 квітня 1828 р. [210] були створенні “екстра-почти” між Житомиром, Києвом, Кам’янець-Подільським, Одесою, Дубоссарами і звичайно Петербургом.
З ініціативи керуючого поштовим департаментом кн. А. Н. Голіцина з 1827 р. готується реформа поштового відомства. Проект перетворень був внесений в Державну раду на розгляд в квітні 1830 р.[22, с. 2-26] Закон 27 жовтня 1830 р. затвердив новий устрій поштової частини: всі поштамти, крім Петербурзького і Московського, були скасовані. Замість них були засновані поштових округів на чолі з окружними пошт-інспекторами, яким підпорядковувалися губернські, обласні і прикордонні поштові контори. Повітові поштові контори були у підпорядкуванні губернських і обласних. У “Положенні про устрій поштової частини” визначалися правила прийому і відправлення кореспонденції[220]. Реформа 1830-х років значно скоротила кількість поштових чиновників (на 3173 чол. з економією 235 тис. руб.). Положення встановило досить складний бюрократичний устрій місцевого поштового управління. Поштмейстери, які очолювали поштові контори, були у подвійному підпорядкуванні: їх контролювали пошт-інспектори, а безпосереднє керівництво здійснював поштовий департамент. Така структура поштової системи Російської імперії існувала до реформи 1867 р.[230]. Незабаром поштові округи почали поступово закривати, і до 1853 р. їх залишилося тільки три (для Сибіру, Царства Польського і Кавказу). Повноваження начальників поштових округів передавалися губернським поштмейстерам, які управляли губернськими поштовими конторами а здійснювали нагляд за іншими поштовими установами.
Почтові станції розміщувалися на відстані 30-50 верст одна від одної. Кожну з них очолював дрібний чиновник XI класу (колезький реєстратор) - станційний доглядач, який відкуповував утримання станції на торгах. Він був підлеглим поштінспектору (до 1830 р. — відповідному поштамту).
Ось як образно описав О. С. Пушкін типового поштового службовця. “Що таке станційний доглядач? Сущий мученик чотирнадцятого класу, захищений, своїм чином тільки від побоїв і то не завжди. Спокою ні вдень, ні вночі. Всю злість, накопичену під час скучної їзди, мандрівник зганяє на доглядачі. Погода нестерпна, дорога погана, ямщики вперті, коні не везуть - а винен доглядач. Приїжджає генерал, тремтячий доглядач віддає йому дві останні трійки, у тому числі кур´єрську. Генерал їде, не сказавши йому спасибі”[24, с. 88-89].
У віданні поштових органів було пересилання пошти і грошей. Перевезення кореспонденції, а також подорожуючих здійснювалося по трактах і дорогах ямщиками, що змінювали коней на поштових станціях. Поштові станції були своєрідними готелями, місцем очікування проїжджаючими коней. Мандрівник, якщо їхав не на “довгих” (своїх конях) і не на “вільних” (найнятих у ямщиків приватних конях), а на казенних (поштових), зобов’язаний був реєструвати в поліцейській установі свою “подорожню”. В цьому документі зазначалося прізвище, посада подорожуючого, пункти відправлення та пункт призначення. В документі також зазначалося, на яких конях він мав право їхати: кур’єрських (позачергово) чи поштових (звичайно). 4 грудня 1834 р. Микола I затвердив положення Комітету Міністрів [250] про відкриття постійного сполучення диліжансами між Києвом і Санкт-Петербургом.
За користування казенними кіньми мандрівник сплачував верстовий збір - “прогони”. Як завжди, коштів на утримання станцій, виплату платні і утримання коней не вистачало. Тому поштове керівництво нерідко зверталося до вищої влади з проханням підняти плату за поштові перевезення. Так, відповідно із сенатським указом від 15 липня 1826 р.[260] дозволялося поштовим чиновникам станцій Балтська, Жабокрицька, Савинецька, Тульчинська, Брацлавська і Бердичівська стягувати прогони з проїжджих по 8 копійок за версту.
Однак коштів все ж не вистачало. Щоб зекономити гроші, російська влада інколи зобов’язувала здійснювати поштові перевезення за рахунок земських повинностей. Так, згідно іменного указу Сенату від 13 листопада 1828 р.[27] поштові перевезення в Київській, Полтавській та Чернігівській губерніях проходили перекладені за кошти, отримані від земських повинностей.
Поштамти і поштові контори тісно співпрацювали з поліцією та жандармерією, виконуючи функції своєрідної служби безпеки. Поштові чиновники мали право проводити перлюстрацію - таємний перегляд як зовнішньої, так і внутрішньої кореспонденції. 30 листопада 1841 р. у доповідній записці на ім’я Миколи I “главноначальствующий” А. Н. Голіцин вихваляв значення перлюстрації, що “доводить до відома” імператора “про всі зловживання, які скоювалися у різних частинах державного управління як підлеглими, так і начальницькими особами. Через нас государ довідується про таємні почуття підданих і їхні нестатки, чує і крик невинного і задуми лиходія”[280, с. 22].
