Рік видання: 2009 | Кількість сторінок: 500
Г.Я. Буртяк
Відповідно до ст.5 Конституції України, єдиним джерелом влади в Україні є народ, який здійснює її безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування.
Однією з важливих форм безпосереднього здійснення влади є референдум, за допомогою якого народом України реалізується розв’язання найважливіших питань з конституційних, законодавчих та інших внутрішніх і зовнішніх проблем.
У науковій літературі референдум трактується як інститут, що забезпечує безпосередній вибір відповідного рішення, яке є предметом голосування. Референдуму притаманні такі характеристики: безпосередня участь громадян у представленні власної позиції, право лише на один голос кожного виборця та визнання волі більшості за основу в процесі прийняття правових актів. Загальними умовами проведення референдумів є чітка фіксація проблеми, з якої вони проводяться; на всезагальний референдум виносяться питання, які мають загальнонаціональний характер. Право участі у референдумах мають громадяни країни, які володіють виборчим правом [1].
Питання місця та ролі референдумів у політичному житті українського суспільства стали предметом багатьох наукових досліджень. Серед них варто насамперед назвати праці В. Погорілка, В. Федоренко, М. Ставнійчук [2], де грунтовно досліджені різні аспекти правового врегулювання використання цієї форми безпосередньої демократії. Проблеми реалізації народом права визначати і змінювати конституційний лад через проведення референдуму висвітлювалися у статтях В. Шаповала [3]. Питання застосування референдної демократії в Україні знайшли своє дослідження у працях М. Оніщука [4]. Г остра дискусія щодо безпосереднього здійснення влади через референдуми відбулася на сторінках тижневика «Дзеркало неділі» та газети «Голос України» [5].
Водночас у наукових розвідках представників політичної науки названа проблема майже не висвітлюється. Але з огляду на політичні події в сучасній Україні, вона, на наш погляд, безумовно, потребує й теоретико- політологічної рефлекції.
Враховуючи актуальність теми, метою даної публікації є аналіз застосування референдної демократії в Україні, причини їх бездієвості, шляхи поліпшення законодавчої бази щодо підготовки, проведення та імплементації результатів референдумів.
Як засіб безпосередньої демократії, референдум не є новою формою участі населення у вирішенні соціально-економічних і політичних питань, а також територіальних та інших завдань. Прийнято вважати, що перший референдум було проведено у 1449 р. у швейцарському кантоні Берні з питань фінансового становища цієї республіки. Символічно, що саме ця країна тримає першість проведення референдумів із юридичними наслідками і нині. Так лише за останню чверть століття у конфедерації їх було проведено декілька сотень - від визначення пофарбування муніципальних автобусів до встановлення розмірів собачих поводків. Нещодавно швейцарцями шляхом референдуму було прийнято рішення про вступ їхньої країни до ООН.
І все-таки чемпіоном в області екзотичних референдумів можна вважати США, де кожний штат має можливість проводити подібні заходи для зміни відповідних законів. Так півстоліття тому у штаті Мічиган лише після референдуму було дозволено продавати маргарин. Жителі Колорадо наприкінці 90-х років минулого століття на референдумі вирішували питання про встановлення в їхньому штаті ігрових автоматів.
У 20-х роках ХХ століття були проведені референдуми у Веймарській Республіці, Австрії, Чехословаччині, Естонії. Однак це не мало масового характеру. Після другої світової війни референдуми стали проводитися частіше і, насамперед, з питань державного будівництва та з приводу інших важливих проблем. Так, у період з 1991 по 1999 р. референдуми пройшли в Албанії, Білорусії, Боснії й Герцоговині, Естонії, Латвії, Литві, Македонії, Молдові, Польщі, Російській Федерації, Сербії, Словаччини, Угорщині, Хорватії, Чорногорії. Нині проведення референдумів передбачено Конституціями понад 20 держав світу. Загалом у минулому столітті загальнонаціональні референдуми проводилися 256 разів: у Європі - 101, у країнах Африки та Середнього Сходу - 54, в Азії - 18; в Америці - 25, в Австралії та Океанії - 48 [6].
Всесвітня практика проведення референдумів, однак, засвідчує, що вони часто використовуються не лише як безпосередня форма реалізації народного суверенітету, але і як засіб легітимізації антинародних або неоднозначних, з погляду демократії, рішень. Наприклад, референдуми 1933го, 1934-го і 1939 років у Німеччині, референдум 1947 року в Іспанії, референдуми 1978-го, 1980-го і 1998 років у Чилі.
