Модернизация и политика в XXI веке

Системная политическая трансформация — поиск инновационной модели развития центрально - и Юго-восточной Европы

Последнее десятилетие ХХ в. в регионе стран бывшего «реального социализма» проходило под знаком сметавшей сталинистские конструкции общественного строя четвертой волны демократических трансформаций, максимально продвинувшейся в странах Центрально-Восточной Европы, и довольно далеко прошедшей по пути преобразований в Юго-Восточной Европе, под знаком преодоления регрессивного развития, застоя или мобилизационного типа развития как средства, по определению российского ученого А. Фоното - ва, «выхода из застойного состояния» или инструмента «ускорения эволюционного развития за счет административно-силового вмешательства в механизмы функционирования общества». Назрела потребность в основательной, системной политической трансформации как определяющем факторе преодоления деградации институциональной и социокультурной среды — преобразования и человека, и общества в целом. Лавинообразные системные преобразования стран региона начались на рубеже 80-90-х гг. XX в. с политической сферы, поскольку политические режимы стран «реального социализма» и его идеологическая подоснова практически не оставляли места для оптимизации политического устройства — политическая инфраструктура оставалась застойной и не опиралась на сколько-нибудь отлаженные политико-правовые механизмы. Не были достаточно определены ни политический статус правящих партий, ни их права, ни их ответственность перед государством, ни формы участия в выборах, ни принципы действий в представительных органах власти и т. д. Для расчистки путей цивилизационного продвижения вперед по пути инновационного типа развития на рубеже ХХ-ХХ1 вв. было необходимо конституирование и оптимальное функционирование демократических политических институтов, скорейшее достижение уровня более совершенного социально-политического устройства, в том числе институциональной зрелости, сознательного и целенаправленного культивирования факторов развития во всех сферах общества, а также умения разумно и четко управлять системной трансформацией.

С обострением политических противоречий начали формироваться социальные группы, олицетворявшие перспективы прогрессивного развития, нацеленные на отказ от модели «партии-государства», на отстранение от управления сил, действовавших сугубо в эгоистических интересах своего социального слоя. Прокладывание путей дальнейшего общественного развития оказалось возможным только через политическую конкуренцию и основательное преобразование политических структур, через реформирование принципов их функционирования — через тесную обратную связь с обществом и соревновательную политическую борьбу между партиями. В странах Центрально-Восточной Европы реформаторы различной социальнополитической ориентации были лучше организационно оформлены, способны к самоорганизации и энергичны.

Научно-теоретическое осмысление существа этих переломных событий учеными различных взглядов и направлений, определение ими масштабов, характера и перспектив перемен столкнулось с немалыми трудностями. Советские стереотипы предписывали рассмотрение процессов исторического развития в рамках формационной теории, теории революции, «закономерностей социалистической революции и социалистического строительства», прочих кодифицированных понятий и терминов. Среди идеологем марксизма-ленинизма не было предусмотрено места ни для отказа от попытки построить в странах одного из регионов Европы социалистический строй с автократическими режимами, ни для демонтажа построенного «реального социализма».

С этой точки зрения напрашивалась квалификация коренных преобразований в регионе Центрально-Восточной и Юго-Восточной Европы (ЦВЮВЕ) только как контрреволюции. Первые обобщения действительно вылились в их квалификацию как «буржуазных революций» или «контрреволюций». Выход из рядов «социалистического содружества» оценивался как заведомый регресс на пути исторического развития. Иногда использовался и термин «антикоммунистические революции» — явный оксюморон, где эпитет несет в себе однозначно противоречащее сущности содержание, логически вытесняемое за рамки принятого смыслового пространства, в котором оно обычно наделено позитивной силой нового, прогрессивного, победоносного. В изданиях, не подменяющих публицистикой научный анализ, обычно принято использовать в подобных случаях не западные идеологемы типа «коммунистического режима» (и соответственно, «антикоммунистической революции»), а вполне корректные политологические термины «автократический», «авторитарный», «тоталитарный», «авторитарно-тоталитарный» режимы. Сам феномен «партия-государство» нередко рассматривается отнюдь не как тождественный «коммунистической» однозначности политического и идеологического наполнения, что не означает отрицания того факта, что монопольная власть «партии-государства», осуществлявшей «руководящую и направляющую роль» и т. п., привела в каждой стране к отождествлению промахов и провалов «реального социализма» с деятельностью этих структур и возложению на них полноты ответственности за ее негативные последствия, вызвавшему в массах мощный взрыв протестных настроений и стимулировавшему процесс системной трансформации.

