Взаимосвязь политики и управления. Сущность политического управления

В современной политологической литературе термин «политическое управление» используется достаточно широко. Однако его трактовка характеризуется большим разбросом мнений. Существует примерно столько определений политического управления, сколько исследователей в данной области. Поэтому для уяснения сущности этого феномена, его места и роли в управлении обществом необходимо, в первую очередь, разобраться в смысле понятий «политика» и «управление». История политической науки свидетельствует, что их содержание и формы не остаются неизменными, детерминированы широким кругом факторов, органически связаны с закономерностями социального прогресса, имеют специфические особенности их проявления в различные исторические эпохи и в разных обществах.

Термин «политика» возник в Древней Греции и образован от слова polis – город-государство. По традиции, восходящей к трудам Аристотеля, основное его содержание связывалось с характеристикой, описанием и анализом форм государственного правления, с тем, что относится к государству. Подобный подход прочно закрепился в политической науке, проблематика которой долгое время практически целиком была посвящена государству. Даже в начале ХХ века в популярном американском учебнике Дж. Гарнера «Введение в политическую науку» утверждалось, что «политическая наука начинается и заканчивается государством».

Существует большое множество определений государства: дескриптивные и нормативные, теологические и светские, философские и юридические, социологические и политологические, либеральные, консервативные и социалистические и т. д. По-разному трактуются и функции этого института, сущность политики. Однако большинство исследователей едины во мнении, что государство является продуктом естественно-исторического развития, своего рода арбитром, координатором и регулировщиком в сообществе людей, определяет общее благо и олицетворяет общую волю всех его членов. Через сеть специальных институтов и учреждений, слой управленцев-профессионалов оно формирует основные «правила игры» и следит за их исполнением, получая в свое распоряжение соответствующие ресурсы и возможности воздействия на общественные процессы и поведение людей. Таким образом, все важнейшие управленческие функции, как и вся политика, замыкаются на деятельности государства. Политика на этом этапе развития, по выражению В. И. Ленина, «есть участие в делах государства, направление государства, определение форм, задач, содержания деятельности государства».

Однако по мере развития общества, создания институтов его самоорганизации (партии, общественные объединения и организации, СМИ и другие институты гражданского общества), а также демократических процедур и механизмов реализации власти (выборы, референдумы) положение в политической сфере существенно меняется. Государство постепенно утрачивает значение единственного инструмента политики. Соединение его с развитым гражданским обществом, обеспечивает демократический характер политической власти. Соответственно корректируется и понимание политики. Политика все чаще рассматривается как особый вид общественных отношений, связанных с использованием институтов публичной (общественной) власти для реализации жизненно важных интересов, потребностей и целей общества. В центре внимания политической науки оказывается не только государство, а власть и вся политическая система. Исследователей занимают проблемы законности притязаний различных субъектов политики на власть, их роль и функции в политической системе, характер и механизмы ее оптимизации, формы и методы воздействия на деятельность государственных органов, кадровая политика и отбор управляющих общественными делами, взаимодействие управляемых и управляющих в ходе разработки, принятия и реализации обязывающих для общества решений.

Механизмы разработки и реализации политики в различных государствах имеют свои особенности. В бывшем СССР, например, политика и управление полностью замыкались на деятельности государства. Наличие КПСС ничего не меняло. Это была государственная партия, которая выполняла в советской политической системе роль ее ядра, руководящей и направляющей силы, функции политического руководства и контроля. Смысл партийного руководства заключался в определении стратегии общественного развития и контроле за ее реализацией через систему государственных и общественных институтов. Область частного интереса и права не принимались в расчет, почти полностью игнорировалась. Государственное управление рассматривалось как управление едва ли не всеми делами общества и индивидов. В социалистической правовой системе отсутствовало деление права на публичное и частное, а конституционное право было превращено в государственное право. Управление как отрасль научного знания развивалась в основном в лоне юридических наук, главным образом административного права.

