2.3. Принятие политических решений
Определение принятия политического решения
Принятия решения в условиях ресурсных ограничений
Классификация политических решений
Определение принятия политического решения
Политические решения занимают особое место как в текущей политической практике, так и в политической науке. Не случайно их значимость выделяется многими известными политическими мыслителями. Например, американский политолог Р. Макридис считал, что принятие решений — «наиболее важная социальная функция политики» , а его коллега Д. Истон даже определял политическую науку как «исследование способов, которыми принимаются решения для общества» . Предметом политологии, конечно, не может быть исключительно эта область, но ее важность тем не менее очевидна. Каждый день в любой из стран независимо от ее политической системы и режима принимаются самые различные политические решения, оформляемые в виде президентских указов, законопроектов, политических заявлений и деклараций различных политических партий и движений, наконец, отметок в избирательных бюллетенях. Степень их важности, безусловно, различна — все зависит от того, кто принимает решение и чего оно касается. Однако каждое из них в той или иной степени определяет
направление развития политического процесса — ведь даже голос избирателя на выборах может привести к кардинальным изменениям в политической системе той или иной страны.
По этой причине принятие политических решений следует назвать ключевым блоком политического анализа, что и является его основным отличием от анализа ситуации и составления политического прогноза. Ценность ситуационного анализа и политического прогноза зачастую определяется именно их способностью содействовать улучшению качественных характеристик принимаемого политического решения. В то же время политическое решение во многом зависит от двух упомянутых блоков политического анализа — ведь принять правильное решение невозможно ни без изучения сложившейся ситуации, ни без построения предположений относительно дальнейшего развития событий.
С учетом уже проведенного нами рассмотрения ситанализа и политического прогноза можно сделать вывод о том, что политический анализ имеет пирамидальную структуру — в ее основе лежит ситуационный анализ, который в, ряде случаев может выполняться в качестве самостоятельной процедуры. Независимым от принятия решения может быть и политический прогноз, который, однако, неосуществим без проведения анализа ситуации. Наконец, принятие решения является самым важным элементом политического анализа и стоит на вершине данной пирамиды. Но при этом качественное решение невозможно без нижестоящих уровней пирамиды.
Возвращаясь непосредственно к вопросу о политических решениях, в первую очередь следует определить, что мы будет понимать под этим термином. Как справедливо заметил Р. Даль, решение — это в первую очередь выбор наилучшей из альтернатив . Действительно, если нет ситуации выбора, т.е. если нет по крайней мере двух из возможных вариантов решения, то нет и ситуации принятия решения. С этим согласен и польский политолог Т. Клементевич, считающий, что «политическое решение — это выбор одного из двух (по меньшей мере) возможных политических действий» . Таким образом, принятие политических решений можно подразделить на две части — поиск альтернативных вариантов решения и выбор из них такого, который обеспечит наиболее эффективный результат. Исходя из этого, можно предложить следующее определение принятия политического решения: это выработка нескольких вариантов действия для ликвидации возникшей политической проблемы и дальнейший выбор оптимального (наилучшего) из них, реализация которого должна устранить проблему с максимальной эффективностью.
Разработка нескольких вариантов решения проблемы и выбор наилучшей из альтернатив представляется упрощенной схемой принятия решений, нуждающейся в некоторой детализации. Более подробные схемы принятия политических решений предлагались сразу несколькими западными политологами. Например, Г. Лассуэлл считал целесообразным выделение в процессе принятия политического решения шести этапов: 1) постановки проблемы и поиска информации о ней; 2) выработки рекомендаций — поиска альтернативных решений проблемы; 3) отбора наилучшей альтернативы; 4) предварительного убеждения в правильности решения тех, на кого оно направлено; 5) оценки эффективности решения; 6) обновления, пересмотра или отмены решения .
Похожую схему разработали К. Паттон и Д. Савики, у которых, однако, некоторые этапы отличаются от модели Лассуэлла. Их схема включает: 1) обнаружение, определение и детализацию проблемы; 2) установку критериев оценки альтернатив; 3) разработку альтернативных вариантов решения проблемы; 4) оценку альтернатив; 5) выбор наилучшей из альтернатив; 6) оценку последствий принятого решения .