В новом контексте создаются иные понятия, по-другому юридически и политически трактуемые термины. Возникают политические дискурсы нового плана. Например, не отказываясь от признания глубинного характера радикальных системных преобразований, но подчеркивая их качественно новое, мирное, растянутое во времени свойство, бывший президент Республики Польша В. Ярузельский предложил определение «эволюционная революция». По существу, аналогично охарактеризовал этот процесс как «рефолюцию», т. е. сочетание энергичных мер революционного характера с основательными, как правило, растянутыми во времени реформами, и английский политолог Т. Г. Эш. Президент Международной социологической ассоциации (2002-2006 гг.), ведущий польский социолог П. Штомп - ка, занявшись с учетом новейших достижений теории социальных изменений (понятия, хода, моделей и теорий революции) анализом «самоограничивающейся революции» польской «Солидарности» и бархатной революции в Чехословакии, пришел к выводу о дис - куссионности их оценки как революционных в силу их мирного характера и «удивительной эффективности» уже перед лицом лишь потенциальной угрозы выступления масс.

В настоящее время большинство специалистов, в отличие от свободно манипулирующих стереотипами публицистов, редко применяют к событиям 1989-го и последующих лет термин «революция» в его классическом понимании. Практически отказавшись от «перехода» (с английского — «транзита»), они чаще используют термины «обвал» или «демонтаж» режимов, «выход из прежней системы». Набор коренных системных преобразований содержит определения: «демократические», осуществившиеся в быстром темпе, методом демонтажа прежнего автократического (авторитарного или авторитарно-тоталитарного) режима, обвала, мягкой агонии и краха структур «партии-государства», оформления правовых основ новой, демократической системы, проведения демократических выборов в парламент, учреждения качественно новых политических структур и институтов. Отмечается, что они стали возможными благодаря консенсусу, достигнутому между старой и новой элитой относительно проведения политических и экономических реформ.

Сутью и основным содержанием начального этапа политических системных преобразований признается «добровольно-вынужденный» отказ старой правящей элиты от монопольного привилегированного положения, от командно-административных методов управления и прежнего типа власти. При этом отмечается, что весьма разнообразные формы этого процесса сочетали в различных пропорциях более или менее массовые общественные движения, создававшие общий для всего региона конструктивный фон мирного обновления режимов «снизу», и делиберативные переговоры элит за круглыми столами, результаты которых выливались в «пактирование» — заключение договоров о демократизации политических систем и их функционировании. Процесс глубоких преобразований охватил всю политическую сферу и повлек за собой радикальные последствия во всех областях общественной жизни, хотя его темпы, методы и результаты в разных странах были весьма различны, как и достигнутый уровень перемен. К настоящему времени он обрел общепринятое название системной трансформации (трансформаций).

Диалог политических сил в ходе круглых столов, достижение договоренностей о путях преобразования политической системы и их законодательное оформление привели не к свержению режимов, но к их сокрушительному поражению на свободных многопартийных выборах и победе прежней оппозиции. Плюрализация политической палитры с перспективой быстрой утраты коммунистическими партиями статуса правящих, партийно-государственной бюрократией — принадлежности к власти привела их к внутреннему кризису, разложению и распаду. В большинстве бывших стран «реального социализма» группы реформаторов отказались от названия коммунистических и встали на путь социал-демократической модификации своих программных установок.

