4. Деякі аспекти державної політики фінансування соціальної сфери України в період 1990-х років

А. С. Цумаєва

У статті розглядаються та аналізуються питання фінансування соціальної сфери України в кризовий період 1991-1998 рр. Зокрема йдеться про бюджетне фінансування та ринкові важелі вирішення соціальних проблем. Висвітлюються негативні наслідки соціальної політики в цей час. Робляться висновки щодо ефективних механізмів усунення причин, що породжують соціальну незахищеність населення України.

Трансформаційні процеси, що відбуваються в Україні, спрямовані на побудову соціально орієнтованої ринкової економіки з її демократичним устроєм і цивілізованими духовними цінностями, вимагають перегляду та нового осмислення співвідношення «соціальна політика - економічне зростання». Соціальна, політична та економічна стабільність тісно пов’язані між собою і саме вони є кінцевими критеріями існування громадянського суспільства.

Сучасний стан соціальної сфери в Україні залишає бажати значно кращого. Методи формування і використання фінансових та матеріальних ресурсів не відповідають вимогам часу і потребують коригування та перетворення.

Суттєві проблеми кризового стану соціальної сфери пов’язані насамперед з такими обставинами: бюджетна криза і постійне скорочення видатків бюджету на соціальні потреби; значне зниження реальних доходів населення; знецінення грошових доходів громадян. Закріплення в Конституції України положення, що Україна є соціальною державою - безумовний крок вперед у розвитку української державності. Для досягнення даної мети держава має створити систему гідного фінансування соціальної сфери. Проте реальна спрямованість реформ з проголошеною метою не має нічого спільного, а сучасний стан соціальної сфери в цілому визначається безсистемним епізодичним реагуванням влади на різке загострення тих чи інших соціальних потреб, характеризується погіршенням стану її окремих складових.

Протягом останніх років у нашій економічній літературі час від часу з’являються розробки (пропозиції) щодо поліпшення стану справ у соціальній сфері України [5; 8; 13, 14 та ін.]. Однак така важлива тема, як політика державного фінансування останньої в історико-економічному плані залишається майже не дослідженою. Тому завданнями даної статті обрано вивчення еволюції найважливіших складових фінансування соціальної сфери України в період 1990-х років, виявлення негативних наслідків соціальної політики в цей час, пошук ефективних механізмів усунення обставин, що спричиняють і зберігають соціальну незахищеність населення країни.

Після подолання світової економічної кризи 1929-1933 рр. поступово прийшло усвідомлення необхідності створення такої системи соціальних гарантій, яка б забезпечувала достатньо високий життєвий рівень усім громадянам. У зв’язку з цим почалось поступове запровадження різних організаційно-правових форм та інститутів з розв’язання соціальних проблем.

Слід відзначити, що провідні економісти світу підходили до вирішення даних проблем по-різному. Поєднання ідеї «вільного ринку» та справедливого розподілу за принципом «соціального вирівнювання» належить теоретикам неолібералізму (ФРН). Уперше таке припущення концептуально обґрунтував А. Мюллер-Армак у книзі «Господарське управління і ринкове господарство» (1947 р.). Розробки у напрямку теорії «соціального ринкового господарства» були продовжені В. Репке, Л. Ерхардом, В. Ойкеном та ін. За характеристикою В. Репке, «соціальне ринкове господарство» - це шлях до «економічного гуманізму» [18, с. 228]. Дотримуючись принципу свободи ринку, що поєднується з принципом соціального вирівнювання, велике значення вчений надавав активній структурній політиці держави, пов’язаній з удосконаленням соціальної сфери. Така економічна політика має бути спрямована на «депролетарізацію» населення і формування в суспільстві «середнього класу» (шляхом активної підтримки приватного сектора в економіці). Поширеними засобами державної структурної політики щодо формування «середнього класу» стають: продаж привілейованих акцій найманим працівникам, заохочення до індивідуального будівництва, надання кредитів та податкових пільг для створення приватних підприємств тощо [2, с. 54].

Взаємозалежність економічних та соціальних явищ (зокрема зростання ролі людського капіталу в процесах економічного зростання) свого часу привернули увагу лауреата Нобелівської премії з економіки Г. Мюрдаля. Виходячи з цієї тези, учений визначає перспективи досягнення соціальної справедливості у суспільстві. На думку Г. Мюрдаля, економіст, який не бере до уваги вплив політичних і соціальних сил на економічні події, є небезпечним [7, с. 76].