В западных странах, прежде всего в США, собственность, экономика и управление первоначально провозглашались почти исключительно частным, неполитическим делом. Публичная (общественная) же сфера жизни общества относилась к политико-государственной, но к таковой не сводилась, что привело к многозначности отношений политики и управления. Уже в конце ХIХ века наука публичного управления (public administration) полностью отделилась от частного управления (private administration) и управления бизнесом (business administration) и изучается во многих странах в рамках политической науки, наряду с курсами: сравнительное государственное устройство, публичное право и политическая теория. Этому способствовало то обстоятельство, что в социологии и политической науке этого периода государство рассматривалось как особый механизм управления делами общества.

Несколько позднее, уже в ХХ веке, стремление профессионализировать процесс публичного управления и самих государственных служащих на основе технологий научного менеджмента привело к возникновению в рамках публичного управления новой научной области public policy, что в переводе на русский язык означает – разумный, целесообразный курс (принцип, план, стратегия) действий правительства, организации или отдельного официального лица. В настоящее время эта область публичного управления называется policy science, т. е. наука о выработке и реализации курса действий (решений) в публичной сфере (наука о курсах политики). Она иногда делится на policy analisis (сфокусированный и математический анализ направленной вовне деятельности публичных органов управления и ее воздействия на общество) и на policy making (выработку и формулирование решений, курса этих органов).

Определенные трансформации произошли и в понимании термина «государственная политика». В широком значении слова ее определяют как взаимоотношения правительственных учреждений с их окружением. Так, канадский специалист Лесли Пал рассматривает государственную политику как «направление действий или воздержание от них, выбранное государственными органами для решения определенной проблемы или совокупности взаимно связанных проблем». Британский исследователь Ричард Роуз утверждает, что государственная политика – это «длинная цепь более-менее взаимосвязанных действий, которые имеют определенные последствия для тех, кого они касаются». Американский политолог Д. Истон определяет государственную политику как «авторитарное распределение ценностей для всего общества». Не менее лаконичен А. Каплан, рассматривая государственную политику как «запланированную программу целей, ценностей и действий».

Политическое управление, таким образом, с точки зрения западной политической науки оказалось неразрывно связано с политикой. По мнению наиболее радикально настроенных политологов разделение политики и управления ошибочно как в научном, так и в политическом отношении. Содержание управления определяется политикой, теория управления есть теория политики, а государственная политика рассматривается как политико-управленческая деятельность, реализуемая через систему управления. Чтобы более детально прояснить суть вопроса о сочетании понятий политика и управление, следует учитывать и мнение специалистов в области теории управления. Они считают, что управление – это:

· функция, элемент сложных (в том числе социальных, общественных) систем, обеспечивающий упорядочение структуры, поддержание режима деятельности, способов функционирования и развития систем;

· воздействие на общество путем самонастройки или с помощью общественных институтов (субъектов управления);

· определение программ и целей деятельности субъектов управления, подготовка и принятие решений, организация и контроль исполнения;

· деятельность не только специальных институтов, но и участие в управлении рядовых граждан;

· управление в обществе одной сферой, ведущее, как правило, к изменениям в других сферах.

Таким образом, исходные посылки политологов и специалистов по теории управления почти полностью совпадают, что позволяет утверждать о неразрывности политики и управления, научной и практической значимости учебного курса по политическому управлению.

Наиболее общим объектом политики является общество, все происходящие в нем процессы. В этой связи политическое управление выступает как особая форма управленческой деятельности по регулированию политического процесса, координации, согласованию и реализации разнообразных интересов различных социальных слоев и групп. Политические отношения в данном случае рассматриваются как часть более общей системы общественных отношений. В то же время они являются относительно самостоятельной, саморазвивающейся системой, имеющей свою логику и закономерности развития, устойчивые тенденции которой определяют направления и формы политического управления.

Политическое управление и его технологии основаны на нескольких теоретико-методологических подходах.

Первый подход связан с теорией сложных организаций, в рамках которой выявляются особенности и влияние различных политико-государственных организаций на разработку и реализация управленческих решений и политического курса государства.

