Рік видання: 2009 | Кількість сторінок: 500
О.В. Огієнко
У статті проаналізовано склад та обов ’язки розпорядчих і виконавчих органів управління земським господарством Правобережної України 19041911 років. Звернено увагу на те, що визначені законом принципи функціонування земських установ надавали їм характер органів державного адміністративного управління. Прослідковано практичні заходи земств організаційного плану по розширенню представницької бази та соціальних обов ’язків власних структурних підрозділів.
Ключові слова: Правобережна Україна, комітети та управи у справах земського господарства, комісії, відділи, бюро, функції та обов ’язки.
Функціонування земств Правобережної України на початку ХХ ст.яскраво проілюструвало, як непросто проходив процес становлення вітчизняного місцевого самоврядування. Його аналіз є особливо актуальним на сучасному етапі пошуку оптимальної моделі самоуправління громад. Важливим стає врахування різних історично апробованих форм, в тому числі досвіду земських установ 1904-1911 рр. Південно-Західного краю (як за імперських часів офіційно йменувалося українське Правобережжя).
Зауважимо, що сучасна історична наука практично обійшла увагою це питання, лише деякі автори, Л. Дровозюк [1], І. Верховцева [2], звернулися до результатів їх діяльності в окремих сферах. Ширше представлена дореволюційна історіографія, однак, в основному, працями публіцистичного характеру - П. Струве, с. Вітте [3], В. Кузьмін-Караваєв [4], с. Русова [5]. В радянський час І. Сесаком [6] була зроблена спроба комплексного аналізу діяльності земських установ Київської, Волинської та Подільської губерній у 1904-1911 рр. При цьому одним із найменш розроблених аспектів проблеми залишається їх організаційна форма. Відповідно, ця наукова розвідка має на меті проаналізувати в хронологічних рамках другої половини 1904 - першої половини 1911 р. склад управління у справах земського господарства Правобережної України та функціональні обов’язки його структурних підрозділів.
Згідно Положення від 2 квітня 1903 р., яке на Київську, Волинську та Подільську губернії було поширено із 1 травня 1904 р., розпорядча влада у рамках новоутвореного управління земським господарством надавалася губернським комітетам у справах земського господарства. Повітові комітети скликалися для підготовчого обговорення найважливіших справ земського господарства. Виконавчі дії покладалися: в губерніях - на губернську, а в повітах - на повітові управи у справах земського господарства.
Губернський комітет у справах земського господарства складався з губернатора (голова комітету), віце-губернатора, губернського та повітових предводителів дворянства, керуючого казенною палатою, начальника управління землеробства та державного майна, представника удільного відомства, обов’язкових членів губернських по міських та селянських справах присутствій, голови та членів губернської управи у справах земського господарства, міського голови губернського міста. При розгляді питань, що стосувалися земських бюджетів та додаткових асигнувань, з правом дорадчого голосу запрошувався керуючий контрольною палатою [7, с. 4-5]. Також у Положенні 2 квітня 1903 р. перераховувалося ще більше десяти державних відомств та управлінь, які надсилали своїх представників із правом голосу на засідання комітету у разі розгляду питань, що відносилися до їх компетенції. Крім того, голові комітету надавалося право запрошувати з правом дорадчого голосу на засідання комітету всіх осіб, чия участь в обговоренні питання могла бути корисною [7, с. 8-10].
Також до складу комітету входили по двоє земських гласних від кожного повіту губернії [7, с. 5]. Земськими гласними могли бути тільки ті особи, які постійно проживали в повіті та володіли тут не менше, ніж протягом останніх трьох років, обкладеним земськими повинностями майном чи торгово-промисловими закладами. Однак майновий ценз для гласних не встановлювався [7, с. 6-7].
З осіб, які відповідали цим вимогам, губернатор за згодою із предводителями дворянства подавав Міністру внутрішніх справ для призначення не менше двох осіб на кожну посаду земського гласного [7, с. 6]. Земські гласні призначалися на термін трьох років. Обов’язки свої вони виконували безкоштовно, однак прирівнювалися до посадових осіб та складали присягу відповідної форми [7, с. 5, 8].
При потребі губернський комітет у справах земського господарства міг клопотатися перед Міністром внутрішніх справ про збільшення кількості гласних від окремих повітів до п’яти [7, с. 5]. Саме таке клопотання пропонувалося підняти у доповіді Київської губернської управи першому річному зібранню губернського комітету у справах земського господарства 1904 р. Мотивувалося це тим, що гласний не може бути обізнаний із умовами та потребами всього повіту, а тому їх кількість повинна відповідати розмірам, протяжності та обширності адміністративно-територіальної одиниці. Тому число гласних від Київського, Радомишльського та Уманського повітів необхідно було збільшити до чотирьох [8, с. 21].