Вместе с тем договорное отречение от старой системы позволило части прежней элиты сохранить важные позиции. Полное отстранение от власти прежней политической элиты, последовательно отвергавшей любой компромисс с оппозицией, имело место лишь в Чехословакии, где, как следствие подавления Пражской весны, была выхолощена ее способность видеть перспективы развития. В других странах Центрально-Восточной Европы правящие партийно-государственные элиты были вынуждены под давлением оппозиции или/и массового движения делиться властью с другими политическими силами. В Юго-Восточной Европе власть в значительной степени переходила в руки второго, конкурирующего в борьбе за нее эшелона тех же элит — части бывшей партийно-государственной но - менклатуры.

С момента пересечения рубежа 1980-1990-х гг. определяющим направлением глубоких системных преобразований региона стало его интенсивное демократическое «переформатирование», прежде всего создание международно-правовых основ политической системы как условия становления демократического правового государства и закладывание правовых основ политической системы в ходе функционирования в рамках Евросоюза.

Прежнее государство с могущественным властным центром и структурой иерархического подчинения во все большей степени превращалось в сетевое государство с паутинами связей, часто простирающимися за пределами национальных границ и тяготеющими к внешним распорядительным центрам. Происходило самоограничение национального государства. Масштаб одного государства становился недостаточным для решения политических и социально-экономических проблем, теряли прежний смысл однозначный центр власти, ее монополия на законотворчество и полный суверенитет. Процесс интеграции с ЕС привел к строительству политической системы по принципу взаимного блокирования элементов. Происходила фрагментация, децентрализация и деполитизация исполнительной власти. Сокращалось количество инструментов управления.

Прежде всего была проведена замена модели «партии-государства» модификацией известной для этой части Европы с довоенных времен плюралистической парламентской демократии. Происходили интенсивная ломка сегментов недемократичного государственного аппарата и устранение более или менее значительной части административных кадров, потеря тех или иных функций управления, типичных для командно-административной системы. Принятые в начале 1990-х гг. конституции (в Венгрии — 24 августа 1990 г., в Хорватии — 22 декабря 1990 г., в Болгарии — 12 июля 1991 г., в Румынии — 21 ноября 1991 г., в Словении — 23 декабря 1991 г., в Словакии — 1 сентября 1992 г., в Чехии — 16 декабря 1992 г., в Польше — так называемая Малая Конституция от 23 октября 1992 г., а затем Конституция

2 апреля 1997 г., «Основы конституционного урегулирования» 1996 г. к Конституции Албании от 28 декабря 1976 г. и т. д.) были направлены на отделение государства от монопольно правившей партии.

В новых конституциях нашел свое место призванный исполнять важные политические функции институт президентства, что отразило политическую остроту периода системных преобразований. Введение института президентства мотивировалось обращением к мировым демократическим образцам и стандартам институциональных решений, а также к собственным традициям государств, в которых прежде существовал такой институт. В условиях плюралистического парламента президент должен был обеспечивать стабильность власти, единство государства и его персонификацию, являясь олицетворением, или символом, этого государства. Ему предстояло исполнять роль координатора действий государственных органов, политического арбитра и медиатора между ними в случае возникновения конфликта, гаранта соблюдения конституции и гражданских прав.

Вопрос о всеобщих или косвенных, в рамках парламента, выборах президента, их проведении до или после парламентских выборов оказался в центре продолжительного противостояния, что давало преимущества тем или иным политическим силам и определяло силу или слабость позиции президента. Длительное противоборство, принятие и отмена противоречивших друг другу законодательных актов по этому вопросу и даже проведение референдумов завершились форсированием модели избираемого парламентом президента, зависимого от законодательной ветви власти и поддерживающего равновесие между нею и исполнительной властью, не являясь самостоятельным центром управления. Соответственно, абсолютное большинство республик в регионе оформились как парламентские.

