Политология прав человека: учебное пособие

Интеграция политико-правовых систем государств

В современную эпоху в связи с возросшим значением международных связей и межкультурной коммуникации четко обозначилась тенденция интеграции и интернационализации политико-правовых систем государств на универсальном и региональном уровнях, их сближение рассматриваются сегодня как острейшая проблема современности. Различают области, созревшие для всеобщей интеграции, и те, в которых интеграция реальна лишь на региональном уровне. В качестве примера возможности всеобщей интеграции могут служить Всеобщая декларация прав человека и Международные пакты о правах человека (в рамках ООН).

Более благоприятные возможности для интеграции политико-правовых систем различных стран существуют на региональном уровне. На примере развития Европейского Союза четко обозначилась общемировая тенденция все большего сближения и взаимодополнения конституционного и международного права, прежде всего, в демократической стандартизации института прав человека и способов его защиты. Более 150 конвенций по правам человека сыграли важнейшую роль в процессах формирования единых правовых норм, интеграции правовых компонентов этих стран, оказали значительное влияние на политико-правовые системы государств. Особое внимание интеграции и гармонизации принципов и норм о правах и свободах человека уделил Хельсинкский заключительный акт СБСЕ (1975 г.).

Хельсинкская декларация впервые четко увязала проблему безопасности стран и народов целого континента с вопросом соблюдения прав человека. Это определило специфику деятельности ОБСЕ, ее гуманитарное направление и условие членства в ней. В европейской системе идет также поиск путей, средств и методов ограничения негативных последствий глобализации.

Четко обозначились в Европе процессы возросшего регулирования экономической, социальной и политической сферами, что диктуется моралью социальной справедливости, новым подходом к личности и обществу в целом. Государства - члены ЕС включили положения о социально-экономических правах личности во все важнейшие международные документы. Современные западные конституции (например, Скандинавии), содержат раздел о международных социальных и экономических правах личности. Эволюция концепции прав и свобод человека в Европе отражает тенденцию приоритетности экономических и социальных прав человека, включая проблему социального выбора. Ведь в Европе имеются безработица (8 %), гендерный дисбаланс, серьезная дифференциация доходов, бедность отдельных групп и слоев. Без социального трансфера в Европейском Союзе насчитывалось бы 26 % бедняков. В этой связи много делается в отношении социально ориентированной рыночной экономики, социального партнерства. Изменившаяся на рубеже XX - XXI вв. политическая ситуация в Европе привела к пониманию того, что плюралистическая парламентская демократия не должна рассматриваться как нечто завершенное или полностью реализованное. Поэтому Совет Европы считает необходимым формировать новую демократическую традицию, побуждающую граждан принимать на себя обязательства перед обществом. Возросший интерес в европейском обществе к социальному измерению в общественной и правовой системах актуализируют ответственность и власти, и гражданского общества.

Таким образом, за годы международного сотрудничества в рамках универсальной и региональной систем высшим принципом современной политико-правовой системы стали права человека. Последние стали центральной частью действующего законодательства современных демократических государств, их политико-правовых систем. Правам человека придано «повышенно-конституционное» и политическое значение.

После демократических революций 90-х годов большинство государств Центральной и Восточной Европы, СНГ выразило стремление стать полноправными членами Совета Европы. Членство в Совете Европы предполагает определенные политико-правовые обязательства в рамках данной региональной организации. Практическая задача защиты прав человека является, в первую очередь, национальной, и ответственность за ее решение должно нести каждое государство. Ратифицировав тот или иной договор в области прав человека, государства включают его положения непосредственно в свое законодательство или обязуются выполнять содержащиеся в нем обязательства. Национальные политические институты и законодательство этих государств постепенно приводятся в соответствие с европейскими нормами, отраженными в правовых актах Совета Европы, тем самым сближаются законодательство, а, значит, политическая сфера этих государств.