Второй подход проявляется в стремлении выявить причины неудач реализации отдельных решений и политического курса. Особое внимание уделяется проблемам контроля и критериям оценки, обоснованию эффективности деятельности субъектов политического управления, взаимоотношениям управленцев с общественностью, взаимодействию государства со структурами гражданского общества.

Третий подход – институциональный, изучает механизмы координации политико-управленческой деятельности между различными уровнями и структурами управления, проблемы децентрализации и деконцентрации в системах государственного управления, организационные условия эффективности политического управления в обществе.

Четвертый подход – политико-экономический, исследует политические курсы субъектов управления, технологии политического управления в различных сферах общества на основе анализа взаимодействия государства, общества и экономики, с использованием таких показателей, как господствующая в обществе политическая идеология, цели и ценности правящей политической партии, результаты выборов, особенности формы правления и деятельности государственных органов власти, структуры государственного бюджета, распределения доходов и пр.

Пятый подход основан на изучении государственного аппарата и государственной службы, политики бюрократии и ее роли в принятии управленческих решений, взаимоотношений бюрократов и политиков, их места в системе политических сил и интересов, проблем политического контроля за деятельностью бюрократии.

Важное методологическое значение для процесса управления имеет определение характера и учет закономерностей политических отношений. Для политического анализа одинаково опасно как упрощенность в понимании детерминированности общественного развития, так и преувеличение роли стохастических общественных процессов. Политический процесс, политические отношения обусловлены, в конечном счете, объективными законами и долговременными устойчивыми тенденциями. Однако в политике и политическом управлении большое значение имеет субъективный фактор, подготовленность политических лидеров, например, а также элемент случайности, трудно предсказуемого стечения обстоятельств. Можно согласится с мнением, что развитие политических процессов носит вероятностный характер. Но сама степень вероятности может быть различной. Многомерность и многовариантность политического процесса, сложность выбора оптимальных управленческих решений предполагает как минимум знание закономерностей, присущих политическим отношениям, а также наличия способности предвидеть, предвосхищать и даже использовать возникающие отклонения от общих закономерностей.

Политическое управление неотделимо от потребностей и интересов человека, наделенного волей, определенными идеалами и ценностными ориентациями, субъективными стремлениями. Наша политическая теория долгое время принижала роль человека как субъекта политической деятельности. Основной акцент делался на участии в управлении народных масс, немногочисленной политической элиты, выдающихся политических лидеров. Это обедняло анализ. Политика и политическое управление действительно имеют дело, прежде всего, с общественными потребностями. Однако их удовлетворение и реализация происходят в тесной связи с духовными и материальными потребностями каждого человека. Как субъект и объект управления человек представляет собой продукт конкретного общества, определенного уровня развития производительных сил и политической системы, в которых он живет и трудится. Его потребности представляют собой объективную основу механизмов управленческого воздействия. Российский философ П. Я. Чаадаев отмечал в свое время, что «единственная действительная основа деятельности, исходящая от нас самих, связана с представлением о нашей выгоде, в пределах того отрезка времени, который мы зовем жизнью». Поэтому «как бы ни было пламенно наше стремление действовать для общего блага, это воображаемое нами отвлеченное благо есть лишь то, чего мы желаем для самих себя, а устранить себя вполне нам никогда не удается: в желаемом нами для других мы всегда представляем нечто свое. И поэтому высший разум, выражая свой закон на языке человека…, предписал нам только одно: поступать с другими так, как мы желаем, чтобы поступали с нами». Социально ориентированной может и должна быть не только экономика, но и политика вообще, обеспечивающая социальную защищенность и развитие личности в широком смысле этого
слова.

Гуманизм политики – это не только приоритет прав человека, но и освобождение теории политики от вульгарного экономизма и технократизма. Мировой опыт свидетельствует о постоянном возрастании политических, социальных, нравственно-психологических факторов в управленческой деятельности. При оценке управленческих решений и курсов политики главным критерием является то, насколько они отвечают личным интересам членов общества. Агрегирование этих интересов посредством политического управления позволяет обеспечивать повышение авторитета государственной власти, ее удержание и упрочение.