Политология

Группы интереса

Связь между государством и организованными интересами су­ществовала на каждом этапе истории. Непосредственные пред­шественники групп интереса — это средневековые корпорации: гильдии, цеха, торговые компании. Группы интереса апеллируют

к определению интереса как сознательного желания определять по­литику или решать вопросы в соответствии со своими ценностями. Аналогичными понятиями являются: группы давления, группы лоббирования, политические группы, группы власти. Группа инте­реса — это общественная организация, обладающая определенным уровнем сплоченности, ее члены разделяют ее цели, стремясь влиять на процесс принятия решений.

Под влиянием модернизации, которую принесла с собой капита­листическая цивилизация, стало ясно, что существующих до тех пор ни политических институтов, ни способов общественной организа­ции недостаточно. Поэтому на рубеже XIX и XX вв. появились идеи, что географический способ представительства, на котором основыва­ется представительская демократия, должен быть заменен критерием репрезентации профессиональных интересов. Это постулировал один из самых выдающихся американских экономистов того периода Джон Р. Коммонс (John R. Commons) в своей работе «Представительская демократия», а также премьер Франции Жозеф Поль-Бонкур (Joseph Paul-Boncour) в работе «Экономический федерализм; исследование отношений индивидуума и профессиональных групп» (1900). Эконо­мические группы давления должны представлять интересы народа, в большей степени, чем законодательные учреждения.

Упомянутую идею Коммонса приняла как свою рабочую гипотезу группа американских политологов, а именно, Эрл Летем (Earl Latham) иДэвидБ. Трумен (David В. Truman), а также Джозеф Ла Паломбара (Jo - зер11ЕаРа1отЬага)(исследующий группы интереса в Италии). Во Фран­ции появились исследования Жана Мейно (Jean Meynaud), который, кстати, предостерегал перед излишне механистическим пониманием политики как исключительной вотчины влияния групп интереса.

Летем прямо в 1952 г. связывал в «Групповом основании по­литик» современную теорию групп интереса с плюрализмом, ибо еще раньше философы этого направления апеллировали к понятию группы как основы общества, как в экономическом, так политиче­ском измерении. Он считал, однако, что творцов теории групп ин­тереса следует назвать аналитическими плюралистами, поскольку они применяют строго научные понятия.

Другим источником вдохновения для плюралистов является ра­бота Артура Ф. Бентли (Arthur Bentley) «Процессуправления» 1908 г.

Она написана под влиянием работ Зиммеля (Simmel) о групповом поведении — первое в рамках политических наук систематическое исследование о группах интереса, хотя для него исходной точкой была экономическая сфера, поскольку материальная обеспеченность составляла главную причину социального разделения на группы. Не существует группы без собственного интереса. «Интерес», термин который мы будем здесь использовать, соответствует по­нятию «группа». Политику следует описывать в категориях «эф­фективности», «активности» и далее — «процесса». Бентли считал, что исходный материал для политологического анализа мы не най­дем в таких документах, как Конституция или писаные законы, но в «повседневной законодательно-административно-судебной деятельности народа, а также в тех ручейках и течениях активности, которые протекают среди людей и вторгаются в указанные сферы». Поэтому политические науки не обладают осмысливающей, объяс­няющей функцией, а лишь описывающей — систематическое опи­сание и придание значения ходу событий может быть сопоставлено с фазами активности. Зрелая наука о политике является чистым и полным описанием «политических действий». Явления политики заключаются в активности групп, находящихся в конфликте друг с другом. Таким образом, «формируется один большой, перетекаю­щий процесс», который приводит к дифференцированному действию групп, заключающемуся в их приспособлении («равновесие групп давления является действительным общественным состоянием»). Данное приспосабливание групп к политической среде Бентли на­зывает «управлением». Например, законодательный акт является результатом действия групп давления, находящихся в состоянии конфликта, а не поиском общего блага. Отсутствие единства в делах государственной политики (policy) является естественным состоя­нием и указывает, что общего блага не существует.