Так за допомогою інституту прямої демократії проклав собі дорогу до необмеженої влади Адольф Гітлер, якому 89,9% німецьких виборців під час референдуму 19 серпня 1934 р. надали надзвичайні повноваження. Він неодноразово звертався до населення своєї країни за підтримкою й завжди її отримував. Це дозволило йому, всупереч міжнародним договорам, приєднати до Німеччини Рейнську область, Сілезію, Рур, Судети, а заодно й Австрію. Аналогічно чином було прийнято рішення про вихід з Ліги націй. Враховуючи гіркий досвід своїх попередників, сучасні німці відмовились від безпосередньої форми здійснення народовладдя й загальнонаціональних референдумів не проводять.
Заслуговує на увагу референдум щодо проекту нової Конституції Франції, проведений за ініціативою Шарля де Голля у вересні 1958 р., який поставив хрест на історії парламентської Четвертої республіки і відкрив шлях П’ятій республіці. Завдяки ще одному референдуму у 1962 р. де Голль домігся прямих загальних виборів президента. Однак навіть розумний авторитаризм генерала, який допоміг повоєнній Франції стати на ноги, не вберіг країну ні від глибоких потрясінь 1968 року, ні від вотуму недовіри і його відставки у 1969 році.
26 липня 1959 року на мільйонному мітингу в Гавані президент Куби Дортікос запитав у народу: «Чи хочете ви, щоб Фідель Кастро залишався на чолі уряду?» Мільйон сомбреро полетів у повітря, і на всю Гавану розкотилось громоподібне «Так». Так було започатковано так звані «референдуми під відкритим небом», на яких згодом приймались основні кубинські закони.
У Радянському Союзі інститут референдуму юридично існував з 1977 р.: відповідно до ст. 5 і 108 Конституції СРСР найбільш важливі питання життя держави могли ставитись на всенародне голосування (референдум), закони могли бути винесені на референдум рішенням Верховної Ради СРСР. Фактично ж референдуми не проводились. Винятком є проведення 20 січня 1991 р. загальнокримського референдуму, за результатами якого Верховна Рада УРСР прийняла Закон України «Про поновлення Кримської АРСР». 12 лютого 1991 р. Єдиний, перший і останній всесоюзний радянський референдум, проведений у березні 1991 р. з питання про збереження Союзу РСР як оновленої федерації, залишив по собі досить тяжке та неоднозначне враження.
Референдна демократія в Україні бере свій початок з часу створення самостійної держави та прийняття відповідних законодавчих документів, якими започатковано проведення референдумів. Згідно з Конституцією України, Всеукраїнський референдум призначається Верховною Радою України або Президентом України відповідно до їхніх повноважень. Всеукраїнський референдум проголошується також за народною ініціативою на вимогу не менш як трьох мільйонів громадян України, які мають право голосу, за умови, що підписи щодо призначення референдуму зібрано не менше як у двох третинах областей і не менш ста тисяч підписів у кожній області. Виключно референдумом в Україні вирішуються питання про зміну її території. Він не допускається з питань податків, бюджету та амністії [7].
Проведення референдумів України регламентується Законом України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» (1991), згідно з яким предметом його обговорення може бути затвердження Конституції України, її окремих положень та внесення до Конституції змін і доповнень; прийняття, зміна або скасування законів України або їх окремих положень; прийняття рішень, які визначають основний зміст Конституції України, законів України та інших правових актів. Виключно всеукраїнським референдумом вирішується питання про реалізацію права народу на самовизначення та входження України до державних федеративних і конфедеративних утворень або вихід з них.
На всеукраїнський референдум не виносяться питання, віднесені до повноважень органів суду й прокуратури; питання амністії та помилування, а також питання податків та бюджету. На референдумі не можуть також розглядатися питання, пов’язані з обранням, призначенням і звільненням посадових осіб, що належать до компетенції Верховної Ради, Президента та Кабінету Міністрів України.
На місцеві референдуми можуть виноситися питання щодо повноважень місцевого самоврядування відповідних адміністративно- територіальних одиниць, а також питання дострокового припинення функціонування відповідної Ради народних депутатів та її голови. Виключно місцевими референдумами вирішуються питання про найменування та перейменування сільрад, селищ, міст, районів, ліквідацію комунальних дошкільних навчальних закладів. На місцеві референдуми не виносяться питання щодо скасування рішень вищих органів державної влади й самоврядування [8].
