Политология

Гражданская служба

Родословная гражданской службы выводится, без сомнения, из рим­ской цивилизации, где постоянная ротация общественных должно­стей угрожала разрывом непрерывности традиции. Поэтому возник профессиональный чиновнический аппарат, составленный, в значи­тельной мере, из рабов или вольноотпущенников, что гарантировало их лояльность по отношению к римской республике. Этатистское мышление — это одна из характерных черт функционирования го­сударственной администрации: преданность идее государства, а не его отдельным правителям. Римская администрация создала основы для просуществовавшей до XV в. Византийской империи.

Возможно ли вообще существование какой-либо цивилизации без администрации? Европейские цивилизации в течение многих веков искали равновесие между свободой и силами порядка. По­добное напряжение между императивом изменения и потребностью в стабилизации определяет также и ритмы развития администрации. Только некоторые системы в состоянии создать модель, названную Фрицем Морштайном Марксом (Fritz Morstein Marx) «бюрократией по существу» (merytoryczna) в отличие от «бюрократии сохранящей», «кастовой» или «патронической». («Административное государ­ство», 1957).

Чувство корпоративного единства, определяемое знанием и доступом к нему, стало правилом поведения для государственной службы в структурах средневековья. Бюрократия составляла, наряду с правителями и их дворами, элемент правящего класса. Сохранение контроля над коммуникациями, а затем над информацией, стало основным источником ее власти. Гражданская служба старается со­хранить этот приоритет профессионального знания и власти над об­ращением информации.

Потребность в профессионализации управления государством является самой важной целью в процессе демократизации политиче­ских структур. В середине XIX в. становится ясно, что необходима профессиональная гражданская служба, преданная делу государства. Первым поводом является усложнение государственных дел вместе с ростом обязанностей государства. Вторым — демократический круговорот людей и должностей.

Англичане первыми сделали выводы из опасности политиче­ского клиентизма. «Доклад об организации постоянной гражданской службы», известный как Доклад Норткотта-Тревельяна (ISTorthcote- Trevelyan, 1854) рекомендовал проводить конкурс под надзором «Комиссии по гражданской службе» (Civil Service Comission). Следом за Великобританией пошли американцы, главным образом, потому, что применяемая в демократии эпохи Эндрю Джексона (Andrew Jackson) система «добычи» и «партийные машины» представляли собой яркие образцы патологии при функционировании государ­ства. Весьма вероятно, что работу над законом ускорило удачное покушение на президента Джеймса Эйбрема Гарфилда (James Abram Garfield), сделанное его отчаявшимся сторонником, который искал должности в центральных учреждениях. В 1883 г. был одобрен «Акт Пендлтона» (Pendleton), предусматривающий отбор на основании способностей. В настоящее время около 80% чиновников происходит из этого набора.

В Западной Европе гражданская служба разделена на четыре класса, которые зависят от уровня образования. «Административный класс» в Великобритании, «Категория А» во Франции и «Высшая служба» в Германии открыты для выпускников высших учебных заведений. Чиновники этого класса выполняют наиболее ответствен­ные задачи в центральных учреждениях, готовят бюджеты, дают советы министрам. Их соответствием в Польше являются чиновники высшей ступени (генеральный директор и директор департамента). Вторая категория относится к людям со средним образованием, они занимаются претворением программы в конкретные задачи. Следующий класс составляют чиновники для рутинной деятель­

ности: инспектора, референты, машинистки. Четвертую категорию составляют физические работники: швейцары, курьеры. В США чиновники нанимаются для выполнения конкретных задач, они занимают определенное положение, от которого зависит статус, зарплата и дополнительные поощрения. Это положение определяет­ся с учетом выполняемой работы, а также уровня ответственности и степени ее трудности. Оно зависит не от уровня образования, но от профессионального опыта.

Перед войной в II Республике польской не было профессио­нальной гражданской службы, но зато имелось огромное количество превосходно подготовленных чиновников еще австрийского набора. Однозначно оценивался ее этос (поведение) в общественных делах и вклад в быстрое объединение польских земель после трех разделов Польши, где действовало различное законодательство, различные модели государства. Различным был даже размер железнодорожных путей. Но, несмотря на это, польское государство начало функцио­нировать, некоторым образом, «с ходу».

Подчинение государственного аппарата коммунистической партии, особенно после 1948 г., оказалось проблемой, с которой пришлось справляться уже после 1989 г., когда произошел распад этого способа отправления власти. Проблема была и остается зло­бодневной. Практика первых лет демократии показала, что долж­ности в центральных учреждениях рассматривались как «система добычи», согласно тому принципу, что победитель получает все. В III Республике партийный характер государства является одной из основных язв молодой республики.

Функционирование гражданской службы регулируется законом о гражданской службе от 18 декабря 1998 г., вводящего демократи­ческие принципы набора: «набор в гражданскую службу является открытым и конкурентным» (ст. 5). Квалификация и незапятнанная репутация, а также аполитичность являются основными чертами, которые оцениваются при отборе в гражданскую службу. Условия набора контролирует Совет гражданской службы, председателя которой назначает премьер.