Губернському комітету у справах земського господарства належав загальний нагляд за діяльністю установ та посадових осіб управління, керівництво та визначення порядку їх дій у межах губернії. Також до його обов’язків відносилося обговорення та розв’язання всіх питань земського господарства. Однак остаточне вирішення значної їх частини, передусім у фінансовій сфері, не належало до його компетенції. Так, постанови губернського комітету у справах земського господарства міг призупинити губернатор, а значна їх частина передавалася на обов’язкове затвердження до Міністерства внутрішніх справ та, при потребі, до Державної Ради [7, с. 16 35-36]
Зважаючи на обширність та різноманітність питань, що представлялися губернському комітету, останній міг обирати з числа своїх членів особливі комісії та визначати їх функції [7, с. 22]. Комісії могли бути тимчасовими - на період зібрання комітету для попереднього розгляду поданих на його вирішення справ. Обиралися також постійні комісії, що функціонували і між зібраннями комітету при губернській управі для спільного розв’язання завдань розвитку місцевого господарства.
Київський губернський комітет у справах земського господарства в першу ж свою сесію у вересні 1904 р. створив при губернській управі агрономічну комісію, обравши до неї 5 членів зі свого складу та надавши голові право запрошувати на власний розсуд осіб, участь яких може бути корисною [9, с. 2]. На першому засіданні у грудні 1904 р. комісія зробила висновок, що сприяння розвитку сільського господарства губернії повинно стати одним із найважливіших обов’язків управління у справах земського господарства, та визнала за необхідне розширити свій склад, передусім за рахунок представників від існуючих у губернії сільськогосподарських товариств та різних категорій землеробів. Також було вирішено створити агрономічні комісії при повітових управах, надавши, як і губернській, функції дорадчих органів, на розгляд яких управами подаються всі проекти агрономічного характеру. Першими такі комісії створили Бердичівський, Васильківський, Київський, Радомишльський та Уманський повітові комітети. У вересні 1905 р., згідно рішення комісії, як консультанта губернської управи по сільськогосподарських питаннях було запрошено агронома В. М. Сазонова [9, с. 3].
Були і приклади менш продуктивної роботи комісій губернських комітетів. Так, Волинський губернський комітет на засіданні 8 жовтня доручив губернській управі до наступного свого річного зібрання детально розробити питання про влаштування сільськогосподарських шкіл нижчого типу та спеціальних сільськогосподарських ремісничих майстерень. Для допомоги управі комітет обрав зі свого складу комісію з 8 чоловік під головуванням губернського предводителя дворянства П.А. Демидова. Однак, у серпні наступного року комісія не надала свого звіту управі для представлення губернському комітету, висловивши прохання, що доповідь про результати роботи комісії надасть комітету сам П. А. Демидов. Декілька засідань комісії відбулося, її голова по цій справі спеціально їздив до Санкт- Петербургу, однак праці комісії так і залишилися у незавершеному вигляді [10, с. 220-221].
Загалом на 1908 р. Волинським губернським комітетом у справах земського господарства вже було обрано склад та визначено функції семи постійних комісій: бюджетно-ревізійної кількістю 12 осіб, сільськогосподарської (з функціями ветеринарно-агрономічними), лікарської, шляхової, страхової, продовольчої та будівельної [11, арк. 19, 20а, 20б].
Повітовий комітет у справах земського господарства утворювався з повітового предводителя дворянства (голова), всіх мирових посередників та податкових інспекторів повіту, повітового ісправника, представників від удільного та відомства державного майна, інженера по дорожній частині, міського голови губернського чи повітового міста (або міського старости повітового міста), земських гласних від повіту, призначених губернським комітетом, обов’язкових членів повітової управи у справах земського господарства, волосних старшин повіту (від двох до п’яти за призначенням губернатора). Також, якщо розглядалися відповідні питання, у засіданнях комітету брали участь представники, призначені Міністром шляхів сполучень, Командувачем військового округу, Попечителем навчального округу, губернськими ветеринарним та лікарським інспекторами [7, с. 10-11].
На повітові комітети у справах земського господарства Положенням від 2 квітня 1903 р. покладалися обов’язки складання бюджетних пропозицій про витрати в повіті, проектів розкладок натуральних земських повинностей та загалом надання даних та висновків по питаннях, що передаються губернатором чи губернським комітетом на попередній розгляд. Крім того, повітовому комітету надавалося право представляти на обговорення губернського комітету окремі справи та клопотання, що стосувалися місцевих потреб [7, с. 23].