Бентли считал, что понятие «общего блага», основанное на эти­ческих принципах, противоречит реалистическому (дескриптивно­му) характеру политических наук. Прагматический подход к поли­тике подчеркивает только мнимый характер влияния индивидуумов на действия правительства (при описании групповой активности). Именно «интерес» становится категорией политического анализа, поскольку всегда выражается в групповом действии. Результатом давления, которое оказывает деятельность групп интереса, является направленность государственной политики. И это единственный фактор, который объясняет принятие политических решений.

В политике правительство вторично, являясь проявлением груп­повой активности и процесса приспосабливания, который следует описать. Правительство — это «приспосабливание или уравновеши­вание интересов». Кроме того, крупные, более общие группы инте­ресов, как правило, в состоянии умерить «специальные интересы» (например, интересы промышленников, добивающихся повышения протекционистских тарифов), поскольку последние с точки зрения переговорного потенциала намного сильнее. Этот естественный по­иск равновесия особенно четко виден в ходе парламентских дебатов. Бентли пришел к выводу, что число возникающих объединений является мерой стабильности демократии (здесь виден отдаленный отголосок Аристотеля). Следует подчеркнуть, что Бентли добился из­вестности и влияния в политических науках только после II Мировой войны, особенно благодаря работе Дэвида Трумена.

Указанная проблематика приобрела — как мы уже вспомина­ли — значение после II Мировой войны, особенно после опублико­вания фундаментальных работ в этой области: в 1950 г. появляется работа Гарольда Лассвелла (Harold Lasswell) и Артура Каплана (Ar­thur КрЫАкВластъ и общество», через год — «Процессуправления» Дэвида Трумена. Трумен обратился к аристотелевской концепции zoon politikon — человека, как общественного существа, который естественным образом входит в состав различных общественных групп (соседской, профессиональной, религиозной или этнической группы). Характерной чертой современного общества является глу­бокая общественная дифференциация, результатом чего является тот факт, что человек одновременно участвует во многих группах. По­этому формальные группы интереса выделяются в качестве способа упорядочивания внутренних связей между их членами и другими группами. Общность взглядов является самой существенной чер­той группы интереса. Профсоюзы как наиболее очевидные группы интереса появляются в результате попытки стабилизации связей в определенной среде (например, печатников), затем в рамках мира труда, в конечном счете, происходит создание поля переговоров с ра­ботодателями. Разумеется, позже указанная теория нашла столько же противников, сколько и сторонников (в том числе, тех, кто ее значи­тельно переформулировал — смотри, например, теорию группового лидерства Роберта X. Солсбери/Robert Salisbury/).

Существенным дополнением к приведенным исследованиям было утверждение, что вызов к жизни группы интереса определяют не только материальные проблемы: создаются также целевые группы (идеологические, проблемно-ориентированные) и солидаристские (принадлежность к определенному миру ценностей). Все более важной проблемой для политической системы становятся так назы­ваемые «зеваки» («gapowicze»), люди и группы, извлекающие пользу из организационных усилий и политической активности других.

В случае исследований групп интереса, а также форм гражданского неповиновения в политологических рассуждениях был сделан воз­врат к фундаментальным определениям Алексиса де Токвиля о роли объединений в публичной жизни Соединенных Штатов.

Дэвид Б. Трумен является именно тем американским поли­тологом, который наиболее последовательно трактовал политику в категориях организованных и эффективных групп интереса, влияющих на государственные решения. «Утопический замысел» формирования государственной политики, основанный на системе полностью саморегулирующегося рынка, приводит к безработице, колебанию зарплат и цен, которые порождают общественную фру­страцию. «Эта фрустрация неминуемо приводят к созданию объеди­нений — собственников, рабочих, фермеров —так воздействующих на правительство, чтобы смягчить и проконтролировать ущерб, вы­званный указанной системой с помощью тарифов, дотаций, гарантий заработной платы, социального страхования и т. п.»

