Історія народного господарства та економічної думки України. Вип. 37-38

21. Деякі аспекти організації бюджетної системи Російської імперії (кінець XIX - початок XX ст.)

О. О. Орлова

У статті розглянуто деякі аспекти класифікації і організації бюджетної системи Росії кінця XIX - початку XX ст. Характеризується обумовленість бюджетного процесу принципами формування бюджетних розписів і змінами в бюджетному законодавстві. Показується роль України в державному бюджеті Росії.

В кінці XIX - на початку XX ст. в економіці Російської імперії, яка в цілому йшла в загальному руслі світового економічного розвитку, під бюджетом вже розумівся план ведення державного господарства. Розпис застосовувався як цифрове вираження плану ведення господарства на певний період часу, який розглянуто законодавчими установами та затверджене законодавчою владою. Таким чином, розпис був частиною бюджету, додатком до бюджетного закону. «Бюджет визначає загальні норми складання і затвердження фінансового плану, а розпис визначає собою самий фінансовий план на даний період часу» [11, с. 4-5; 3, с. 57]. На кінець XIX ст. бюджет держави складався не з балансів територіальних розписів та кошторисів за окремими галузями управлінь, а із всіх доходів і витрат. Їх називали валовими (brutto) бюджетами. Якщо з бюджетів заздалегідь виключалися витрати з їх збирання, то такі бюджети називалися netto-бюджетами. Доходи з різних джерел збиралися в одну центральну касу під керівництвом міністерства фінансів [11, с. 5].

До 1862 р. в Російській імперії складання загального розпису державних доходів і витрат регулював «Наказ» від 25 червня 1811 р., в основу якого було покладено «План фінансів» М. М. Сперанського. Розписи згідно з Наказом складалися та затверджувалися щорічно, але діючі до 1862 р. правила їх формування були дуже нечіткими. «Нагальна потреба у реформі усвідомлювалася всіма, і в 1856 р. був відряджений в Західну Європу Валеріан Олександрович Татарінов для ознайомлення з бюджетною справою в інших державах» [11, с. 33]. На підставі його записок був складений проект покращань у різних галузях фінансового господарства і 22 травня 1862 р. затверджено правила про складання, розгляд, затвердження і виконання державного розпису. «Отже, з введенням реформи 1862 р. наш розпис отримав ті риси, які він носить на Заході» [11, с. 35]. Однак, запроваджений в країні бюджетний процес, на відміну від західних країн, мав свої особливості.

В даній статті розглядаються основні аспекти організації бюджету Росії, і в тому числі України, в кінці XIX - на початку XX ст. Маються на увазі насамперед принципи формування бюджету і розписів у державі в зазначений час. Головними з них (цих принципів) є такі.

Принцип єдності бюджету. На той час в державі існував один валовий бюджет, який складався за принципом єдності в інтересах економії під керівництвом міністерства фінансів. Цей принцип було введено ще згідно «Наказу», затвердженим 25 червня 1811 р. Відповідно до «Наказу» міністерства щорічно (не пізніше 15 листопада) повинні були надавати міністру фінансів свої кошториси, які складалися за одноманітними формами [11, с. 6, 32].

Принцип збалансованості. Професор І. Х. Озеров пише про цей принцип як про основну мету бюджету і розпису, яка полягає в тому, щоб «тримати витрати в рівновазі з доходами, оскільки лише за такої умови можливе правильне ведення державного господарства» [11, с. 5].

Принцип спеціалізації кредитів. Цей принцип було затверджено правилами про складання, розгляд, затвердження і виконання державного розпису від 22 травня 1962 р., які діяли ще й на початку XX ст. У правилах зазначено, що розпис включає всі доходи і витрати держави і складається на підставі кошторисів міністерств і головних управлінь. За словами

В. А. Лебедєва, сучасна правова держава потребувала, щоб кошти, які внесені в розпис, витрачалися за своїм призначенням. Це створювало необхідність спеціалізації витрат (кредитів). Розпис вказує зі всіма подробицями, яке призначення в ній дається затвердженим податкам, і виконавча влада не може використовувати їх на інші потреби. «Доходи і витрати в кошторисах міністерств і головних управлінь поділяються на параграфи, параграфи - на статті. В розпису показуються тільки відділи і параграфи у вигляді зведення з кошторису, всі ж 4 поділи (також статті і пункти) наводяться у кошторисах окремих відомств, при чому однакові доходи однієї і тієї ж категорії, але ті, які знаходяться у різних кошторисах, заносяться всюди під один і той параграф, статті і пункти для зручності їх зведення в один загальний розпис» [11, с. 12, 34]. Між параграфами не допускалося ніякого переміщення (крім деяких років) - і таким чином встановлювалась спеціалізація кредитів.