В этих схемах тем не менее присутствует один существенный недостаток. Дело в том, что, как мы уже отмечали, принятие решений основывается на двух других блоках политического анализа — анализе политической ситуации и политическом прогнозе. Поэтому полная схема принятия решений является фактически и полной схемой всего политического анализа, а следовательно, в нее необходимо ввести и анализ ситуации, и политический прогноз. Между тем, если анализ ситуации в весьма размытом виде и присутствует в схемах Г. Лассуэлла, (постановка проблемы и поиск информации о ней) и К. Паттона и Д. Савики (обнаружение, определение и детализация проблемы), то политический прогноз элиминируется из них полностью.
Этот недочет пытаются устранить Д. Веймер и А. Вайнинг, предлагающие следующую схему принятия политических решений: 1) понимание проблемы; 2) выбор и объяснение целей; 3) выбор метода решения проблемы; 4) выбор критериев оценки альтернатив; 5) определение альтернативных вариантов решения проблемы; 6) оценка решения, включающая в себя предсказание последствий, к которым приведет реализация той или иной альтернативы, и оценка их с точки зрения отобранных критериев; 7) рекомендация относительно действий . В ней, как мы видим, уже появляется политический прогноз («предсказание последствий, к которым приведет реализация той или иной альтернативы»). Кроме того, Д. Веймер и А. Вайнинг предлагают новые этапы в схеме принятия политических решений — выбор метода решения проблемы, а также выбор и объяснение целей.
В то же время анализ ситуации вновь присутствует в данной схеме в закамуфлированной форме в виде «понимания проблемы». Нельзя не отметить и того, что Д. Веймер и А. Вайнинг не выделяют анализ ситуации, составление прогноза и принятие решения в отельные процедуры, о чем свидетельствует общий пункт — выбор метода решения проблемы — а ведь определение метода необходимо для каждого этапа политического анализа, поскольку анализ ситуации, прогноз и собственно принятие решения могут осуществляться разными способами и даже разными исполнителями, что отрицается как Д. Веймером и А. Вайнингом, так и большинством других западных политологов.
Наконец, в схеме Д. Веймера и А. Вайнинга отсутствует принцип обратной связи, весьма важный для принятия политических решений и наличествующий в модели Г. Лассуэлла (обновление, пересмотр или отмена решения). Этот принцип достаточно подробно описан известным политологом Д. Истоном, а также его последователями по применению системного подхода в политике Г. Алмондом и Б. Пауэллом в построенной ими модели политической системы. Согласно Д. Истону, Г. Алмонду и Б. Пауэллу, политическая система получает из социальной среды сигналы двух типов: требования и поддержки. На их основе система принимает решения, которые по цепочке обратной связи влияют на сигналы — если решения удачны, то сигнал требования ослабевает и нарастает сигнал одобрения. Если же решения не воспринимаются социальной средой как оптимальные, то, наоборот, ослабевает сигнал одобрения и усиливается сигнал требования .
Отметим, что данная схема вполне применима не только ко всей политической системе, но и к отдельным субъектам политического процесса: политическим партиям, президенту, правительству в целом, отдельным министерствам и ведомствам и т.д. Они также получают из социальной среды сигналы двух типов. При этом система сигналов является для политических акторов своеобразной лакмусовой бумажной, с помощью которой они определяют эффективность принятых и реализованных решений. В схематичном виде систему обратной связи для отдельного субъекта политического процесса можно представить в виде рис. 1.
После описания принципа обратной связи мы можем предложить собственную схему принятия политического решения, которая частично будет строиться на моделях западных политологов, однако с учетом имеющихся у них недостатков. Она состоит из 11 этапов: 1) обнаружение и определение проблемы; 2) сбор информации, относящейся к проблеме; 3) составление плана принятия решения, включающего в себя выбор метода анализа ситуации, относящейся к проблеме, политического прогноза и собственно политического прогноза, определение исполнителей каждого из этапов, определение информационных, временных, финансовых, организационных и прочих ресурсных ограничений; 4) анализ политической ситуации, относящейся к проблеме; 5) определение того, как будут развиваться события при сохранении существующих тенденций и без активно вмешательства; б) формирование альтернативных вариантов решения проблемы; 7) прогноз относительно последствий, к которым приведет реализация той или иной альтернативы; 8) выбор наилучшего варианта решения; 9) исполнение решения; 10) анализ реакции на решения — реализация принципа обратной связи; 11) коррекция решения.
В эту схему, как мы видим, входит ситуационный анализ (пункты 1, 2, 4), поисковое (5) и нормативное (7) прогнозирование и непосредственно принятие решения вместе с механизмом обратной связи.