Всеобщее внимание было привлечено к утверждению и функционированию конкурентоспособной многопартийной парламентской системы. Порядок образования и деятельности политических партий с начала переходного периода в регионе определяется на основе законов об общественных организациях, а затем законов о партиях и регистрации их судом или соответствующим государственным органом. Новый правовой статус политических партий, как правило, отрегулировали конституции. В них были включены принципиально иные, имеющие антитоталитарный характер нормы, отделяющие партии от системы государственных органов и не допускающие монополии власти какой-либо из партий как противоречащей равенству этих партий перед законом. Правовая институциализация партий была законодательно расписана по целому ряду важнейших параметров. Регламентировались функции партий.

К середине 1990-х гг. сформировавшийся баланс в разделении властей способствовал дальнейшему демократическому развитию этих стран. Подготовка к вступлению в ЕС и сам процесс интеграции повлекли за собой установление нового равновесия: происходило уменьшение значения национальных парламентов как законодательных органов — около 60 % их функций перешло в руки органов Евросоюза.

Считается, что парламент в значительной мере потерял свою функцию форума политических дебатов, и его роль сведена к роли института, который занимается имплантацией права Евросоюза в законодательство страны. Одновременно полномочия исполнительной власти все больше разрастаются, что связано с механизмом принятия решений в рамках Евросоюза. Происходит ослабление роли правительств. Согласование политики осуществляется на уровне центральной бюрократии ЕС. А вот влияние членства в Евросоюзе на функционирование государственной и самоуправленческой администрации стало возрастать. В конституции были внесены поправки, направленные на передачу тех или иных полномочий с национального уровня на европейский. Тем самым новые страны ЕС сознательно пошли на ограничение части своего суверенитета. Общей чертой всех поправок является предоставление возможности передачи ряда полномочий государства Евросоюзу. Фактически новые члены прежде всего строят институты, обеспечивающие соблюдение существующего права ЕС и обслуживание его политики.

Членство в ЕС поставило перед ними задачу достижения в своем функционировании высоких европейских стандартов. А это зависит от способности структур и кадров государства вырабатывать свою позицию по важнейшим проблемам политики ЕС, а также ее согласования с остальными партнерами. Оптимальное функционирование национальной государственной администрации обуславливается, с одной стороны, ее способностью защитить национальные интересы в Евросоюзе, а с другой — выполнить обязательства, вытекающие из членства страны в ЕС. Одним из ключевых принципов Евросоюза является принятие государствами-членами обязательства применять и исполнять право ЕС, которое имеет приоритет над национальным правом. В период подготовки к вступлению в Европейский союз все страны-кандидаты согласились включить существующее и применяемое законодательство ЕС (acquis communautaire) в национальные правовые системы. После вступления новые члены получили возможность участвовать в разработке и принятии права Европейского союза. Был создан и заработал механизм такого участия. Значительная часть обязывающего права инициируется и принимается вне рамок национального парламента.

Одновременно отрабатывается взаимодействие правительства с национальным парламентом по вопросам, связанным с членством новых стран в ЕС. Все документы, требующие консультаций с государствами-членами, передаются стране — члену Евросоюза генеральным секретариатом совета ЕС и немедленно в электронной форме пересылается правительством в рамках системы «координация» в парламент. В особенности это касается правовых актов ЕС, белых и зеленых книг, коммюнике Европейской комиссии, планов работы совета ЕС, ежегодных законодательных планов, проектов международных соглашений и др. Правительства обязаны также передавать национальным парламентам — их комитетам по вопросам европейского союза — проект позиции страны по проектам правовых актов ЕС, который они намерены представить совету ЕС и по которым эти комитеты дают заключение. Принятая позиция по проектам правовых актов ЕС и другим вопросам направляется также европарламентариям стран. На заседании совета ЕС страны представляет министр, в сферу компетенции которого входит обсуждаемый проект правового акта. После принятия правового акта советом ЕС он должен в течение 6 месяцев пройти процедуру транспозиции в правовой порядок стран-членов. Министерства и ведомства подготавливают проект закона об исполнении правового акта ЕС и направляют его в орган координации на уровне СМ, который и рекомендует правительству его принять. Затем оно передает законопроект в парламент, который его и принимает. Однако нередко требуются немалые усилия, чтобы обеспечить его применение, поскольку страны региона включались в этот процесс в соответствии со степенью готовности к трансформации и возможностей глубокого укоренения подлинно демократической политической системы, ее воздействия на политическую жизнь через законодательную и исполнительную власть.