Губернська управа у справах земського господарства складалася із голови та трьох членів (згодом було надано право клопотатися про збільшення їх до п’яти), один із який був заступником голови. Вони призначалися Міністром внутрішніх справ за поданням губернатора із осіб, які відповідали вимогам, що висувалися до гласних губернського та повітового комітетів, користувалися правом державної служби, а також були знайомі з місцевими умовами по попередній службовій діяльності у губернії [7, с. 27].
Так, на 1908 р. Волинська губернська управа у справах земського господарства складалася з посадових осіб: голови й 4-х членів і службовців канцелярії. Остання нараховувала 6 відділів, архіваріуса та регістратуру. Загалом у секретарському, бухгалтерському, розпорядчому (загальному), лікарському, ветеринарному та дорожно-будівельному відділах канцелярії працювало 3 діловоди та 5 їх помічників, 1 бухгалтер та 3 помічників бухгалтера, 26 писців, 4 машиністи та 3 кресляра [11, арк. 623-628].
На губернську управу у справах земського господарства покладалося: 1) підготовка справ до слухання у губернському комітеті та діловодство останнього; 2) виконання постанов губернського комітету та ведення поточних справ управління земським господарством; 3) загальне керівництво та спостереження за діяльністю повітових управ та службовців управління, подання кандидатів на посади, що заміщуються по розпорядженню губернатора, прийняття та звільнення осіб, призначення яких надано губернській управі; 4) складання звітів про свою діяльність, про грошові обіги по земським сумам та про стан підвідомчих управі галузей земського господарства, закладів та майна [7, с. 25].
Крім того, права та обов’язки, які в губерніях, де діяло Положення про губернські та повітові земські установи 1890 р., були покладені діючими особливими узаконеннями на губернські та повітові земські управи та на їх голів та членів, Державна Рада постановила надати, відповідно, місцевим губернським та повітовим управам у справах земського господарства [7, с. ІІІ].
Тому, враховуючи важливість та широту завдань по реалізації усіх заходів земського управління, при губернських управах Київської, Волинської та Подільської губерній створювалися спеціальні відділи, наради та бюро.
Вже з 1904 р. при Київській губернській управі у справах земського господарства почав активно діяти Училищний відділ. Першим завданням було поставлено дослідити та, по можливості, всебічно висвітлити стан справи народної освіти в Київській губернії на час введення Положення про управління земським господарством від 2 квітня 1903 р.. Це було зроблено шляхом складання та розсилки в усі сільські школи та волосні правління детального опитувальника. На основі отриманих матеріалів було видано «Огляд початкової народної освіти в Київській губернії за 1904 рік». Аналогічну роботу було проведено 1907 р., результатом чого стало видання «Огляду початкової народної освіти в Київській губернії за 1904 рік» [12, с. V].
З 11 березня 1907 р. при Київській губернській управі у справах земського господарства діяло Лікарсько-санітарне бюро. Бюро складалося з загального та медико-статистичного відділів. Його членами були професор Скворцов (завідувач), його помічник лікар А. А. Говсеєв, два канцеляристи для ведення поточних справ земської дільничної медицини та п’ять рахівників для обробки статистичних матеріалів. У протоколах бюро визначалося як «особливий відділ губернської управи по лікарсько- санітарній справі з характером дорадчого та виконавчого органу управи по спеціальних питаннях» [13, с. 5]. Крім надання пояснень та висновків на запити лікарського та благодійного відділів губернської управи, бюро виконувало її доручення по ознайомленню з лікарсько-санітарною справою на місцях. Приміром, у 1906-1907 рр. завідувач бюро у службових поїздках ознайомився з роботою всіх 11 повітових земських лікарень та 40 (із 63) сільських лікарень та амбулаторій. Також завідувач бюро та його помічник брали участь у засіданнях комітету для надання пояснень по лікарсько- санітарній справі [13, с. 28-30]. Із січня 1907 р. бюро почало видавати «Врачебно-санитарную хронику Киевской губернии» [13, с. 3-5].
У Волинській губернії питання про створення при губернській управі Лікарсько-санітарної наради та бюро піднімалося з 1906 р., однак його вирішення затягнулося на декілька років. Комітет на засіданні 10 жовтня р., вислухавши доповідь губернського лікарського інспектора Д. С. Морозова, постановив передати справу на попередній розгляд повітових управ. Наступного року в осінню сесію 1907 р. комітету був представлений проект утворення наради та бюро, однак затверджений він не був. Восени р. питання знову було підняте. Ковельська повітова управа спільно із Лікарсько-санітарною нарадою подала губернському комітету клопотання про створення губернського лікарсько-санітарного бюро [14, с. 74-75].