Г. Мюрдаля цікавили соціально-економічні проблеми не тільки розвинутих країн, а й країн, що слабо розвиваються. Підсумком десятирічного дослідження історії розвитку народного господарства слаборозвинених країн Азії стала публікація в 1968 р. книги «Азіатська драма: дослідження бідності народів» («Asian Drama: An inquiry into the Poverty of Nations»). Центральна теза цієї тритомної праці полягає у тому, що тільки глибокі реформи у галузі контролю над зростанням народонаселення, розподілу сільськогосподарських земель, розвитку освіти та охорони здоров’я можуть зумовити швидке економічне зростання країн Південно-Східної Азії [7, с. 74].

Наведені ідеї згодом находять підтвердження на практиці. У сучасному світовому співтоваристві з’ являється група країн, що отримує назву «азіатські тигри» (Південна Корея, Сінгапур, Малайзія та ін.). Швидкі темпи економічного зростання цих країн багато в чому були зумовлені врівноваженою соціальною політикою та цілеспрямованим інвестуванням у людський фактор (інвестиції в освіту, культуру тощо).

Досить цікавими в розглядуваному відношенні є погляди видатного американського вченого-економіста Г. С. Беккера. Його дослідження охопили ті сфери, які до цього часу традиційно вважалися об’ єктами інших наук (зокрема соціології, демографії, криміналістики). У 1992 р. він стає лауреатом Нобелівської премії в галузі економіки за «за розширення області застосування мікроекономічного аналізу до широкого кола проблем людської поведінки та взаємодії, включаючи поведінку поза межами ринкової сфери». Однією з наукових заслуг Г. Беккера є обґрунтування ним загальновизнаної теорії «людського капіталу» (human capital). За допомогою даної теорії Г. Беккер намагається пояснити такі проблеми, які раніше аналізувалися виключно соціологами, політологами, психологами, а економістами розглядалися як екзогенні величини, що знаходилися поза межами економічного аналізу. Праці Г. Беккера та його теорія «людського капіталу» сприяли подальшому процесу соціологізації економічної науки на Заході [7, с. 239, 246].

За сучасних умов як у наукових, так і в громадських колах України значно підвищився інтерес до вивчення впливу соціальних реформ на розвиток економіки країни в цілому. Досить цікавими у цьому напрямку є роботи вчених-демографів Інституту економіки НАН України (керівник

В. С. Стешенко), які ретельно дослідили проблеми демографічної кризи в Україні та її наслідки. Науковці дійшли висновку, що відновлення нормальних умов відтворення населення України можливе лише шляхом подолання соціально-економічної кризи в країні, що зробить можливим реформування заробітної плати і системи пенсійного забезпечення. На думку науковців, для забезпечення життєдіяльності сучасної людини необхідними є такі складові державної економічної політики, як створення виваженої системи суспільних інвестицій в освіту, культуру, медичне обслуговування, інституції демографічного процесу, насамперед у розвиток і виховання підростаючого покоління [4, с. 144].

Проблемам соціального захисту населення та ролі державної політики в цьому процесі присвячені також роботи вчених Ради по вивченню продуктивних сил України НАН України (РВПС України НАНУ). За участю цієї установи у вересні 2000 р. була проведена Міжнародна науково-практична конференція «Соціальні пріоритети ринку праці в умовах структурної модернізації економіки» (м. Київ). Найбільш вагомими доробками у цьому аспекті стали: концепція довгострокового прогнозування ефективності використання трудових ресурсів; методологічні та методичні основи формування національної і регіональної програм ефективного використання трудових ресурсів; прогноз вивільнення і працевлаштування трудящих по областях і регіонах України; пропозиції по забезпеченню ефективної зайнятості населення.

У праці «Продуктивні сили України: прогноз розвитку і розміщення на період до 2010 р.» (2000 р.) значна увага приділяється аналізу рівня життя населення України та розвитку соціальної сфери, зокрема визначенню напрямів загальносуспільних трансформаційних процесів в Україні. Підкреслюється, що «поліпшення ситуації в соціальній сфері можливе тільки в результаті цілеспрямованих дій держави по основних складових соціальної політики, тактичних завдань та можливостей української економіки» [9, с. 142].

Таким чином, у соціальній сфері України накопичилося багато гострих проблем, які чекають на своє вирішення. На нашу думку, в розглядуваний період в економічній політиці зберігалися старі принципи вирішення соціальних проблем. Докорінне реформування соціальної сфери в цей час по суті не відбувалося, що призвело, з одного боку, до посилення кризових явищ у суспільстві, а з другого - до зростання навантаження на державний бюджет України. Така тенденція зберігалася до 1999 р. Ці припущення переконливо ілюструють дані табл. 1.