Поэтому группа давления использует понятие интереса: «со­знательного желания проводить публичную политику или привести к авторитарному укреплению ценностей, действующих в особом, общем или специфическом направлении» (добавляет Ла Паломба - ра), что исключает группы, незаинтересованные в формировании публичной (государственной) политики. Деятельность групп инте­реса приводит к уравновешиванию социальной системы. Если же какая-либо группа потребует слишком многого, она ослабевает и раскалывается, поскольку каждый из ее членов одновременно является членом других групп (промышленники одновременно являются и потребителями или членами какой-либо церкви). Таким образом, возникает концепция «совмещающего членства», харак­терного для каждого общества Нового времени. Возникает и особая ситуация, когда формируются мощные «специфические интересы». Сразу же появляются группы, существующие как потенциальные группы интереса, которые пытаются их присвоить.

Следует помнить, что помимо групп давления, хорошо орга­низованных, с квалифицированным персоналом и с иерархически построенной внутренней структурой, выделяются также и группы интереса, возникшие в результате существования какой-либо про­блемы (так называемые, причинные группы), а также специфические группы интереса, каковыми являются гражданские инициативы.

Политическая власть в либеральных демократиях сильно рас­средоточена. Происходит постоянная конкуренция между различ­ными социальными и профессиональными группами, большинство из которых составляют группы интереса. Конкуренция, вписанная в правила деятельности групп интереса, а тот факт, что полити­ческая система имеет открытый характер (постоянно появляются новые группы и требования), препятствуют появлению единого центра политической власти. Данная плюралистическая модель распределения власти образует пирамиду со многими вершинами разной высоты. Хотя политическая власть распределена неравно­мерно, все же ни одна из групп не имеет на нее монополию. Группы представляют интересы различных секторов общества; вместе с про­фессиональной специализацией и прогрессирующей общественной дифференциацией растет число групп интереса, хотя постоянно существуют группы работодателей, наемных работников, крестьян. На Западе, профессии, организующиеся в корпорации, например, юристы или врачи, принадлежат к наиболее старым и лучше всего организованным группам интереса.

Основная функция группы интереса состоит в распоряжении потоками политических связей между правящими и подвластными. Группы интереса являются частными организациями и объедине­ниями, которые пытаются влиять на политику государства и по­литические решения. Их членами являются либо индивидуальные члены, либо организации, которые имеют общую цель, которой является защита данного интереса или его поддержка с помощью государственных институтов. Чтобы добиться указанной цели, они должны проникнуть в различные центры, принимающие полити­ческие решения: парламент, к президенту, премьеру, центральную администрацию, суды. Подобные попытки рассматриваются лицами, принимающими политические решения, как «давление», отсюда груп­пы интереса называются также «группами давления» (до развития методов лоббирования применялся также термин lobbies). Группы интереса являются синонимом названия «фракция», применяемого в политических баталиях, начиная с XVII в.

В настоящее время данная проблема особенно подчеркивалась сторонниками так называемого плюрализма. Плюралисты доказы­вают, что группы интереса необходимы для надлежащего функ­ционирования демократии, поскольку свободные выборы — этот фундаментальный инструмент, иными словами, процедура предста­вительской демократии — давая возможность избирателям решать судьбу лиц, занимающих публичные должности, мало что сообщают политику об определенных решениях в социальной сфере, каких хотели бы граждане. Группы интереса обеспечивают передачу ука­занных ожиданий в центры политической власти.

Плюралистические версии демократии, в особенности, подчерки­вают роль групп интереса, поскольку их соперничество обеспечивает внутренний уровень равновесия политической системы, оказывая ре­шающее действие на результат политических конфликтов, некоторым образом, естественным путем, а, кроме того, они облегчают доступ к политической партиципации, участию в политических институтах и в принятии решений, имеющих большое значение для данного общества. Они обеспечивают также более широкое распределение власти, что является решающим условием существования демократии. Государство рассматривается как нейтральная арена взаимных и не­прерывных столкновений отдельных групп друг с другом.

