30. Роль М. Х. Бунге у проведенні фінансових реформ в російській імперії (наприкінці XIX ст.)

В. І. Гринчуцький, Т. Б. Пиндус

У статті розглядаються основні етапи проведення фінансових реформ в Російській імпері наприкінці XIX ст. Розкриваються роль і місце в її реалізації видатного вченого-економіста Миколи Бунге.

Постать Миколи Бунге залишається однією із найвидатніших постатей у вітчизняній економічній думці. Професор-просвітитель, державний діяч, міністр-ліберал, громадський діяч - так характеризували його сучасники та історики. Але тривалий час діяльність М. Бунге залишалась поза увагою дослідників. Якщо спалах інтересу до нього наприкінці ХІХ ст. був викликаний його смертю, то новий інтерес, що відновився через століття, зумовлений як звільненням від заідеологізованих постулатів, так і підвищенням уваги до історії реформ.

Серед авторів, які проявляли інтерес до постаті М. Х. Бунге в минулі часи, були такі вчені, як К. А. Скальковський, П. А. Кованько, А. Н. Зак, І. І. Петрункевич, А. А. Кізеветтер, Б. Б. Глинський. Серед радянських дослідників скільки-небудь значного інтересу до постаті М. Бунге не спостерігалося. Ситуація щодо цього принципово змінилася у нас в кінці XX - на початку XXI ст., коли після здобуття Україною незалежності, суттєво зріс інтерес до маловивчених або невивчених сторінок вітчизняної історії. Започаткував дослідження на цьому етапі І.-С. Коропецький [9, с. 44-49]. Різні сторони багатогранної діяльності М. Бунге вивчали Л. П. Горкіна, П. М. Леоненко, К. А. Гордіца та ін. Однак цілий ряд сторін життя та творчості М. Бунге залишилися поза увагою вітчизняних дослідників.

Порівняно більше уваги в літературі приділяється київському періоду діяльності М. Бунге і дуже мало - періоду петербурзькому. Проте саме цей період цікавий тим, що дозволяє побачити, як світогляд вченого-економіста знаходив застосування у практиці. Адже саме М. Бунге, очолюючи міністерство фінансів, вніс великий вклад у реформування фінансової системи Російської імперії. Це був, як стверджували сучасники, «золотий вік російських фінансистів».

Київський професор став відомим широкій громадськості Російської імперії завдяки своїм публікаціям у московських та петербурзьких виданнях. Урядові кола знали його як наставника спадкоємця російського простору. У результаті кризи, яка розпочалася після російсько-турецької війни 1876 р., до влади прийшли (1880 р.) ліберальні демократи на чолі з М. Т. Лоріс-Меліковим. На посаду міністра фінансів почали висувати М. Бунге. Влітку 1880 р. він був призначений спочатку товаришем (заступником) міністра фінансів, а через кілька місяців - фактично очолив міністерство. З цього приводу «Московские ведомости» писали: «Мова йде про цілу програму реформ і лідируюча роль у її реалізації надається не міністру фінансів, а його новому товаришу, якому буде надана повна свобода дій» [11].

На вимогу Олександра ІІ М. Бунге склав програмну записку про економічну політику, яка була передана імператору 20 вересня 1880 р. Головна увага у цій записці була зосереджена на фінансовому стані країни. Основні причини фінансової кризи зводилися до зростання бюджетних дефіцитів і державного боргу, інфляції і падіння курсу рубля. У записці Бунге намітив програму дій, яка, на його думку, могла допомогти вийти з важкого становища: 1) скоротити витрати на державний апарат (шляхом реструктуризації місцевих і центральних адміністративних установ), обмежити надкошторисні асигнування; 2) припинити випуск незабезпечених золотим і срібним змістом кредитних білетів і скоротити їхню кількість в обігу до довоєнного рівня, дозволити укладання угод на монету і приймання в казначейство металевих вкладів; 3) організувати переселення малоземельних селян на неосвоєні державні землі; 4) скасувати подушну подать, податок на сіль і на паспортний збір, знизити викупні платежі з колишніх поміщицьких селян і оброчний податок з державних селян, а для компенсації витрат скарбниці збільшити державний земельний податок (який збирається з власників неоподатковуваного стану) і податок на міську нерухомість, встановити податки з доходів осіб вільних професій (лікарів, адвокатів, архітекторів тощо), торговельних і промислових підприємств, грошових капіталів (які містяться у цінних паперах і банківських вкладах) і тим самим забезпечити основу для введення у перспективі загального податку на прибуток; 5) видати закони для сприяння розвитку промисловості і торгівлі; 6) упорядкувати «фінансовий бік» залізничного господарства та припинити марнотратство державних коштів приватними компаніями [1, с. 132-143].