Період 90-х років XX ст. вважається одним із найбільш складних в історії української державності. Він характеризується загальним падінням темпів обсягів виробництва, інфляційними сплесками, зростанням безробіття тощо. З даних табл. 1 видно, що зменшення доходів консолідованого бюджету України відповідно зумовлювало зменшення видатків держбюджету, зокрема на соціальні потреби. Слід визнати й те, що зменшення податкових надходжень протягом кризового періоду відбувалося більш швидкими темпами, ніж падіння обсягів видатків на соціальний захист населення. Тобто, реформуючи відносини власності (приватизація, акціонування), здійснюючи реформи у фінансово-кредитній, банківській сфері тощо, держава залишала поза увагою реформування соціальної сфери. Вирішення соціальних питань базувалося на старих принципах бюджетного фінансування, без залучення ринкових важелів (таких, як соціальне страхування тощо).

Так, як свідчать дані табл. 1, у 1998 р. податки становили 34% доходів бюджету (порівняно з 37,1% у 1993 р.). Відповідно видатки на соціальний захист становили у 1998 р. 4% (порівняно з 12,2 у 1993 р.). Особливо інтенсивно скорочувалося фінансування освіти та охорони здоров’я. Наслідком політики скорочення фінансування соціальної сфери стали такі негативні явища, як диференціація населення за рівнем життя, зростання прошарку малозабезпечених верств населення тощо. Стан собою безсистемне епізодичне реагування держави на різке загострення тих чи інших соціальних потреб.

Виходячи з даних офіційної статистики (до 1998 р.), вчені РВПС України НАНУ склали прогноз рівня життя населення на перспективу до 2010 р. (за двома сценаріями). Песимістичний варіант прогнозу передбачає відносно повільний вихід з кризи, що позначиться на динаміці рівня життя населення; оптимістичний варіант спирається на досить швидкі темпи відновлення, внаслідок чого можна розраховувати на істотне поліпшення ситуації протягом найближчих п’яти років. Однак за всіма прогнозами зберігається істотне майнове розшарування населення за рівнем доходів [9, с. 139]. На нашу думку, більш реальна ситуація передбачена песимістичним варіантом прогнозу, тому прийняттю соціальних програм має передувати розробка проектів фінансового, матеріального, організаційного забезпечення.

Слід зазначити, що економічна криза в Україні розгорталася на тлі масових невиплат зарплати, пенсій, стипендій, допомог тощо. Таким чином, протягом 1992-1998 рр. створювалася ситуація, коли внаслідок такої політики населення ставало кредитором, донором держави. Як видно з даних табл. 2, паралельно із загальним скороченням видатків на соціальну сферу видатки на державне управління та судову владу в структурі

консолідованого бюджету у 1998 р. (порівняно з 1992 р.) збільшилися у 3 рази. Водночас у цей період ніяк не зменшувалась питома вага пільг у загальному обсязі соціальних витрат держави (5,4% усіх видатків у 1992 р., 3,7% - у 1995 р. і 7,6% - у 1998 р.). Йдеться про реальні та фіктивні пільги: населення, враховуючи тенденції державного фінансування соціальної сфери, прагнуло потрапити до категорії, що отримує пільги, не змінюючи при цьому свою поведінку за умов ринкового реформування.

Протягом 1992-1998 рр. сталися істотні зміни у структурі доходів консолідованого бюджету України. Упродовж усього цього періоду найвагомішими джерелами надходжень до бюджету були податки на додану вартість і на прибуток підприємств. У доходах бюджету максимальна частка ПДВ досягла 28,3% (у 1992 р.), а податку на прибуток

- 28,3% (у 1994 р.). У наступні роки їхня питома вага значно скоротилася (особливо податку на прибуток). Натомість частка доходів бюджету від податку на доходи громадян зросла майже вдвічі. Отже, держава «перекидала» податковий тягар з підприємств на населення, що ще більше загострило напруженість у соціальній сфері.

Інакше кажучи, реальне податкове законодавство України в період реформування сприяло «відходу» підприємництва та сфери бізнесу в тіньову сферу. А це, у свою чергу, загострювало проблему надходження коштів до державного бюджету та фінансування соціальної сфери.

Певні зміни у державній соціальній політиці України були намічені в «Основних напрямках соціальної політики на 1997-2000 рр.». Однак передбачені цим документом заходи по суті так і залишалися на папері. Так, заборгованість по заробітній платі продовжувала збільшуватися. Станом на 10 травня 2000 р. її сума становила понад 6,4 млрд грн. (що на 36,8 млн більше, ніж було на початок року) [1, с. 284]. У наступні роки борги по зарплаті зменшилися. Але в цілому дана проблема продовжує залишатися досить гострою. За даними Держкомстату, станом на 1 лютого

2001 р. борг із заробітної плати зафіксовано на рівні 2 млрд 637,3 млн грн.