Також при Волинській губернській управі у справах земського господарства функціонував страховий відділ. Спочатку він нараховував два діловодства, а згідно постанови губернського комітету від 21 лютого 1908 р., було створено ще одне. Загальнооблікове діловодство вело справи по: обліку будівель, що страхуються по обов’язковому страхуванню, отриманню страхових платежів, протипожежній частині та інші. Друге - «пожежне» - завідувало виключно реєстрацією пожеж та видачею пожежної винагороди як по обов’язковому, так і по добровільному страхуванню, та, відповідно, вело все необхідне листування з цих питань. Третє діловодство відповідало за добровільне страхування нерухомого, а з 1 червня 1908 р. і рухомого майна. До 1 березня 1908 р. всю роботу страхового відділу при Волинській губернській управі виконувало 18 постійних осіб та 2 тимчасових, з 1 березня р. - 25 осіб, з яких 3 діловоди та 5 їх помічників. Протягом 1908 р. надійшло понад 12 тис. вхідних та майже 15 тис. вихідних паперів [15, с. 1718]. В середині 1909 р. при страховому відділі Волинської губернської управи створено спочатку як тимчасовий для вироблення норм та тарифів по обов’язковому страхуванню, а потім як постійний страховий статистичний відділ. Цим відділом, згідно постанови губернського комітету від 1 жовтня також виконувалися термінові роботи по зведенню даних про землеволодіння Волинської губернії як матеріал до законопроекту про виборне земство в 6 західних губерніях. Наприкінці 1909 р. при Волинській губернській управі у справах земського господарства було створено дорадчий орган - Страхове бюро та асигновані кошти на утримання помічника страхового інспектора [16, с. 2-3].
Повітова управа у справах земського господарства мала більший, порівняно із губернською, кількісний склад. Очолював її повітовий предводитель дворянства. Також до неї входили повітовий ісправник, один з податкових інспекторів повіту (за призначенням керуючого казенною палатою), двоє з трьох земських гласних від повіту, які призначалися губернським комітетом, до складу якого входили, та одного-двох обов’язкових членів, що призначалися губернатором, за поданням губернської управи (до обов’язкових членів висувалися ті ж вимоги, що й до членів губернської управи, однак вони могли не володіти правами державної служби) [7, с. 13].
Однак часто всю роботу повітової управи виконували обов’язкові члени, бо інші - чиновники - були зайняті виконанням своїх прямих обов’язків. Так Волинська губернська управа у справах земського господарства, надаючи губернському комітету відзиви повітів по одному із питань дорожньої частини, зазначала, що у Дубенському повіті справу вирішував лише один обов’язковий член управи [17, арк. 44зв].
На повітові управи у справах земського господарства покладалося, під наглядом губернської, завідування на місцях поточними справами по всіх чи деяких галузях управління земським господарством, підготовка справ до слухання у повітовому комітеті та виконання окремих доручень губернської управи [7, с. 26].
Згідно Положення від 2 квітня 1903 р., найближче визначення кола обов’язків повітових управ та розмежування їх від обов’язків губернських управ покладалося на губернські комітети. Відповідно, на засіданнях перших річних зібрань комітетів Південно-Західного краю 1904 р. розглядалося питання про надання повітовим управам відповідних інструкцій. При цьому дещо нетрадиційним шляхом пішов Волинський губернський комітет, з самого початку оголосивши, що в межах закону надає повітам повну самостійність. Про такий крок схвально відгукнулася ліберальна громадськість, зокрема, Іван Рева на сторінках «Київської газети» [18, арк. 90]. У 1906 р. Волинським губернським комітетом було видано спеціальну інструкцію, в якій закріплювалися широкі повноваження повітових органів земського управління губернії. Однак саме такий підхід через 4 роки функціонування земських установ на Волині зазнав нищівної критики. Децентралізаторську політику Волинського земства вважали однією з головних причин його невдач у різних галузях місцевого господарства як власна бюджетно-ревізійна комісія, обрана п’ятим річним зібранням губернського комітету, так і генерал-губернаторська ревізія [11, арк. 20].
Зауважимо, що голова, члени та секретар губернської управи у справах земського господарства, а також обов’язкові члени повітових перебували на державній службі та користувалися відповідними окладами, службовими, пенсійними правами й пільгами [7, с. 13].
Отже, специфікою земських установ, що діяли на Правобережній Україні у 1904-1911рр., була призначуваність їх складу та зосередження владних повноважень у губернських органах. Однак розлога структура їх функціональних підрозділів дозволяла залучати до роботи місцеву інтелігенцію та селянство. При цьому виникнення та діяльність спеціальних комісій, відділів, нарад, бюро при комітетах та управах у справах земського господарства ілюструвало розстановку пріоритетів серед напрямів роботи та поступове розширення соціальних функцій так званого «спрощеного» земства.
ДЖЕРЕЛА ТА ЛІТЕРАТУРА