Основні положення цієї програми були опубліковані в «Сборнике государственных знаний» під назвою «Замітка про справжній стан нашої грошової системи і засобах її поліпшення». Ця стаття була написана ще в Києві, а надрукована - коли М. Бунге перебував вже у Петербурзі. У відгуках, що з’явилися в таких виданнях, як «Русская речь» і «Московские ведомости», основні програмні положення М. Бунге були прийняті схвально.

Однак з приходом до влади нового імператора Олександр ІІІ всі ліберали були від влади усунуті, а реформи, що їх планував провести уряд Олександра ІІ, були згорнуті. При здійсненні нових призначень в уряді Олександр ІІІ наполіг на кандидатурі М. Бунге. 6 травня 1881 р. М. Бунге був призначений керуючим Міністерством фінансів, а 1 січня 1882 р. - затверджений міністром фінансів. Таке призначення на перший погляд було дивним (оскільки М. Бунге дотримувався ліберальних поглядів), однак стан фінансів Російської імперії був плачевним і імператор розумів, що виходом із такого ставища можуть бути суттєві зміни у фінансовій системі. Було ясно, що для виправлення становища, що склалося, необхідно було призначити міністром людину, яка найбільше розумілася в фінансових справах. А на таку посаду підходив саме М. Бунге.

Першочергові завдання своєї діяльності новий міністр бачив у реорганізації податкової політики: передбачалося зменшити податковий тягар на селянство і перенести частину податків на заможніші верстви населення. «Головна увага і турбота Бунге були зосереджені на полегшенні становища сільського населення, і великі його заслуги у цій справі досі ще не достатньо висвітлені і оцінені...», - писав В. І. Ковалевський. Була проведена велика підготовча робота з розробки законопроектів. Олександр ІІІ підписав кілька указів про зниження викупних платежів і ін. [13, т. 1, № 575, 576, 577].

В результаті держава взяла на себе частину селянського боргу і переклала витрати, пов’язані з наділенням селян землею, на всіх платників податків. Зокрема, маніфестом від 15 травня 1883 р. з 28,6 млн руб. недоїмок було списано 13,8 млн руб., а наступного року - ще 2.3 млн руб. [8, с. 143, 238, 395, 478]. Після зниження викупних платежів постало питання про скасування подушного податку. У зв’язку з цим М. Бунге у бюджетній доповіді писав про намір «запровадити в теперішню сесію Державної ради подання про деякі зміни в існуючих податках» [6, вип. 13, с. 132].

М. Бунге довелося втілювати в життя ідею комісії, яка на чолі з Грейгом ще у березні 1879 р. запропонувала замінити подушний податок трьома видами податків: прибутковим податком у розмірі 3% з доходів від комерційної та індивідуальної діяльності; особистим - по 1 руб. на особу чоловічої статі віком від 18 до 55 років; податком на нерухомість [17, с. 131]. Однак щодо реалізації цієї програми, то у М. Бунге були великі сумніви. Він побоювався, що раптове перекладання податкового тягаря з селян на інші верстви населення може призвести до різкого скорочення надходжень до державної скарбниці. Основний його аргумент полягав у тому, що промисловість і торгівля є не настільки розвинутими, щоб перекрити скорочення фінансових надходжень.