[3, с. 12]. .

Офіційно в Україні метою соціально-економічних перетворень визначено перехід до соціально орієнтованої економіки змішаного типу. А в дійсності запроваджена модель ринкової трансформації в країні звелася до того, що реформи здійснювалися ціною соціальних втрат [6, с. 6].

Проблема фінансової стабілізації вітчизняної економіки - одна з центральних: її розв’язання є передумовою стійкого економічного розвитку та підвищення суспільного добробуту. Провідна роль у системі фінансів належить загальнодержавним фінансам і насамперед державному бюджету. Традиційно залишковий принцип фінансування соціальної сфери надалі може призвести до зниження якості робочої сили і звуження можливостей її нормального відтворення, а отже, до подальшого погіршення стану трудового потенціалу і зниження рівня національної конкурентоспроможності робочої сили. Тому саме бюджетний механізм потребує удосконалення в напрямі посилення його впливу на підвищення раціонального використання усіх видів фінансових ресурсів.

Неадекватне фінансування соціальної сфери в Україні зумовило необхідність глибокого реформування соціального страхування. У січні 1998 р. Верховною Радою України був ухвалений Закон «Про основи загальнообов’язкового державного соціального страхування», було передбачено запровадження п’яти окремих видів загальнообов’язкового державного соціального страхування: пенсійного; медичного; у зв’язку з тимчасовою втратою працездатності та витратами, зумовленими народженням і похованням; на випадок безробіття; від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності. Нині фінансування соціальних витрат в Україні здійснюється не тільки за рахунок бюджетних надходжень, а й за рахунок накопичених страхових внесків (соціальні виплати Фонду соціального страхування по тимчасовій непрацездатності, витрати Фонду обов’язкового державного соціального страхування на випадок безробіття, витрати Фонду страхування від нещасних випадків на виробництві). Однак з переходом до ринкової системи господарювання не відбувається відповідної диверсифікованості джерел фінансування соціальної сфери (основним джерелом витрат залишається державний бюджет). А між тим значні проблеми в бюджетному фінансуванні зумовлюються як об’ єктивними макроекономічними диспропорціями, що залишилися в спадщину від минулої системи господарювання, так і значними недоліками в ході реалізації самої соціальної політики держави (такими як недостатність фінансування соціальної сфери, непослідовність і фрагментарність фінансування, неефективність його структури (при якій основна частина витрат припадає на заробітну плату), відсутність реальних стимулів для переходу до децентралізованого фінансування частини соціальних витрат тощо).

У зв’язку з цим, на наш погляд, найбільш діючим способом вирішення проблем, що нагромадилися, у вітчизняному соціальному забезпеченні може стати удосконалювання системи обов’ язкового державного соціального страхування. Це більшою мірою відповідає принципам організації економіки, що базується на розвитку й удосконалюванні ринкових відносин.

Модифікація системи соціального захисту на страховій основі є одним з найбільш актуальних напрямків соціальної політики, що забезпечує індивідуалізацію внесків застрахованих громадян, установлює залежність розміру соціальної допомоги від розміру сплачених страхових внесків і страхового стажу. У той же час запровадження такої політики в Україні має бути тісно ув’язане з темпами економічного розвитку країни, раціональною фіскальною політикою і політикою доходів. Комплекс заходів щодо посилення соціального захисту населення, особливо його найменш забезпечених груп, повинен поєднуватися з проведенням житлово-комунальної реформи тощо.

Недостатня макроекономічна стабільність, нерозвиненість законодавчої бази, неможливість здійснення стратегічного планування з метою раціонального використання накопичених інвестиційних ресурсів, низький рівень доходів більшої частини населення країни - усе це робить дуже проблематичним швидке й успішне впровадження страхових принципів соціального забезпечення в Україні. Тому проведення реформи фінансування соціального забезпечення може здійснюватися лише на базі забезпечення стабільного макроекономічного зростання, що базується на мобілізації та ефективному використанні всіх внутрішніх резервів країни.

В статье рассматриваются и анализируются вопросы финансирования социальной сферы Украины в кризисный период 1991 - 1998 гг. В частности речь идет о бюджетном финансировании и рыночных рычагах решения социальных проблем. Освещаются отрицательные последствия социальной политики в это время. Делаются выводы относительно эффективных механизмов устранения причин, порождающих социальную незащищенность населения Украины.