Принятия решения в условиях ресурсных ограничений
Данная схема описывает механизм принятия решения, но не раскрывает его качественных характеристик. Дело в том, что лица, принимающие решение, могут уделять различное внимание тому или иному этапу принятия решений. Во многом это связано с часто присутствующим при принятии политических решений фактором ресурсных ограничений. Например, в условиях неопределенности, связанных с нехваткой нужной информации, затруднительно произвести качественный анализ ситуации, а также реализовать прогностические элементы, присутствующие в модели принятия решений. На качество ситанализа, прогноза развития ситуации и выработку альтернативных вариантов решения проблемы неизбежно повлияют и ограничения по времени — цейтнот обязательно приведет к попытке «сэкономить» на каждом из этапов принятия решения. Аналогичным образом скажется на качестве решений и ограниченность в других видах ресурсов — финансовом, организационном и т.д.
В ситуации ресурсных ограничений лица, принимающие решения, обычно стремятся упростить процедуру принятия решения, что достигается путем сознательного увеличения в своем сознании привлекательности какого-либо одного из альтернативных вариантов решения, выбранного интуитивно, и одновременного занижения положительных сторон других возможных решений. Политик при этом может преувеличивать возможность коррекции предпочтенного им решения в процессе реализации; может убедить себя в том, что если результатом решения окажутся отрицательные последствия в ближайшем будущем, то в долгосрочном периоде эффект от него будет исключительно положительным; может уверить себя, что если решение все же провалится, то это не повлечет за собой далеко идущих последствий, в том числе и для него самого, но если он сделает другой выбор, то в случае неудачи отвечать придется ему лично. Все это делает ситуацию выбора более комфортной с психологической точки зрения, однако не избавляет от возможных ошибок. Интуиция, с одной стороны, является достаточно важным качеством для политика, но, с другой стороны, не стоит переоценивать ее значение. Предпочтительнее является выбор альтернатив на основе специальных методик, имеющихся в арсенале политического анализа — это снизит риск ошибки и позволит находить действительно оптимальный выход из самых сложных ситуаций.
Классификация политических решений
Говоря о наличии ситуации ресурсных ограничений, мы вплотную подошли к проблеме классификации политических решений. Политические решения действительно можно сгруппировать по данному основанию и разделить их на решения, принимаемые в условиях неопределенности и в условиях достаточности информации; в условиях цейтнота и в условиях наличия временного запаса; в условиях лимита на финансовые ресурсы и в условиях обеспеченности ими; в условиях ограниченности организационной базы и в условиях наличия значимого оргпотенциала. Однако подобные классификацию вполне можно применить к любому типу решений — ведь она не отражает специфики собственно решений политических. Поэтому для политических решений необходимы свои рубрикаторы.
Одну из первых попыток выделить основные типы собственно политических решений можно найти в работе Р. Макридиса «Изучение сравнительного правительства», вышедшей в свет в середине 50-х годов XX в. Он выделял три типа политических решений. Первый был назван им фундаментальным, — этот вид решений затрагивает всю схему принятия решений в обществе и непосредственно само лицо, принимающее решение. По сути, речь идет о таких решениях, которые кардинальным образом меняют существующую политическую систему. Не случайно Р. Макридис говорит о двух способах принятия данных решений — легитимном в виде конституционных реформ и нелегитимном в виде революций.
Второй тип политических решений — решения законодательные. Они затрагивают статус и права многих членов общества и устанавливают новые процедуры принятия решений в обществе. К ним относятся законы и подзаконные акты, принимаемые органами законодательной власти. Наконец, третий тип решений — решения, касающиеся отдельных, индивидуальных случаев, которые Макридис называет административными или судебными. Фактически они представляют собой технику применения решений второго типа к конкретным ситуациям .
Данная классификация, несмотря на ее достаточно почтенный возраст, до сих пор является популярной у политологов, и особенно у представителей постсоветских научных школ. Это во многом обусловлено тем, что они в большинстве своем начали разрабатывать тему принятия политических решений только в конце 80-х годов, и делали это в основном на основе западных разработок, где данная проблема изучалась уже в течение нескольких десятилетий. До 80-х годов в СССР теория принятия решений разрабатывалась исключительно в рамках науки об управлении и специфика собственно политических решений не выделялась .