М. Бунге обережно ставився взагалі до податку на дохід і вважав, що його можна запроваджувати тільки в надзвичайних ситуаціях. Як приклад, він наводив Англію, уряди якої за різних часів запроваджували такий податок, відповідно до фінансових потреб держави, стану промисловості, торгівлі тощо [1, с. 139-140]. М. Бунге негативно ставився до особистого податку (який не враховував майнового стану кожної людини). Єдиний вид податку, який, на його погляд, можна було підвищити, - це державний земельний податок і податок на міську нерухомість.

М. Бунге був прихильником поступового скасування подушного податку. На його думку, таку реформу необхідно було провести протягом восьми років (з 1883 по 1891 р.). Але ця реформа була проведена значно скоріше, ніж це передбачав М. Бунге (і саме завдяки його старанням). 28 травня 1885 р. Олександр ІІІ підписав указ, яким з 1 січня 1886 р. скасовувався подушний податок з колишніх поміщицьких і удільних селян, на яких поширювалася дія положень від 19 лютого 1861 р. та 26 червня 1863 р. А через рік подушний податок скасовувався з усіх платників (крім Сибіру). Особливість оподаткування населення Сибіру полягало в тому, що тут сильною була практика кругової поруки. Для того, щоб змінити систему оподаткування, необхідно було ув’язати відміну кругової поруки зі змінами у паспортній системі [13, т. 5, № 2988]. Проте ідея відміни кругової поруки залишалася тривалий час нереалізованою. Її вдалося відмінити лише у березні 1903 р. [16, с. 159-195].

Про успіх фінансової реформи свідчать дані про скорочення протягом 1882-1887 рр. надходжень від подушного податку. Якщо у 1882 р.

обсяги надходжень від нього становили 54,8 млн руб., то вже у 1887 р. - тільки 1,3 млн руб. [7, табл. 2]. Але повністю він не був скасований до початку першої світової війни (його сплачували євреї-землевласники). Щоб компенсувати втрати від цього виду податку, необхідно було вдатися до державної позики або до збільшення інших видів податків. Бунге був прихильником перекладання тягаря податків з селян на інші верстви населення (оскільки у державних позиках вбачав велике зло) [6, вип. 15, с. 62]. Тому він запропонував збільшити податок на землю з 7,6 млн руб. у 1883 р. до 11,7 млн у 1884 р. Цей податок поступово зростав і становив на 1888 р. 13,1 млн руб. [4, с.91].

М. Бунге намагав збільшити податок на майно міських жителів. Податок на нерухомість у містах, запроваджений 1 січня 1863 р., не відповідав реаліям, що склалися на початку 80-х років ХІХ ст. Тому міністр фінансів спрямував свої зусилля на збільшення надходжень до казни саме з цього податку. Проте, на його думку, це збільшення було не чисто механічним. Протягом двох десятиліть міста істотно змінилися: розвивалася промисловість і торгівля, швидко зростала протяжність залізниць та чисельність міського населення. Сильно зросла нерівномірність розподілу податку між платниками. Тому закон від 13 травня 1883 р. підвищував обсяг цього податку на 46% - з 4,1 до 6,0 млн руб. [13, т. 3, № 1578], а через десять років - до 7,7 млн руб. [4, с. 93].

На початку 80-х років ХІХ ст. у Російській імперії зберігалась система промислового оподаткування 1824 р., яка частково була поліпшена законами від 1 січня 1863 р. і 9 лютого 1865 р. Однак середньовічна гільдійська і цехова організації залишалися і потрібні були заходи щодо зміни існуючої системи оподаткування. З цього приводу М. Бунге згадував, що реорганізація системи оподаткування потребувала поступових заходів [2, с. 244]. На той час кардинально змінити систему промислового оподаткування виявилося неможливим (оскільки це вимагало створення нової системи на місцях). Влітку 1883 р. була опублікована записка міністерства фінансів з додатком проекту «Правил про відсотковий збір з великих торгових і промислових підприємств», які передбачали встановлення податку у розмірі 3% з доходів всіх гільдійських підприємств [14]. Проте ці ідеї не знайшли підтримки серед ділових кіл і у процесі підготовки царського указу були значно відкориговані. Разом з тим закон від 5 червня 1884 р. сприяв консолідації промислового податку. Були згруповані в один податок значні збори, встановлені додаткові збори з торгових документів на користь земств і міст, торгові організації були обкладені не за видом діяльності , а за розміром капіталу, встановленні нові правила обкладання товариств і торгових домів, запровадженні пільги для дрібної торгівлі та ремесла, скасовані свідоцтва на міщанські промисли тощо [13, т. 5, № 2664].