Референдуми в Україні бувають різних видів, а саме: за територією проведення: загальнонаціональні - проводяться в масштабах усієї країни; місцеві - в межах окремих суб’єктів федерації (у федеративній державі) або адміністративно-територіальних одиниць (в унітарній та федеративній державах) з метою вирішення найважливіших питань місцевого значення. За предметом проведення референдуми поділяються на конституційні - на всенародне голосування яких виносяться проекти конституцій або конституційні поправки; законодавчі - коли розглядаються проекти законів або чинні закони; консультативні - з метою виявлення громадської думки щодо питань державного будівництва.
Результати конституційного й законодавчого референдумів мають найвищу юридичну силу. Вони є загальнообов’язковими для державних органів, слугують правовим підґрунтям їх правотворчої і правозастосовної діяльності. Результати ж консультативного референдуму не є обов’язковими для винесення адекватного рішення з опитуваного питання. Вони мають дорадчий характер, розглядаються й враховуються під час прийняття рішень відповідними державними органами.
Законодавством України передбачене проведення обов’язкових референдумів, предметом розгляду яких є питання, віднесені Конституцією до виключного вирішення в результаті всенародного опитування. Мова, зокрема, йде про зміну території країни. Факультивні референдуми проводяться з метою виявлення громадської думки щодо конкретного питання, яке цікавить певну частину населення того чи іншого регіону (наприклад, про встановлення вільної економічної зони).
У референдумах мають право брати громадяни України, які досягли на день їх проведення 18 років. Гарантується вільне волевиявлення. Голосування під час виборів і референдумів є таємним: контроль за волевиявленням громадян не допускається. Новий український референдум з питань, що раніше виносилися на референдум, може бути проведений через 5 років, а місцевий референдум - через 1 рік від дня проведення попереднього референдуму з цих самих питань.
Різновидом референдуму є плебісцит (лат. plebiscitum, від plebs - простий народ і scitum - рішення, ухвала, постанова) - один із видів загальнонародного голосування з метою розв’язання найбільш важливих і складних проблем соціально-політичного розвитку й життя суспільства, які мають загальнонаціональне значення. Однак цей вид загальнонародної демократії не є предметом нашого розгляду.
Новітня історія вітчизняних загальнонаціональних референдумів бере свій початок від референдуму 1 грудня 1991 року, який було призначено Верховною Радою Української РСР на підставі Закону Української РСР «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» від 3 липня 1991 р. Попри певні сумніви у долі всенародного голосування, його результати були більш ніж переконливими - 90,3% громадян Української РСР проголосували «за» Акт проголошення незалежності України. Переконливі результати голосування сприяли тому, що, починаючи з 1 грудня 1991р. по 31 січня 1992 р., Україну як суверенну незалежну державу визнали понад 100 країн. На підставі результатів референдуму Україна першою з колишніх радянських республік заявила про свій вихід з СРСР.
Подальший аналіз політичного життя українського суспільства дозволяє зробити висновок, що спроби вирішувати на всеукраїнському референдумі найважливіші проблеми суспільного й державного життя не завжди досягали поставленої мети, вони, нажаль, були одним з найбільш ефективних методів політичного шантажу.
Так у липні 1993 року, враховуючи складну політичну ситуацію в Україні, Верховна Рада прийняла рішення про проведення 26 вересня того ж року референдуму про довіру президенту і вищому законодавчому органу. Водночас опозиція замість референдуму запропонувала Л.Кравчуку дострокові вибори глави держави і Верховної Ради. Оскільки його популярність тоді була не високою, то він з такою пропозицією погодився, розраховуючи, що виграти вибори йому буде легше, ніж заручитися вотумом довіри населення. Однак його прогнози не справдилися, президентські вибори Л.Кравчук програв, а шантаж, як один з ефективних методів, спрацював сповна.
Ще один приклад. 31 травня 1995 р., продовжуючи сваритися з парламентом та вимагаючи додаткових повноважень, президент України Л.Кучма видав указ «Про проведення опитування громадської думки з питань довіри громадян України Президенту України і Верховній Раді України». Маючи невисокий імідж серед населення, парламент проголосував за прийняття сумнозвісного Конституційного договору, згідно з яким Л.Кучма перебрав на себе максимальну повноту влади в країні, а указ про опитування завбачливо скасував.