В отличие от других регионов европейские государства подходят к этапу наднациональной интеграции. «В перспективе, по-видимому, - отмечает В. Карташкин, - возможно и объединение существующих в Европе региональных органов в единую организацию, в которую войдут все государства Европейского континента. Глубинные различия в западноевропейских и восточноевропейских государствах стали стираться. Постепенно зреют политические предпосылки интеграции всей Европы, что неизбежно приведет к созданию единого европейского правового пространства» [8, с.94]. Очередным этапом политического процесса формирования единого европейского пространства стало вступление в апреле 2004 г. десяти государств Центральной и Восточной Европы, в т. ч. Венгрии, Литвы, Польши, Чехии и др. в Европейский Союз. Этому предшествовала напряженная работа по совершенствованию политической и экономической систем, приведению национального законодательства в соответствие со стандартами ЕС. Хотя процесс адаптации стран в общеевропейское пространство не обойдется без проблем и трудностей, все же главное политическое решение принято и 25 государств Евросоюза представляют собой мощную политическую и экономическую силу в мировом сообществе.

Практика европейской интеграции политико-правовых систем показывает, что государства, находящиеся на территории одного региона, имеющие много общего в истории и политических традициях, уровне социально­экономического развития, культуре, имеют больше реальных условий и возможностей для интеграции их политико-правовых систем. Этот опыт необходимо изучить, обобщить и использовать государствами других регионов с учетом своих особенностей (цивилизации, культуры, ценностей).

Степень интеграции на других континентах в отличие от Европы значительно ниже, что объясняется слабостью других региональных систем защиты прав человека. В рамках СНГ, которое объединяет 12 постсоветских государств, принято свыше 120 документов, среди которых реализована лишь третья часть. Низкий уровень ратификации актов, отсутствие эффективных органов контроля, слабость интеграционных институтов, политизация этнической идентичности показывают, что взаимоотношения стран СНГ не выходили в 90-е годы за рамки межгосударственного сотрудничества.

На активизацию интеграционных процессов, содействие государствам в гармонизации законодательства стран СНГ в области прав человека направлена была деятельность Межпарламентской Ассамблеи (далее - МПА) стран- участниц СНГ, занимающей ведущее место в системе СНГ и получившей в январе 1996 г. статус официального межгосударственного органа. За это время возросла роль МПА в разработке согласованных подходов к решению проблем соблюдения основных прав и свобод человека, социальной политики, гуманитарного сотрудничества. Парламентские делегации МПА серьезное внимание придавали вопросам реализации прав и свобод человека, какие бы разнообразные аспекты при этом ни затрагивались. Первым документом, принятым МПА еще в 1992 г., стал рекомендательный законодательный акт «О согласованных принципах регулирования гражданства», сыгравшим большую роль в урегулировании межгосударственных отношений по проблемам приобретения гражданства. Предпринимаемые Советом Межпарламентской Ассамблеи в рамках Содружества Независимых Государств усилия в сфере прав человека направлены на обеспечение их всеобщего уважения и эффективному осуществлению многосторонних договоренностей.

Важным средством гармонизации и демократизации правовой политики и законодательства государств на региональном уровне стали модельные законы. Согласно Регламенту Межпарламентской Ассамблеи СНГ (ст.150) под модельным законом понимается рекомендация законопроекта Ассамблеей парламентам стран-участниц, принимаемая в целях согласования правовой политики и сближения законодательства. Процесс выработки механизма межгосударственного урегулирования соблюдения прав человека многогранен и включает ряд сфер и областей, определяющих, в первую очередь, специфику и сферу деятельности постоянных комиссий МПА по правовым вопросам, социальной политике и правам человека, обороне и безопасности, внешнеполитическим проблемам. Например, Комиссия МПА по правовым вопросам инициировала принятие МПА моделей уголовного, уголовно­процессуального, уголовно-исполнительного кодексов, которые были использованы при принятии основных законодательных актов всех стран СНГ. По инициативе постоянной Комиссии МПА по социальной политике и правам человека были приняты модельные законы о защите гражданских лиц и прав военнопленных, минимальном потребительском бюджете, миграции трудовых ресурсов в странах СНГ и ряд других законов, которые в той или иной степени защищают тех, чьи права были нарушены. Принятые Ассамблеей модельные законодательные акты играют роль своеобразных ориентиров и во многом способствуют как формированию национальных правовых систем стран Содружества, так и их сближению. Важным этапом в этом процессе стало принятие Хартии социальных прав и гарантий граждан независимых государств. Многое сделано Межпарламентской ассамблеей СНГ по унификации законодательства стран Содружества в сфере борьбы с международным терроризмом. Но в целом, существовавшая уникальная возможность для формирования нового единого демократического, интеграционного законодательства и единой правовой политики не была в полной мере использована. Ко второй половине 90-х годов уже была достаточно ощутимой разница законодательства стран СНГ.