Отже, в першій половині XIX ст. Російська влада займалося широким колом питань. Одним із напрямків діяльності місцевих органів влади на приєднаних землях Правобережної України стало формування поштової служби і утримання доріг.
ДЖЕРЕЛА ТА ЛІТЕРАТУРА
1. Полное собрание законов Российской империи. Собрание 1-е, с 1649 по 12 декабря 1825 года. СПб., 1830. Т. 1-45. (далі - ПСЗ-1). № 18996.; 2.ПСЗ-1. - Т.28. - № 21864.; 3.ПСЭ-1. — Т.30. — № 23996.; 4.Свод Законов Российской Империи. Собрание Второе с 12.12.1825 по 28.12.1881 г. (далі - ПСЗ-2). -Т.3. - № 1926.; 5.ПСЗ--Т.4. - № 2969.; 6.ПСЗ-2. -Т.7. - № 5831.; 7.ПСЗ-2. — Т.7. — № 5629.; 8.ПСЗ-2. — Т.8. — № 6076.; 9.ПСЗ-Т.14. - № 23382.; 10.ПСЗ-2. — Т.7. — № 5629; 11.ПСЗ-2. - Т.8. — № 6680; Т.24. — № 23213; 12.Гернет М. Н. История царской тюрьмы. — М., 1951. — Т.2.; 13.ПСЗ-1. — Т.32. - № 17382.; 14.ПСЗ-1. — Т.25. — № 18938.; 15.ПСЗ-1. — Т.26. — № 19255.; 16.Базилевич К. Почта в России в XIX в. — М., 1927.; 17.Ерошкин Н. П. Министерства России первой половины XIX в. — фондообразователи ГАФ СССР. — М., 1980.; 18.ПСЗ-1. - Т.29. - № 22685.; 19.ПСЗ-1. - Т.30. - № 22988.; 20.ПСЗ-2. - Т.5. - № 3492.; 21.ПСЗ-2. - Т.3. - № 1932.; 22.ПСЗ-2— Т.5. — № 4019, 4020.; 23.ПСЗ-2— Т.42. — № 44773.; 24.Пушкин А. С. Станционный смотритель. Полн. собр. соч. в 10 томах. 4-е изд. — Л., 1978. — Т.6.; 25.ПСЗ-2. - Т.9. - № 7613.; 26.ПСЗ-2. - Т.1. - № 476.; 27.ПСЗ-2. - Т.3. № 2427.; 28.РД!А. — Ф.109. — Оп.3. — Спр.508. — Арк.22-22 зв.; 29.Андреевский И. О наместниках, воеводах и губернаторах. — С. Пб.: Тип. Э. Праца, 1864. — С. Пб., 1864. — 156 с. 30.Анучин Е. Исторический обзор развития административно-политических учреждений в России с “Учреждения” о губерниях 1775 г. до последнего времени. — С. Пб.: Тип. МВД, 1872. — 238 с.; 31.Блинов И. Губернаторы. Историко-юридический очерк. — СПб., 1905.; 32.Гессен В. М. Вопросы местного управления. — С. Пб.: Право, 1904. — 235 с.; 33.Государственность России: Государственные и церковные учреждения, сословные органы и органы местного самоуправления, единицы административно-территориального, церковного и ведомственного деления (конец XV века - февраль 1917 года): Словарь-справочник. — М.: Наука, 1996. — Кн. 1: А-Г. — 325 с.; 1999. —Кн. 2: А-Г. — 439 с.; 34.Ерошкин Н. П. Местные государственные учреждения дореформенной России (1800—1860 гг.). Учебное пособие. — М.: МГИАИ, 1985.; 35.Зайончковский П. А. Правительственный аппарат самодержавной России в XIX веке. — М., 1978.; 36.Миронов Б. Н. Социальная история России периода империи (XVIII — начала XX в.: Генезис личности, демократической семьи, гражданского общества и правового государства).: В 2 т. — С. Пб.: Дмитрий Буланин, 1999. — Т. 1. — 547 с.; 37.Морякова О. В. Система местного управления России при Николае I. - М.: Изд-во Московского ун-та. - 1998.; 38.Шандра В. Адміністративні установи Правобережної України кінця XVIII - початку XX ст. В російському законодавстві: джерелознавчий аналітичний огляд - К., 1998. - 75 с.; Шандра В. С. Шститут генерал-губернаторства в Україні XIX - початку XX ст.: структура, функції, архіви канцелярії // Дисертація. д. і. н. - К, 2002.; Когут З. Російський централізм і українська автономія. Ліквідація Гетьманщини 1760-1830. - К.: Основи, 1996. - 317 с. та ін.