Политическая система, основанная на деятельности групп инте­реса, является, согласно плюралистам, демократической, поскольку каждый имеет право определиться, согласно своим взглядам и пред­почтениям. Другим условием демократии, согласно плюралистам, является открытость политиков и политических институтов по отно­шению к требованиям групп интереса. Это означает свободную игру сил между отдельными группами интереса, которые соперничают

за «локализацию ценностей» и доступ к политическим средствам. Насколько в классической демократии гражданин приходил на агору (площадь, где собиралось народное собрание) — своего рода, публич­ное пространство, чтобы решать общественные проблемы, настолько в рамках указанной концепции (в сущности, либеральной), демокра­тическая политика рассматривается, как столкновение политических интересов на свободном рынке.

Группы интереса, служа в качестве сетей коммуникации, рас­ширяют охват общественных движений, воодушевляя и воссоздавая их своей активностью. В конечном итоге, группы интереса, связанные с общественными движениями (например, с движением за граж­данские права), привлекают максимальное внимание государства, так как их успехи велики. Американская гражданская инициатива «Общее дело»(Сошшоп Cause) изменила процесс финансирования политических кампаний не в пользу больших корпораций, а деятель­ность консервативного объединения «Комитет по современным угро - ЗаМ»(Committee on the Present Danger) повлияла на международную политику во времена Рейгана. Экологическое движение преобрази­лось в группу интереса, чтобы затем приобрести черты политической партии (называемой «Зелеными»), Несмотря на все эти достижения гражданских групп интереса, следует помнить, что в политике пре­имущества имеют профессиональные группы интереса, например, бизнеса. Исследования Кея JI. Шлоцмана (Kay L. Schlozman) и Джона Т. Тирни (John Т. Tierney) показывают, что в различных областях при администрации Рейгана функционировало 52 % групп интереса, ор­ганизованных корпорациями, 20 % составляли группы профсоюзов и бизнеса, а еще 8 % — профессиональные объединения.

Роль групп интереса выходит далеко за пределы непосредствен­ного выражения интересов своих членов, поскольку они также могут укреплять политический консенсус. Например, в пестрой политиче­ской культуре Франции, где часты политические и идеологические споры, берущие свое начало в период французской революции, группы интереса выполняют агрегационную и интеграционную роль. Раз они занимаются посредничеством, то их функция арбитра, смягчающего конфликты, особенно важна.

В Латинской Америке — как показывает исследование Говар­да Дж. Уирда (Howard J. Wiard) и Харви Ф. Клайна (Harvey F. Kline) в середине восьмидесятых годов — не существует согласия о том, что победа на выборах является единственным способом получе­ния власти. Поэтому деятельность групп интереса не должна быть обязательно направлена на центры принятия политических реше­ний. Группы могут применять другие стратегии получения власти: насилия (армия), контролируемого насилия (профсоюзы, крестьяне). Политические партии не составляют основной базы объединения интересов, поскольку политическое влияние так называемой оли­гархии девятнадцатого века: армии и крупных землевладельцев (latifundistas) продолжает оставаться в силе. Хотя, разумеется, из­менения общественной структуры вызывают к жизни новые поли­тические силы; особенно в период интенсивной индустриализации после Мирового кризиса и II Мировой войны.

Многочисленность групп интереса, участвующих в непрестан­ной борьбе за доступ к центрам принятия политических решений, заставляет задать вопрос об уровне «управляемости», т. е. принятия политических решений в демократии. Политика становится непре­рывными торгами между институтами власти и различными груп­пами интереса, что может способствовать политическому ступору в принятии решений. В определенный момент государство может стать одной из многих групп, участвующих в торгах, группы же интереса могут замениться «правящими институтами» (так произо­шло в случае британского конгресса тред-юнионов — БКТ). Джек Макинтош (Jack Mackintosh) в своем исследовании «Правительство и политика в Великобритании» показывает, как распадалась так называемая Вестминстерская модель осуществления власти. В ре­зультате этого консенсус — вместо того, чтобы стать центральным принципом функционирования демократии — стал всего лишь «наименьшим общим знаменателем» политики, нацеленной на то, чтобы избегать затруднений.