Собственно, изначально демонтаж прежнего общественно-политического строя и строительство нового, имеющего своей задачей сознательное и целесообразное культивирование факторов развития во всех сферах жизни общества, осуществлялся и в обоих субрегионах ЦВЮВЕ, и в каждой из стран этой части европейского континента разными темпами и методами. Различны были готовность к включению в процессы политической трансформации политических сил, так же как и самих народных масс, к внедрению инновационного типа развития и, соответственно, масштабы и глубина изменений политических структур и институтов, эффективность методов налаживания их функционирования, имевшего своей целью придание новой политической системе определенной, конструктивной стабильности.

В этом существенную роль играла электоральная активность населения. Собственно, уже на первом этапе трансформации сам факт проведения состязательных выборов весьма поспособствовал ее росту. С переходом к парламентской демократии электоральное участие стало проявлением политической свободы граждан и их собственным делом. Избиратели получили возможность реального выбора между различными политическими партиями и кандидатами в депутаты: в государствах региона применяются пропорциональная, мажоритарная и смешанная системы. Электоральное участие стало проявлением общественно-политической позиции, отношения граждан к формирующейся политической системе, к партиям, к государству и его институтам. Расширение и активизация политического поля сопровождались поляризацией политической жизни, реформированием избирательного права в направлении создания больших возможностей для электорального участия населения. Для этого предпринимались различные институциональные меры — упрощение процедуры регистрации избирателей, голосование на протяжении двух дней, а также при помощи почты, в том числе электронной (в Словении — для граждан, находящихся за границей). Подчеркивалась важность стабильности избирательного права, обеспечения явки, ритма голосования (вначале выборы в некоторых странах проходили чаще, а с укреплением политической системы — реже).

Однако процесс демократизации был сложным и противоречивым, с одной стороны, стимулировавшимся овладением западноевропейским опытом в ходе подготовки к вступлению в ЕС и самой интеграцией, а с другой стороны — осложненным трудностями переходного периода, а затем вползания в мировой финансово-экономический кризис. Это наглядно и поэтапно просматривается в привязке динамики индексов уровня демократии к началу XXI в., к двум периодам вступления стран региона в ЕС — 2004 г. («Вышеградской четверки» и Словении) и 2007 г. (Болгарии и Румынии), а также ко времени развертывания кризиса.

Динамика индексов уровня демократии в странах ЦВЮВЕ — членах ЕС за 2001-2010 гг.

Оценки даны по 7-балльной шкале, где высшая планка — 1, а низшая — 7.

С конца 1990-х гг. в ряде случаев обнаружился фасадный характер политических институтов и правоприменения. Основные решения нередко принимались вне их рамок, за кулисами, путем обхода закона. Имела место некоторая эрозия демократических норм и процедур. Движение к более зрелой фазе демократии замедлилось.

При свойственной ряду стран, прежде всего Юго-Восточной Европы, недоразвитости новых институциональных компонентов власти и преобладании личностных факторов в политическом управлении, т. е. живучести наследства автократических режимов «партии - государства», дробность и многоликость компонентов политического поля вначале даже усиливалась. Нередко соблюдался лишь «процедурный минимум» демократической системы, поскольку общество раздиралось разнонаправленными процессами и интересами. Это наложило отпечаток на новое законодательство, на формирование демократического правового государства. Главным недостатком было то, что в переходный период, при свойственной ему необязательности соблюдения вводимых правил и норм, в создаваемые институты правового государства часто вкладывалось недемократическое, неправовое содержание. Привнесенные с Запада принципы и процедуры не всегда могли работать эффективно.