Через рік історія повторилась. Президент Л.Кучма видав Указ «Про проведення всеукраїнського референдуму з питання схвалення нової Конституції України». Однак Верховна Рада на цей раз не дала себе обдурити. На другий день після опублікування Указу вона прийняла нову Конституцію України, звівши нанівець необхідність проведення референдуму.
Третій референдум в Україні відбувся 2000 р. На його розгляд було винесено 6 питань, однак 2 з них відхилив Конституційний суд. Результати голосування виявились наступними: 1) 90% учасників референдуму проголосували за скорочення чисельності вищого законодавчого органу; 2) 89% - за відміну депутатської недоторканності; 3) 85% - за надання президенту додаткових повноважень щодо розпуску Верховної Ради; 4) 82% за введення двохпалатного парламенту. Результати голосування влаштовували Президента, він вимагав їх негайної імплементації, тобто безпосереднього втілення у життя. Л. Кучма просив, пояснював, погрожував, забувши при цьому, що будь-які зміни до Конституції України можуть бути внесені лише Верховною Радою.
Виступаючи 9 лютого 2006 р. у Верховній Раді України зі зверненням «Про внутрішнє і зовнішнє становище України у 2005 р.», Президент України В.Ющенко, зокрема, заявив, що «як гарант Конституції я не зробив і не зроблю жодного кроку на порушення Конституції в редакції, що набрала чинності з 1 січня 2006 року». На завершення промови Президент несподівано запропонував після парламентських виборів 2006 р. створити нову Конституційну комісію з представників політичних сил, громадськості, неурядових організацій, органів місцевого самоврядування, науковців, експертів з метою створення проекту нової редакції Конституції і винести його на референдум.
Чимало політиків, науковців, громадських організацій різко виступили проти поспішного перекрою Конституції України, вважаючи, що введення Конституції в редакції, що набрала чинності з 1 січня 2006 р. (за неї 8 грудня 2004 р. проголосувало 402 депутати Верховної Ради) стало важливим компромісом, який не тільки дозволив В.Ющенку перемогти на президентських виборах, але й втримати країну від громадянських потрясінь. Вони не сприйняли президентський алгоритм проведення конституційної реформи, яким замість подальшого реформування політичної системи, зокрема, органів місцевого самоврядування, передбачалось повернення до президентсько-парламентської форми правління, виведення за конституційний процес Верховної Ради.
Все це, як і інші очевидні фактори, призвело до непомірних непорозумінь між різними гілками влади, особистісних конфліктів між Президентом України В.Ющенко та Прем’єр-міністром Ю.Тимошенко, незадовільної роботи Верховної Ради, політичної та економічної нестабільності в країні. Епіцентром конфлікту стало питання щодо прийняття нової Конституції чи внесення до неї поправок, а також спосіб вирішення цього питання.
Венеціанська комісія, яка є авторитетною європейською інституцією з розгляду документів щодо правових демократичних норм, оцінивши проект Конституції України, підготовлений у надрах секретаріату Президента групою науковців, очолюваною професором В. Шаповалом, відзначила, що найбільший подив у зарубіжних експертів викликав не так зміст проекту, як пропонований засіб його імплементації. Вони дійшли висновку, що запропонований проект Основного Закону не є новим варіантом, а лише консервативною версією чинного. Експертам незрозуміло, чому розробники обрали шлях прийняття «нової» Конституції через всенародний референдум, оскільки пропоновані зміни цілком могли б бути внесені як поправки до чинного Основного Закону. Комісія заявила, що ухвалення нової Конституції через референдум - це прагнення авторів проекту вивести за конституційний процес Верховну Раду [9].
За поданням президента України В.Ющенка Конституційний Суд розглянув питання щодо прийняття Конституції на загальнонаціональному референдумі і підтвердив висновки венеціанської комісії, що це можливо лише при умові прийняття нової редакції Конституції України. Президент України може оголосити всенародний референдум про зміни до Конституції, але лише за умов внесення своїх поправок до Верховної Ради, схвалення їх простою більшістю парламенту, визнання їх Конституційним судом правомірними, схвалення їх на наступній сесії в цілому більшістю не менше 300 голосів. Конституційний суд також роз’яснив, що виносити на всенародний референдум питання щодо змін до основного закону не є обов’язковим [10].