Процесс интеграции политико-правовых систем стран Содружества Независимых Государств имеет немало проблем и противоречий. Страны СНГ в 90-е гг. ошибочно противопоставляли понятия национальной государственности и интеграции, которые рассматривались как несовместимые. Политическое руководство стран СНГ не имело четких представлений о последовательности передачи полномочий интеграционным органам, не выработало оптимального механизма принятия и, главное, реализации решений. Рыхлость и слабость СНГ привели к созданию других региональных объединений (формируются и имеют значительный созидательный потенциал новые организации безопасности и сотрудничества, такие как ШОС и СВМДА). Некоторые считали, что в связи с появлением других региональных объединений СНГ развалилось, хотя создание новых структур свидетельствует о поиске оптимальных моделей интеграции. Интеграция должна рассматриваться, на наш взгляд, как эволюционный процесс взаимодействия государств с последовательным расширением сотрудничества по мере согласования взаимных интересов на реалистической основе.

Если экономическая интеграция на постсоветской территории получила в определенной степени заметное развитие, то политическая интеграция постсоветских государств оказалась малорезультативной. Страны СНГ, несмотря на общее прошлое предприняли неудачную попытку создать свой региональный механизм защиты прав и свобод человека. В соответствии со статьей 33 Устава СНГ в 1993 г. была создана Комиссия по правам человека СНГ, которая должна была стать консультативным органом Содружества и наблюдать за выполнением обязательств по правам человека, взятых государствами-членами в рамках Содружества [9, с.106]. В мае 1995 г. принята Конвенция по правам человека СНГ. Среди государств-участников ее тогда не подписали Казахстан, Азербайджан, Туркменистан, Узбекистан, Украина. Это серьезно затруднило процесс расширения и укрепления сотрудничества в области прав и свобод человека, сближения правовых норм и принципов в странах СНГ с международными стандартами прав человека.

Практика последних лет показала, что Конвенция СНГ о правах и свободах человека фактически не действует, а Комиссия по правам человека не выполняет возложенные на нее функции. В связи с этим Совет Межпарламентской Ассамблеи обратился к парламентам стран СНГ с просьбой ускорить ратификацию Конвенции СНГ о правах и основных свободах человека и рекомендовала рассмотреть вопрос о присоединении к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод.

Следует отметить, что страны СНГ и Балтии, ратифицируя международные соглашения, в том числе и европейскую Конвенцию, берут на себя серьезные обязательства в рамках европейской региональной системы (например, отмену смертной казни). В то же время эти страны очень осторожно подходят к

ратификации Конвенции СНГ, которая возлагает менее серьезные

обязательства, имеющие рекомендательный характер. Как показывает практика, на постсоветском пространстве присоединение и ратификация того или иного международного договора или соглашения по правам человека не означает еще их реализации в практической сфере. Так, Узбекистан, Кыргызстан,

Туркменистан, Таджикистан более активны в плане ратификации международных договоров, однако реальный процесс реализации прав человека в этих государствах заметно отстает от признанных международных стандартов. Важной проблемой СНГ является не только скорейшая

ратификация международных соглашений по правам человека, но и, главным образом, их всемерная реализация.

В целом, в СНГ наблюдаются во многом общие политико-правовые процессы, связанные с утверждением прав человека: становление и развитие национальных учреждений по правам человека (Уполномоченные по правам человека - омбудсмены, Комиссии по правам человека при Президенте), реформирование судебных и правоохранительных органов и др. На двусторонней и многосторонней основе решаются вопросы, имеющие транснациональный и трансграничный характер (миграция, проблемы беженцев и вынужденных переселенцев, защита семей, материнства и детства, предотвращение торговли людьми, облегчение информационного, культурного обмена и др.). Многими руководителями государственных правозащитных институтов СНГ осознана необходимость разработки новых многосторонних актов, которые устанавливали бы принципы защиты прав и свобод человека, создания новых транснациональных механизмов защиты прав граждан на основе международных стандартов. Итак, приоритетным направлением интеграционных процессов в СНГ является формирование единого политико­правового пространства в регионе. При сохранении определенных различий в политико-правовых системах важно достигнуть на основе общих правовых принципов и норм в области прав человека единой политики, направленной на реальную защиту прав человека.