1. Біла С. О. Державне управління структурною трансформацією ринку праці за умов перехідного періоду в Україні // Соціальні пріоритети ринку праці в умовах структурної модернізації економіки: Наукові доповіді міжнародної науково- практичної конференції (Київ, 19-20 вересня 2000 р.). — Київ, 2000. — С. 278-285.

2. Бодров В. Г., Кредісов А. І., Леоненко П. М. Соціальне ринкове господарство: Навч. посібник. — К. : Либідь, 1995. — 128 с.

3. Вірич О. Ми не маємо ні морального права, ні економічних підстав зменшувати темпи погашення заборгованості // Соціальний захист. — 2002. — № 3. — С. 12-13.

4. Демографічна криза в Україні. Проблеми дослідження, витоки, складові, напрями протидії / В. Стешенко, В. Піскунов, Л. Чуйко [та ін.] / За наук. ред. В. Стешенко.

— К. : ІЕ НАНУ, 2001. — 560 с.

5. Економіка України: стратегія і політика довгострокового розвитку / В. М. Геєць, В. І. Голіков, Б. Є. Кваснюк [та ін.] / За ред. В. М. Гейця. — К. : Фенікс, 2003. — 1007 с.

6. Концептуальні засади стратегії економічного і соціального розвитку України на 2001-2011 роки. Європейський вибір: Послання Президента України до Верховної Ради України // Уряд. кур’єр. — 2002. — 4 черв. — № 100. — С. 5-12.

7. Нобелевские лауреаты XX века. Экономика: Энциклопед. словарь. — М. : РОССПЭН, 2001. — 336 с.

8. Новіков В. М., Сітнікова Н. П., Мусіна Л. А., Семенов В. В. Соціальні трансформації: міжнародний і вітчизняний досвід / За ред. В. М. Новікова. — К. : ІЕ НАНУ, 2003. — 254 с.

9. Продуктивні сили України: прогноз розвитку і розміщення на період до 2010 р. — Т. 2. — Київ : РВПС України НАНУ, 2000. — 286 с.

10. Роль держави у довгостроковому економічному зростанні / О. Ю. Болховітінова, Б. Є. Кваснюк, С. І. Кірєєв [та ін.] / За ред. Б. Є. Кваснюка. — Київ - Харків : Форт, 2003. — 424 с.

11. Соціокультурна і економічна динаміка: закономірності, проблеми, перспективи: Матеріали Міжнар. наук.-практ. конф., 11-12 трав. 2000 р. / Редколегія: І. І. Лукінов (відп. ред.) [та ін.]. — Київ, 2001. — 128 с.

12. Стратегія економічного і соціального розвитку України (2004-2015 роки). Шляхом Європейської інтеграції / А. С. Гальчинський, В. М. Геєць, С. І. Пирожков [та ін.] / Редколегія: А. С. Гальчинський, В. М. Геєць [та ін.]. — К. : ІВЦ Держкомстату України, 2004. — 416 с.

13. Теоретическая экономика. Политэкономия: Учебник для вузов / Под ред. Г. П. Журавлевой и Н. Н. Мильчаковой. — М. : Банки и биржи, ЮНИТИ, 1997. — 485 с.

14. Трансформаційні процеси у соціальній сфері: Зб. наук. праць / Редколегія: В. М. Новіков (відп. ред.) [та ін.]. — К. : ІЕ НАНУ, 2003. — 140 с.

15. Україна : поступ у XXI століття. Стратегія економічного та соціального розвитку на 1999- 2004 рр.: Послання Президента України до Верховної Ради України 2000 рік // Уряд. кур’єр. — 2000. — 23 лют. — С. 5-12.

16. Україна: утвердження незалежної держави (1991-2001) / Н. П. Барановська, Д. Ф. Верстюк, С. В. Віднянський, М. С. Герасимчук, С. В. Кульчицький, В. М. Литвин, І. І. Лукінов, О. М. Онищенко, В. А. Смолій, В. С. Стешенко, П. Т. Тронько [та ін.] / Відп. ред. В. М. Литвин. — К. : Видав. дім «Альтернативи», 2001. — 704 с.

17. Цумаєва А. С. Соціальні реформи і формування середнього класу в Україні (досвід 1991-2001 рр.) // Історія народного господарства та економічної думки України: Зб. наук. праць. — Вип. 35-36 / Редколегія: Т. І. Дерев’янкін (відп. ред.) [та ін.]. — Київ, 2003. — 47-55.

18. ЯдгаровЯ. С. История экономических учений. — М. : Экономика, 1996. — 251 с.