Удивляют в этом процессе и другие отрицательные явления. По­являются новые притязания, которые не может «обслужить» ни одна из существующих групп интереса. В результате этого следует ожи­дать неожиданных общественных реакций, дестабилизирующих равновесие: высокого уровня абсентизма на выборах, голосования за партии и кандидатов, находящихся вне политики консенсуса, таких движений протеста, как экологическое движение или движение против налоговой системы.

Группы интереса могут также приобрести черты политической организации sensu stricto (в непосредственном смысле), поскольку они стартуют на выборах, чтобы получить своих представителей в парламенте и уподобляются тем самым партии. Примером данно­го типа поведения было выражение своих ожиданий сообществом пенсионеров и получателей пособий в Польше, последующая его консолидация и преобразование, в конце концов, в политическую партию. Часто правительственные учреждения пытаются влиять на политику, приобретая, таким образом, черты группы интереса.

Методы, применяемые группами интереса, зависят от полити­ческих институтов, партийной системы и политической культуры, общественных проблем, а также характерных черт данной группы интереса. Рассмотрим отдельные проблемы.

Структура политических институтов

В Великобритании, например, структура государства является цен­трализованной и находится в руках узкой элиты, располагающейся в рамках исполнительной власти. Основная задача групп интереса основывается на получении доступа к министрам (лучше всего, к членам Кабинета министров). В то же время, во французской IV Ре­спублике (с парламентским строем) проблема заключалась, главным образом, в доступе к депутатам. В федеральных государствах речь идет главным образом о распределении влияния между институтами штатов и федеральной администрацией (например, борьба мелких оптовиков с крупными сетями магазинов в двадцатые и тридцатые годы в отдельных штатах США).

Характер партийной системы модулирует связи с самыми мощ­ными группами интереса. Известно, что сила и значение британской лейбористской партии зависели от профсоюзов (указанную ситуа­цию меняет в настоящее время Тони Блер). В американской системе, где партийная дисциплина слаба, а также отсутствуют большие идеологические различия между партиями, конгрессмены особенно подвержены давлениям локальных групп интереса. Многопартийная система — это Эльдорадо для групп интереса — они могут свободно передвигаться в политическом ипіл’екит, выбирая партнеров и за­ключая временные союзы.

Политическая культура

В американской политической культуре отмечена толерантность к деятельности групп интереса в большей мере, чем в европейских либеральных демократиях (на что, несомненно, оказывает влияние этатистская традиция). Профсоюзы в США как группы интереса рассматриваются, как правило, с большим недоверием, чем органи­зации работодателей. В свою очередь, «непосредственное действие» и использование насилия оказывается типичным для некоторых политических культур или групп интереса (например, для француз­ских фермеров). Традиция авторитарного государства в Германии объясняет относительную слабость местных групп интереса, ко­торые помимо этого ограничены структурами профессиональной самоорганизации.

Содержание проблемы

Группы интереса реагируют различным образом в определенных об­стоятельствах, хотя их цели остаются неизменными. Рамки и характер их деятельности определяются политической культурой, уровнем чувствительности общества к определенным задачам, а также гиб­костью при восприятии требований групп интереса политическими институтами. Несомненно, что в данном случае большое значение имеет модель распределения власти, характерная для данной поли­тической системы.

Характеристика группы интереса

Цели группы интереса могут накладывать отпечаток на способы их достижения (например, группы, выступающие против абортов, влияют на отбор кандидатов от республиканской партии). Прави­тельство нуждается в поддержке групп интереса при выработке определенной политики (например, отсутствие поддержки врачей определил крах реформы системы медицинского обеспечения в США, подготовленной так называемой комиссией Хилари Клин­тон).