Принцип обгрунтованості. Цей принцип також затверджено правилами 1862 р. Він полягав у тому, що кошториси міністерств повинні були мати всі данні-докази для підтвердження призначення витрат, включаючи і законодавчі акти.

Принцип гласності. Державою було видано Указ про обнародування державного розпису (раніше вважалося, що фінансове господарство держави - це велика державна таємниця). І. С. Бліох у своїй книзі «Фінанси Росії» пише, що деякі з державних службовців, зокрема Н. П. Ключарьов, після того, як зрозуміли, що розпис належить опублікуванню, подали міністру фінансів прохання про відставку [1, с. 78].

Принцип строковості. Він полягав у тому, що невикористані кредити кошторисів ліквідовувалися, а залишки сум надходили в рахунок вільних ресурсів державного казначейства.

Дані принципи були задекларовані правилами про складання, розгляд, затвердження і виконання державного розпису від 22 травня 1962 р. Однак вони не завжди виконувались на практиці.

До другого аспекту організації бюджету України в складі бюджетної системи Росії кінця XIX - початку XX ст. відноситься тогочасний поділ розпису за деякими ознаками.

За складом доходів і витрат розпис поділявся на дві частини: а) постійна або консолідована та б) змінна. До консолідованої частини доходів могли відноситись деякі податки (акциз, поземельний податок та ін.) і такі доходи, які затверджувалися законодавчою владою одноразово. До постійних витрат, які задовольнялися з консолідованого фонду відносились: відсотки за державний борг, витрати на утримання Двору та інші, які були більш менш стійкими. Будь яка зміна в консолідованій частині бюджету повинна була затверджуватися окремим законом;

За призначенням доходів і витрат розпис поділявся теж на дві частини: а) звичайний та б) надзвичайний.

Розподіл суми витрат здійснювався за двома системами: а) реальною і б) міністеріальною. Реальна система полягала в тому, що витрати розподілялися за предметами, на які вони йшли. Наприклад, всі витрати на освіту, до якого б міністерства вони не відносилися, заносили разом під одну рубрику, але з підрозділами. Міністеріальна система діяла тоді, коли в розпис заносилися витрати не за предметом їх призначення, а за міністерствами [11, с. 13-14].

Третій аспект організації бюджету Російської імперії кінця XIX - початку XX ст., який розглядається в даній статті, стосується ролі України в державному бюджеті Росії (в розрізі 9 губерній - Харківської, Полтавської, Чернігівської, Київської, Волинської, Подільської, Катеринославської, Херсонської та Таврійської) [2, с. 141].

Розподіл коштів бюджету в розрізі регіонів Російської держави відбувався не оптимально. П. Мальців зазначав, що «нормальним справедливим державним бюджетом треба вважати такий, в якому кожна країна одержує ту ж суму грошей, що й дає, то пак, коли державні видатки на яку-небудь країну якомога більше наближаються до рівності з державними прибутками з даної країни» [7, с. 7]. Росія у даному випадку виступала як централізована держава, яка брала у відносному вираженні з України більше, ніж з Росії взагалі, а на Україну з цих грошей поверталося тільки трохи більше половини. І навіть з цих коштів тільки 18% витрачалося на «корисні» для України цілі (медицина, міністерство юстиції, залізничні та інші шляхи комунікацій, пошта та телеграф, народна освіта). Причини, які призводили до такого перекосу, були, на думку Мальціва, такі: а) фінансово-економічна централістична політика російського уряду; б) неадекватність економічних інтересів України і Великоросії [7, с. 18-19, 25].

М. Гордієнко називає Росію державою націй, в основу діяльності якої було покладено принцип політичного централізму. Цей принцип негативно позначався на стані країн (націй), а через це послаблювалася сила та могутність всієї держави [2, с. 141].

На підставі касових звітів наводяться дані про доходи та видатки українських губерній в бюджеті Російської держави за 1898-1910 рр. (табл.).