Нередко успешнее функционировали неформальные институты (кланы и клики, клиентилизм, коррупция). Важные политические решения принимались вне рамок формальных институтов, с несоблюдением закона. Со временем установилась непрочная стабильность, наладилось одновременное функционирование формальных и неформальных институтов. Неформальные институты проявили тенденцию превращаться из временных в постоянные. Некоторые социальные группы оказались не заинтересованы в укреплении демократии и верховенства закона.

Разделение властей, наличие сдержек и противовесов ограничивали злоупотребление властью, но в регионе отсутствовали отлаженные механизмы и процедуры, принуждающие к демократии и верховенству закона, к соблюдению права. Лишь постепенно укоренялись новое законодательство, независимая судебная система, развитое гражданское общество. Поскольку процесс системной трансформации шел сверху, без активного участия широких масс населения, без опоры на них, демократические механизмы работали вяло. Исполнительная власть традиционно была склонна к чрезмерной концентрации полномочий в своих руках, контролю за остальными ветвями власти, вмешательству в их дела. Сказывался недостаточный уровень правовых и гражданских знаний, правовой и политической культуры населения.

Институт демократического правового государства все еще находится в ЦВЮВЕ в процессе формирования. В странах Центрально-Восточной Европы оно постепенно начинает обеспечивать верховенство закона, реализацию прав и свобод человека и гражданина, формирование для государственных структур режима правового ограничения, ответственность государства перед гражданином и т. д. В странах Западных Балкан значительные препятствия для дальнейшей демократизации политической сферы все еще создают последствия военных конфликтов, а также коррупция, укоренившаяся в государственном аппарате, судебной системе и полиции.

Расширяющееся членство в Евросоюзе (в настоящее время в него входят 7 из 14 государств региона) по-прежнему является шансом для дальнейшего укрепления и развития политической сферы региона в опоре на традиции демократии, верховенства закона, сильных институтов гражданского общества. Оно стимулирует качественные перемены в институтах, в том числе возрастание роли и значения как регионального, так и муниципального уровня управления и самоуправления, их влияния на решение общенациональных проблем. Приведем итоги этих процессов за период с января по декабрь 2009 г. включительно.

отдельные показатели и суммарный индекс уровня демократии в странах цвЮвЕ за 2009 г.

Оценки даны по 7-балльной шкале, где высшая планка — 1, а низшая — 7.

Индекс уровня демократии является средней оценок избирательного процесса (ИП), гражданского общества (ГО), независимых средств массовой информации (НСМИ), общенационального демократического управления (ОДУ), местного демократического управления (МДУ), независимости судебной власти (НСВ), коррупции (К). СИД — суммарный индекс демократии.

Прошедшая в октябре 2009 г. в Университете Дж. Хопкинса в Вашингтоне конференция на тему «Противодействие регрессу демократий в Европе и Азии» констатировала, что в этой таблице зарегистрировано небольшое, но заметное снижение в некоторых странах индексов демократии по ряду показателей, объясняемое как трудностью преодоления последствий правления прежнего режима и «усталостью от реформ», так и наступлением мирового финансово-экономического кризиса и потерей перспектив дальнейшего укрепления демократии.

Страны региона в 2009 г. выстроились согласно суммарному индексу демократии так: Словения, Чехия, Польша, Венгрия, Словакия, Болгария, Румыния, Сербия и Хорватия, Черногория, Македония, Албания, Босния (и Герцеговина), Косово. Вступившие в ЕС первыми Словения и страны «Вышеградской четверки» бесспорно лидируют. По пути стабилизации демократии, консолидации политической системы успешнее продвинулись Словения, Чехия, Польша, Венгрия и Словакия.

В субрегионе Юго-Восточной Европы впереди по суммарному индексу демократии, с некоторыми колебаниями, Болгария и Румыния, как Сербия и Хорватия — среди республик бывшей Югославии. Большинство из них относится к полуконсолидированной демократии.

Разнообразный, богатый, временами непростой опыт не везде завершенной системной трансформации политической сферы стран Центрально - и Юго-Восточной Европы по инновационному типу развития представляет существенный интерес для всех бывших социалистических стран.