На основі викладеного можна зробити наступні висновки та пропозиції.
Прийнятий 3 липня 1991р. Закон України «Про всеукраїнський і місцеві референдуми» є недосконалим і застарілим. Він не дає можливості повною мірою використовувати проведення референдумів для всенародного волевиявлення народу, подальшого удосконалення конституційно-правових форм безпосередньої демократії в Україні. Однак проект нового Закону про всеукраїнський референдум, поданий народним депутатом України Лавріновичем О.В., через політичні розбіжності між депутатами 19 вересня 2008 р. Верховною Радою прийнятий лише у першому читанні й переданий відповідним комітетам для подальшого доопрацювання. [11]
У плані підготовки нового закону про всеукраїнські та місцеві референдуми важливо було б врахувати, що кожний референдум - це досить дорогий спосіб виявлення народної думки, передусім, у матеріально- фінансовому плані. Варто звернути увагу й на те, що референдум може призвести до глибокого соціально-політичного розколу суспільства й викликати політичне протистояння. А тому необхідно виключити політичний авантюризм у самій постановці питання, яке виноситься на референдум. Виносити на всенародне обговорення, як правило, варто лише одне питання, щоб людям був зрозумілий його зміст.
Оптимальним шляхом законодавчого врегулювання всеукраїнських референдумів могла бути імплементація вказаної форми демократії у конституційне поле. Для досягнення цієї мети бажано запровадити обов’язковий контроль Конституційним Судом за конституційністю питань, що мають виноситись на всеукраїнський референдум до прийняття рішень про його проведення. Це потребує внесення відповідних змін і до Закону «Про Конституційний Суд України» [12].
Виключно важливими є проблеми, пов’язані із соціологічним забезпеченням проведення референдумів, які потребують свого розв’язання, а саме: 1) постановка під час референдуму запитань, стосовно яких у народу не вироблено певної позиції, коли люди не знають, за що мають голосувати. Це дає можливість використовувати референдум певним політичним силам у своїх цілях; 2) проблема формування запитання (запитань), які виносяться на референдум. Історія їх проведення у світі і нашій країні сповнена прикладів, коли тільки за рахунок «правильної» постановки запитання організатори референдуму домагалися поставлених цілей, нерідко навмисне заплутуючи населення, що бере участь у ньому; 3) багатозначність постановки запитання референдуму або комбінації в одному запитанні кількох. Це не дозволяє мати однозначну відповідь на поставлене запитання; 4) специфіка референдуму не як механізму виявлення волі народу, а підходу до аналізу стану громадської думки на певний період. Проблема в тому, що, на відміну від голосування, де виборці обирають певного політика або партію, в процесі референдуму опитування населення є не простим виявлення волі народу, а аналізом стану громадської думки з конкретної проблеми в певний період.
Найкращим виходом із такої ситуації в ході підготовки і проведення референдуму повинна стати обов’язкова участь соціологів, що має забезпечити коректну постановку запитань у бюлетенях для референдуму, професіональну інтерпретацію даних всенародного опитування, що саме й уможливить уникнення ймовірних викривлень, зокрема й спроб різноманітних політичних сил привнести до організації референдумів свої егоїстичні політичні інтереси [13].
Конституційний Суд повинен дати конкретні, зрозумілі громадянам відповіді на питання щодо підготовки, про ведення референдумів та їх імплементації.
Необхідно виробити механізми, які б унеможливлювали є ігнорування на всіх рівнях і, передусім, на рівні владних структур, вже чинного законодавства з питань референдної демократії. Незважаючи на роз’яснення Конституційним Судом порядку проведення референдумів за народною ініціативою громадян, Президент України В.Ющенко при наявності необхідних документів через надмірну політизацію цього питання не прийняв відповідного рішення про проведення референдуму щодо вступу України до НАТО, ЄЕП, про статус російської мови. Невикористаним залишився й потенціал місцевих референдумів.
У зв’язку з відсутністю необхідних теоретико-методологічних засад з питань проведення референдумів в Україні є необхідність об’єднання зусиль політиків, науковців громадськості для розроблення національної концепції щодо використання референдумів для здійснення безпосередньої демократії, що сприятиме формуванню гармонійно розвиненого суспільства, забезпеченню політичної та економічної стабільності в нашій державі.
ДЖЕРЕЛА ТА ЛІТЕРАТУРА