Найбільша частка повернення коштів до губернії, де їх зібрано, мала місце в Таврійській губернії - 113,6%; за нею йдуть Київська - 84,3% та Чернігівська - 72,8%. Взагалі по Україні цей показник складав 55,8%, тобто в середньому на бюджетні потреби українських губерній витрачалося саме стільки всіх зібраних в цих губерніях коштів в доходну частину загальноросійського бюджету. Значно менше бюджетних коштів поверталося Херсонській губернії (46%) та Подільській (47,5%). В порайонному аспекті менш за інші отримувала Правобережна Україна (53,6%), не набагато більше від неї - Лівобережна Україна (56,6%). Трохи більше поверталося Степовій Україні (57,9%).

Разом з тим, за розрахунками М. Гордієнка, в період 1879-1881 рр. розмір оподаткування, обчислений у відсотках державних зборів до господарчих оборотів всіх 9 губерній, становив 6,6%; одночасно цей показник в північних губерніях Росії дорівнював 5,15%, С.-Петербурзькій - 4,78%, Московській - 4,32%, Володимирівській - 3,08%. Це свідчить про те, що в 1879-1881 рр. в Україні існував високий рівень оподаткування, що, безсумнівно, негативно позначалося на господарському розвитку краю.

Поліпшити становище, в якому перебувала Україна в складі бюджетної системи Росії, на думку економістів Гордієнка і Мальціва, можливо було шляхом фінансової децентралізації, яка полягала в розширенні законодавчих і виконавчих повноважень органів місцевого самопорядкування, формуванні власного державного бюджету та наданні Україні автономії [2, с. 152-153; 7, с. 27].

В статье рассматриваются некоторые аспекты классификации и организации бюджетной системы России конца XIX - начала XX ст. Характеризуется обусловленность бюджетного процесса принципами формирования бюджетных росписей и изменениями в бюджетном законодательстве. Показывается роль Украины в государственном бюджете России.

1. Блиох И. С. Финансы России XIX столетия. — Т. 2: История-статистика. — СПб: Тип. Тов-ва «Обществ. польза», 1882. — 304 с.

2. Гордієнко М. Україна в державному бюджеті Росії // Літературно-науковий вісник. 1912. — № 7-8. — С. 138-153.

3. Дерев’янкін Т. І. Економіка Росії та України в XX столітті: зигзаги на рубежі XIX-

XX ст. // Історія народного господарства та економічної думки України: Міжвід. зб. наук. праць. — Вип. 33-34. — Київ, 2002. — С. 56-67.

4. Кашкаров М. П. Финансовые итоги последнего десятилетия (1892-1901 гг.). Т. 1, 2. — СПб., 1903.

5. Корево Н. Н. Об изданиях законов Российской империи 1830-1899: Сб. сведений об изданиях свода законов и продолжений к нему. — СПб., 1900. — 163 с.

6. Лященко П. І. Історія народного господарства СРСР. — Т. 2: Капіталізм / Пер. з 2-го рос. видання. — К. : Держполітвидав УРСР, 1952. — 690 с.

7. Мальців П. Україна в державному бюджеті Росії. — Лубни, 1917. — 35 с.

8. Озеров И. Х. Возможно ли ввести подоходный налог в России? // Очерки экономической и финансовой жизни России и Запада: Сб. статей. — 1904. — Вып. 2. С. 82-114.

9. Озеров И. Х. О развитии финансового хозяйства в XIX веке // Русская мысль. 1903. — Кн. XI. — С. 103-118.

10. Озеров И. Х. По поводу всеподданнейшего доклада министра финансов на 1901 г. // Очерки экономической и финансовой жизни России и Запада: Сб. статей.

— Вып. 2. — Москва, 1904. — С. 403-439.

11. Озеров И. Х. Основы финансовой науки. — Вып. 2. — М. : Тип. Т-ва И. Д. Сытина, 1908. — 338 с.

12. Погребинский А. П. Очерки истории финансов дореволюционной России (XIX-XX вв.). — М. : Госфиниздат, 1954. — 266 с.

13. Справочник по истории дореволюционной России: Науч. руководство П. А. Зайончковского. — М. : Книга, 1978. — 639 с.

14. Статистико-документальный справочник. Россия 1913 год. — СПб. : Изд-во «Блиц», 1995. — 416 с.

15. Фридман М. И. Наша финансовая система: Опыт, характеристики. — СПб., 1905.

16. Чугунов І. Я. Бюджетний механізм регулювання економічного розвитку. — К. : НІОС, 2003. — 488 с.

17. Юровский В. Е. Кризисы финансовой системы Российской империи в XIX веке // Вопросы истории. — 2001. — № 2. — С. 32-45.