В результате схема Р. Макридиса воспроизводится в точном или несколько измененном виде во многих работах политологов из стран СНГ, воспринимающих ее как некоторый канон . Однако данная классификация представляется все же достаточно общей. В частности, если Президент Российской Федерации принимает решение об отставке премьер-министра, после чего происходит назначение нового главы правительства с одобрения Госдумы, то данное решение трудно отнести к одной из предложенных групп. Оно не фундаментальное, поскольку речь идет о замене конкретного чиновника, а не системы принятия решений, которая остается прежней. Не носит оно и законодательного характера, поскольку не является законом и не устанавливает процедуры, касающиеся значительной части членов общества. Данное решение близко к типу административных или судебных, но все же стоит несколько особняком — ведь оно относится ко второму лицу в иерархии государственной власти, а значит, неизбежно повлияет на расклад политических сил. Очевидно, нельзя сопоставлять решение о смене премьер-министра и административное решение о разрешении на проведение митинга политической партии в одном из областных центров страны. Не вписывается в данную схему, например, и решение о выборе наиболее оптимальной стратегии по проведению предвыборной кампании.
В политической науке существуют и другие попытки классифицировать политические решения. Так, свое видение этой проблемы предлагает Т. Клементевич, считающий, что надлежащую типологию политических решений можно получить путем перекрещивания двух делений — на субъектов, участвующих в выборе политического действия, и на различные уровни интеграции социальных интересов и соответствующей ему в целом сферы адресатов решения. Первый принцип деления достаточно понятен. Второе же деление понимается Т. Клементевичем как градация на различные уровни власти, к которым относится то или иное решение, — федеральный, называемый им центральным, региональный и местный. Таким образом, в стране с унитарным федеративным устройством будет лишь два уровня интеграции интересов — центральный и местный, и все многообразие решений субъектов политического процесса, таких как граждане и представители, взятые лишь для примера, можно, согласно Т. Клементевичу, свести в табл. 2 .
На наш взгляд, данная схема также страдает некоторыми изъянами, причина которых кроется в определении уровней интеграции интересов: у Т. Клементевича они полностью совпадают с уровнями административно-территориального устройства, причем берутся во внимание только те решения, при которых реализуются максимально возможные для тех или иных политических субъектов полномочия. Например, решения главы государства или центрального парламента рассматриваются исключительно как решения, затрагивающее интересы всего населения страны или каких-либо социальных групп, проживающих сразу в нескольких регионах.
В этом случае уровень интеграции интересов действительно совпадает с адресатами решения. Но все политические решения нельзя ограничить подобными рамками — центральные органы власти вполне могут принимать решения, касающиеся исключительно нижестоящих уровней. Ведь если Президент Российской Федерации подписывает указ, относящийся к одному из субъектов Федерации, то уровень интеграции интересов в этом случае будет центральным, а сфера адресатов — региональной. Аналогичное несоответствие между уровнем интеграции интересов и сферой адресатов решения наблюдается и при решении центрального органа какой-либо партии относительно одного из ее региональных отделений. В этой связи смешивать уровень интеграции интересов и сферу адресатов представляется нецелесообразным.
Кроме того, целый ряд политических решений не имеет слишком обширной сферы адресатов. Так, если президент отправляет в отставку главу правительства, то такое решение непосредственно отразится на населении страны, но если в отставку будет отправлен руководитель президентской администрации, то последствия такого шага будут гораздо более локальными. Между тем решения, касающиеся борьбы за распределение ресурсов и не носящие нормативно-регламентационного характера для всего общества или одного из уровней административно-территориального устройства государства, из схемы Т. Клементевича выпадают.
В этой связи более правильным было бы классифицировать политические решения, с одной стороны, посубъектно, а с другой — функционально, т.е. согласно функциям, выполняемым, каждым из политических акторов. В результате типология политических решений будет иметь уже форму сложной матрицы, поскольку функции каждого политического субъекта отличаются друг от друга и их совпадение у различных субъектов является неполным. Так, для простых граждан можно выделить функции избирателя и участника демонстраций и прочих форм коллективного протеста, а у рядовых членов партий к ним добавится функция партийных активистов. Каждая из этих функций связана с самыми простыми формами политических решений. По мере усложнения субъектов политического процесса набор функций, а значит, и типов политических решений, им принимаемых, будет возрастать. Например, такой субъект политического процесса, как парламент, будет выполнять уже гораздо более сложные и значимые функции, среди которых в качестве основных можно назвать законодательную и контрольную. При этом решения, связанные с ними, будут различаться в зависимости от типа политической системы, в которой функционирует парламент. Например, в России Государственная Дума может только утверждать кандидатуру на пост председателя правительства, которая вносится президентом по своему усмотрению, в то время как во Франции премьер-министром обычно становится не выгодная президенту кандидатура, а представитель партии, имеющей в нижней палате парламента наибольшее число мест.