Запровадження зазначеного закону дозволило збільшити надходження від промислового податку з 21 млн руб. у 1884 р. до 25,7 млн руб. у 1885 р. Незважаючи на побоювання ділових кіл новий закон не загальмував промислового розвитку. Поступово надходження від податку на промисловість зростали і збільшувалася їх частка в загальній сумі надходжень скарбниці. Значні надходження давав 5%-ний податок на доходи з банківських вкладів та цінних паперів. Дещо пізніше був запроваджений 5%-ний податок на гарантовані урядом доходи від акцій приватних залізниць і 3%-ний - на негарантовані.

Реформа податкової системи поширювалася майже на всі верстви населення. Вона охопила й державних селян, які продовжували сплачувати оброк. М. Бунге запропонував перевести їх на обов’язковий викуп. Формально ця категорія селян зберігала у своєму користуванні землі й угіддя. Суть реформи зводилася до того, щоб державні селяни викупили ці землі й угіддя у приватну власність. За задумом М. Бунге, ця операція мала завершитися до 1931 р.

Поряд з цим М. Бунге запроваджує податок на майно, яке переходить у власність безкоштовно (дарунки і спадковість). За законом 1 січня 1883 р. оподаткуванню підлягало все майно, яке дарувалося або переходило у спадщину. Сума платежів становила від 1% до 8% (залежно від ступеня родства між спадкоємцем і власником спадку, між тим кому дарували і хто дарував). Від оподаткування звільнялося майно вартістю менше, ніж 1000 рублів. Найбільший супротив цьому порядку чинило дворянство, яке володіло значними маєтками.

Для успішної реалізації податкової реформи необхідно було реорганізувати податкові установи. Ідея М. Бунге у цій справі зводилась до поступових кроків. На його думку, необхідно було почати з створення при казенних палатах податкових інспекцій, які б започаткували собою організацію по збору податків. Але проти цього виступив міністр внутрішніх справ, який вважав, що М. Бунге втручається у сферу його компетенції. Міністр фінансів проявив наполегливість і після тривалих дискусій Олександр ІІІ з певними поправками підписав 30 квітня 1885 р. указ про введення інституту податкових інспекторів [13, т. 5, № 2907].

Реформа знайшла схвальні відгуки серед ліберальних кіл суспільства. Одна із російських газет того часу писала: «Обезсилення селянського класу є логічним наслідком одностороннього напрямку економічної політики останніх років, є найстрашнішим симптомом теперішнього нашого стану» і класифікувала зниження викупних платежів і перехід на обов’язковий викуп колишніх поміщицьких селян як «початок реформаторської діяльності у сфері народної економіки» [15]. Прихильно до М. Бунге ставилося багато тогочасних видань, хоч іноді й дорікали йому за повільність у здійсненні реформ, вимагали корінної зміни податкової системи і скорішого запровадження податку на доход. З критикою виступали консервативні кола, які вважали, що селянське питання було повністю вирішене реформою 1861 р.