Опыт европейской интеграции, попытки интеграции политико-правовых систем других континентов и регионов мира показывают, что именно права и свободы человека способны стать средством и стимулом сближения политико­правовых систем, принципов и норм. Если на начальном этапе гармонизации и сближения национальных правовых систем европейского региона предпочтение отдавалось группе социальных и экономических прав, то на рубеже XX - XXI вв. - гражданских и политических прав (особенно ярко эти процессы прослеживаются в рамках ОБСЕ), что содействовало выравниванию уровня обеспеченности прав человека первого и второго поколения.

В СНГ процессы гармонизации и интеграции политико-правовых систем происходят при приоритете группы социальных и экономических прав. Вместе с тем, будучи членами ОБСЕ, многие государства этого региона внесли существенные демократические изменения в законодательство о гражданстве, выборах, средствах массовой информации, государственной службе, свободе совести и др. с целью обеспечить гражданские и политические права и свободы. Можно полагать в определенной степени о параллельном процессе закрепления прав первого и второго поколения, как во внутреннем законодательстве СНГ, так и в региональных и межгосударственных нормативно-правовых актах.

Формирование на международном уровне единого политико-правового пространства выступает реальным инструментом демократизации международных отношений. Между тем процессу интеграции, особенно в государственно-политической сфере противостоят силы, опирающиеся на тоталитарные и авторитарные режимы, которые для сохранения своего господства провоцируют межгосударственные войны, межнациональные и межрелигиозные вооруженные столкновения, осуществляют геноцид и этнические чистки, грубо нарушают международное право и права человека. Как показали события последних лет, необходимость интеграции политико­правовых систем государств актуализируется с нарастанием глобальных проблем (международная безопасность, экология, демография и освоение космоса) и угрозой глобальной катастрофы.

Распространение интеграционных процессов и вместе с этим повышение роли международного фактора настоятельно требуют по-новому поставить вопрос о государственном суверенитете и праве каждой национальности на самостоятельную государственность, о соотношении этих принципов. Важнейший вопрос современности - это содержание и степень независимости, суверенитета. При любом уровне независимости страны в современном целостном мире государства всегда будут взаимозависимы, хотя и суверенны, поскольку не существует абсолютной независимости государств, как не существует и абсолютной свободы человека.

Как показывает история, довольно часто диктаторские и авторитарные режимы для оправдания произвола внутри страны и агрессии прибегают к абсолютизации суверенитета государственной власти. К примеру, руководство Китая считает, что основой реализации прав граждан является государственный суверенитет. Если не обеспечен суверенитет государства, не может быть и речи

о правах его граждан. Взгляды, согласно которым вопросы прав человека не признают границ, а принцип невмешательства во внутренние дела неприменим в этой области, есть не что иное, как формы политики давления. Важно различать аргументы, выдвигаемые в защиту реально существующих культурных особенностей различных стран, и аргументы репрессивных режимов, направленных на оправдание нарушений прав человека. Суверенитет государства как якобы абсолютная независимость власти и непременный признак государства как таковой противостоит суверенитету народа собственной страны, народам всех стран - мировому сообществу, противоречит приоритету международного сообщества и международного права, препятствует интеграции государств. В современных условиях глобализации мира принципы государственного суверенитета и право наций на самоопределение нельзя абсолютизировать, оба (по-разному) трудно совместимы и мало отражают интегративные процессы. Вопросу о государственном суверенитете - главному вопросу стран с имперским мышлением - противостоит идея суверенного человека как части человеческого рода. Если международное сообщество признает ценность человеческой жизни, значит может достичь согласия относительно минимальных стандартов по защите прав человека.

Таким образом, с одной стороны, демократизация политико-правовых систем выступает как условие реализации международных стандартов прав человека; с другой стороны, международные стандарты являются важнейшим инструментом демократизации и интеграции государств, их политико-правовых систем. Сотрудничество государств на региональном уровне не только дополняет деятельность государств на универсальном уровне, но и, в свою очередь, вносит вклад в демократизацию международных отношений в области прав и свобод человека. Обеспечение прав и свобод человека выступают одновременно и важнейшим средством и целью демократической политико­правовой интеграции государств. При этом процессы гармонизации и интеграции политико-правовых систем должны происходить на основе уважения ценностей и национальной специфики. Только в русле интегрирующихся государств возможна эффективная международная и государственная защита прав и свобод человека.