У своїх лекційних курсах після відставки та в «Загробних замітках» М. Бунге сам зробив підсумки своїй реформаторській діяльності. Він підкреслив, що звільнення селян від 25% їхніх щорічних платежів після зниження викупних платежів і відміни подушного податку «дало вже відчутні результати - податки поступають ліпше і землероби дещо поправилися». Одночасно він вказував на незавершеність податкової реформи і необхідність її подальшого проведення з тим, щоб: 1) ліквідувати подушний податок у Сибіру (що сприяло б колонізації окраїн і утворенню приватної земельної власності в «азіатських володіннях» імперії); 2) зменшити податок на нерухомість у містах і запровадити міський квартирний податок; 3) забезпечити співвимірність державного земельного податку із доходністю землі; 4) підвищити мито з безвідплатного переходу майна; 5) знизити кріпосне мито; 6) встановити прибутковий податок на осіб вільних професій (лікарі, адвокати, діячі мистецтва та інші); 7) продовжити удосконалювати торгово-промислове оподаткування; 8) розширити повноваження податкової інспекції і посилити нагляд за збором податків у сільських общинах; 9) запровадити загальний податок з доходів понад 500 руб. Особливо М. Бунге наголошував на важливості запровадження податку на доход більше 500 руб. З цього приводу він писав: «Рано чи пізно доведеться встановити прибутковий податок, і при цьому не як поєднання кількох податків під одною назвою, а як додатковий податок на сукупність вільних доходів, які отримують приватні особи, у вигляді зрівняльних платежів і приведення коштів скарбниці відповідно до потреб» [2, с. 222-223, 240-246, 247-248].

М. Бунге був прихильником прямих податків і відкидав ідею посилення непрямих податків. Але повністю здійснити реформу непрямих податків йому не вдалося. Вже дуже легкою і доходною вважалася справа стягування акцизів і мита. Тому проти відміни цих податків виступали консерватори, які мали щодо цього значну підтримку впливових верств суспільства. Перший і єдиний акциз, який лібералам вдалося відмінити, був соляний акциз. Скориставшись неврожаєм 1880 р. у деяких губерніях імперії, ліберали запропонували відмінити соляний акциз. Й імператор 23 листопада 1880 р. підписав указ, у якому проголошувалося, що «у важку годину неврожаю, що спіткав деякі із східних і південних губерній імперії, явити ввіреному нам божественним промислом народу нашому новий доказ наших турбот про його добробут», а також висловлювалася надія, що відміна соляного акцизу не тільки зменшить тягар бідніших верств населення, а й буде сприяти розвитку землеробства, скотарства і низки галузей промисловості [12, т. 54, № 61578].

Наслідком відміни соляного акцизу був швидкий розвиток соляної промисловості. За статистичними даними протягом десятиріччя виробництво солі зросло з 48 млн до 85 млн пудів, експорт збільшився з 27 тис. до 48,2 тис. пудів, імпорт скоротився з 9,5 млн до 1,2 млн пудів, споживання на одного жителя зросло з 24,2 фунта до 30,2 фунта в рік. Ціни у місцях добування солі скоротилися на суму акцизу, а доходи від рибних промислів зросли з 829 тис. в 1879 до 1,9 млн руб. у 1891 р. [10, с. 11-14].

Досить суперечливими були проблеми, пов’язані із «питним» акцизом. З одного боку, М. Бунге був схильний до відміни цього акцизу, а з іншого - за часів свого правління йому довелося двічі підняти акциз на алкогольні напої, що було пов’язано з обмеженням споживання спиртних напоїв населенням. Підвищення даного акцизу бажаних результатів не дало: скоротилася загальна сума надходжень до скарбниці; припинили роботу багато невеликих винокурень; широко розповсюдилися таємне виробництво спирту і підпільна торгівля ним.

Спочатку подібна ситуація склалася з акцизом на тютюн. 6 червня 1877 р. був прийнятий тютюновий статут, який підвищив акцизний збір на низькі й середні сорти тютюну, що викликало скорочення попиту і зниження цін. Надходження від цього податку рівню розвитку тютюнової промисловості і масштабам споживання тютюну не відповідало. Щоб збільшити надходження від нього, був розроблений новий тютюновий статут, який вступив у дію з 1 січня 1883 р. Статут передбачав нові правила торгівлі тютюном і тютюновими виробами, значно підвищував відповідальність за порушення цих правил. Результати були очевидні: надходження від цього акцизу зросли з 14,3 млн руб. у 1882 р. до 18,9 млн руб. у 1883 р. [10, с. 222-223].

Розвиток цукрової промисловості дозволив запровадити акциз на цукор: з 1881 р. його розмір встановлювався у розмірі 50 коп. за пуд цукру- піску в 1881-1883 рр. і 65 коп. - у 1883-1886 рр. Вирощування цукрового буряка і виробництво цукру від оподаткування були звільнені. Такі сприятливі умови призвели до надмірного виробництва цукру, яке значно перевищувало внутрішні потреби. Щоб уникнути кризи перевиробництва уряд вимушений був стимулювати експорт цукру. З цією метою була встановлена премія у розмірі 1 руб. за пуд цукру. Такий підхід дозволив збільшити експорт цукру з 34 тис. пудів у 1883-1884 рр. до 4254 тис. пудів у 1885-1886 рр. [10, с. 223].

У центрі уваги М. Бунге була тарифна політика, яка сприяла розвитку експорту і обмеженню імпорту. Але протекціонізм М. Бунге був дуже поміркованим. Він добився незначної переваги експорту над імпортом, яка утримувалася протягом тривалого часу. М. Бунге виступав проти обмеження імпорту, вважаючи, що це призведе до розвитку монополізму.

Підбиваючи підсумки діяльності М. Бунге на посаді міністра фінансів царського уряду, можна зробити висновок, що йому вдалося змінити фінансову систему шляхом ліквідації середньовічної системи оподаткування. Прогресивні методи оподаткування дозволили не тільки значно поповнити державну скарбницю, а й сприяти розвитку промисловості, сільського господарства, торгівлі і транспорту.

В статье рассматриваются основные этапы проведения финансовых реформ в Российской империи в конце XIX в. Раскрываются роль и место в её реализации выдающегося ученого-экономиста Николая Бунге.

1. Бунге Н. О финансовом положении России / Публикация А. П. Погребинского // Исторический архив. — 1960. — № 2. — С. 132-143.

2. Бунге Н. Х. Загробные заметки // Река времен / Публикация В. Л. Степанова. — М.,

1995. — Кн. 1. — С. 198-254.

3. Бунге Н. Х. Исследования по вопросу о восстановлении налога на соль. — СПб., 1893.

4. Воспоминание В. И. Ковалевского // Русское прошлое. — 1991. — № 2. — С. 88; 91; 93.

5. Департамент окладных сборов. 1863-1913. — СПб., 1913.

6. Ежегодник министерства финансов. — Вип. 13; 15.

7. Кованько П. Л. Главнейшие реформы финансовой системы России, проведенные Н. Х. Бунге: Опыт критической оценки деятельности Н. Х. Бунге как министра финансов (1881-1887). — Киев, 1901. — С. 131. — Табл. 2.

8. Кованько П. Л. Реформа 19 февраля 1861 года и ее последствия с финансовой точки зрения. Выкупная операция: 1861 г. - 1907 г. — Киев, 1914. — С. 143, 238, 395, 478.

9. Коропецький І.-С. Українські економісти ХІХ століття та західна наука. — К. : Либідь, 1993. — С. 44-49.

10. Краткий очерк 50-летия акцизной системы взымания налога крепких напитков и 50-летия деятельности учреждений, заведывающих неокладными сборами. — СПб., 1913. — С. 11-223.

11. Московские ведомости.— 1880. — 9 июля.

12. Полное собрание законов Российской империи : Второе собрание. — Т. 54.

13. Полное собрание законов Российской империи : Третье собрание. — Т. 1; 3; 5.

14. Правительственный вестник. — 1883. — 5, 6, 7, 8, 9, 10 июля.

15. Русские ведомости. — 1881. — 5 мая.

16. Симонова П. З. Отмена круговой поруки // Исторические записки. — Т. 83. — 1969. С. 159-195.

17. Степанов В. Л. Н. Х. Бунге: судьба реформатора. — М., 1998. — С. 131.