Россия и Польша: два примера политической трансформации

Политический опыт этих двух стран, приобретенный после 1989 г. в условиях глубокого социально-экономического кризиса, размонти - рования системы власти коммунистической партии в определенном смысле сравним. Я принимаю предложенную Б. Макаренко стратегию определения посткоммунистических режимов, согласно которой существует принципиальная разница между результатами хода трансформационных процессов в Центрально-Восточной Европе и на территории бывшего Советского Союза. Системы сменяющихся у власти партий возникли на западе от границ СССР до 1939 г., а на востоке от этой линии сформировались президентские системы.

При этом я оставляю вне рассмотрения существенный для политической теории вопрос, имеем ли мы в случае России демократию с недостатками (например, делегированную, нелиберальную или суверенную) или же новый авторитаризм.

Опыт перехода от тоталитаризма к демократии был обобщен в виде теории политического транзита, которая первоначально описывала размонтирование авторитарных режимов и консолидацию демократий в некоторых странах Латинской Америки и Южной Европы, а после 1989 г. ее начали применять к исследованию перемен строя в Центрально- и Юго-Восточной Европе. Условием политического транзита является прежде всего сохранение в обществе национального консенсуса, состоящего в том, что большинство граждан не ставит под сомнение своей принадлежности к национальному политическому сообществу. В процессе перехода можно выделить нескольких наиболее важных моментов — принятие решений о политических переменах, проведение первых соревновательных выборов, консолидация демократии. Их общие черты: мирный характер перемен, большая роль новых ненасильственных социальных движений и социальных элит, частое использование механизма круглых столов в процессе преобразований.

Политический процесс на рубеже 1980-1990-х гг. проходил по - разному в России, центре содружества («империи»), и на периферии, в Центрально - и Юго-Восточной Европе, поскольку «партия-государство» была не обычным государством, а несколькими концентрическими кругами со сложными, неоднократно менявшимися формами правления. Одним из этапов таких изменений был одобренный конституционной комиссией в 1962 г. в ходе административной реформы, но не реализованный проект формального разделения властей и создания института президентства. Этот процесс был остановлен с удалением Н. Хрущева от власти и нефтяным бумом. Позднее М. Горбачев, вначале отвергнувший эту идею, все же разорвал с концепцией коллективного руководства сталинского периода и ввел институты президентства и Съезда народных депутатов при их конкурентных выборах.

Политические реформы в СССР начались в конце 1980-х гг. с некоторым опережением по отношению к другим странам советского блока. Причины были аналогичными, что и в Польше, ГДР или Венгрии, — фиаско попыток укрепления центрального планирования и зависимость советской экономики от мировой системы. Начало перемен датируется 1987-1988 гг. В это же время начались конфликты вокруг хозрасчета между республиками и центром, появились декларации о государственном суверенитете, о примате республиканского права и бюджетов. Организация варшавского договора и Совет экономической взаимопомощи завершали свое существование. Распад Советского Союза вышел далеко за рамки политической трансформации, потому что он касался проблем суверенитета, значительно более коренных, чем политический режим.

В конце 1988 г. были введены изменения в Конституцию СССР, согласно которым высшим органом государственной власти становился Съезд народных депутатов, который создавал два института — институт Верховного Совета и институт председателя Верховного Совета, а с марта 1990 г. — президента СССР. Вначале эти институты лишь старались снизить градус социального напряжения. Реальные политические решения оставались в руках структур компартии, руководимых генеральным секретарем. Власть над съездом и Советом строилась согласно иерархии, не от имени парламентского большинства, а от имени «бюрократической партийно-государственной олигархии». Горбачев только в феврале 1990 г. решился создать пост президента, согласно концепции, предложенной 13 февраля Ф. Бурлацким. Монопольная позиция компартии тем самым была поставлена под удар. В марте 1990 г. съезд избрал Горбачева первым президентом СССР, одновременно изменив положения Конституции, гарантирующие политическую монополию компартии, что демонстрировало намерение заменить диктатуру компартии «сильной» харизматической президентурой. Очень быстро выявилось, что новому президенту слишком тесно в границах Конституции. После краткого периода демократизации Советов он вернулся к практике концентрации власти. В октябре 1990 г. съезд предоставил президенту чрезвычайные правомочия в сфере проведения хозяйственной реформы при помощи декретов. Главнокомандующий вооруженных сил получил право издавать декреты, имевшие силу закона. Так реальная власть начала переходить из рук компартии в руки президента. Внекон- ституционные действия президента стимулировали подобные действия и других политиков. Почти на следующий день после занятия Горбачевым поста президента руководитель казахских коммунистов Н. Назарбаев предложил создать посты президентов в союзных республиках. Логика политической трансформации в 1990-1991 гг. изменилась. Политическая конкуренция стала перемещаться из партийной сферы в сферу, определяемую институциональной структурой советской федерации — в новые республиканские законодательные собрания.

При формировании новых органов власти Б. Ельцин, соперничавший с председателем СМ РСФСР А. Власовым в борьбе за пост председателя Верховного Совета, сформулировал лозунг экономической суверенности России, видя в республиканской собственности, а не в институциональном аспекте условие обретения власти в новом государстве. Принятая 12 июня 1990 г. декларация о государственном суверенитете начала продолжавшуюся несколько месяцев «войну законов» — с момента принятия закона о разделении функций по руководству органами государственной власти на территории РСФСР, отделяющего Совет министров РСФСР от советского правительства, до закона «О собственности РСФСР», принятого в январе 1991 г. и предусматривавшего переход под юрисдикцию республики всего союзного имущества. Можно сказать, что с принятием этого закона Советский Союз перестал быть государством в веберовском значении этого понятия, так как потерял монополию на владение материальными средствами осуществления власти. Декларации суверенитета не относились к преемственности и легитимации власти. Нельзя не отметить, что в центре процесса перемен оказалась суверенность советских республик, а не их демократизация. Компромисс между политическим противниками не был заключен, а принципиальным фактором политического процесса стала эскалация политического напряжения. Система позднесоветской демократии, опирающаяся на конструкцию съезд — Верховный Совет, дважды потерпела неудачу при трагических обстоятельствах — в августе 1991 г. на уровне Советского Союза и в сентябре 1993 г. на уровне Российской Федерации. Развитие событий 1990-1991 гг. показало ограниченное значение институционального анализа в рамках теории транзита и напомнило о значении классических концепций, говорящих о суверене как субъекте чрезвычайного положения и государстве как аппарате насилия.

В самой России логика конфронтации между союзными и республиканскими властями превратилась в начале 1991 г. в открытый раскол внутри российского Съезда народных депутатов. Ельцин стремился сделать общественную поддержку как постоянный фактор легитимации опорой трансформации, реализуя концепцию всеобщих выборов харизматического президента, который сможет противостоять бюрократии и консервативным социальным группам. Однако великая победа российской демократии оказалась одновременно ее последним словом, поскольку победители уже в августе 1991 г. огласили мораторий на выборы, а президент России начал перенимать правомочия своего конкурента — президента Советского Союза методом ползучего переворота.

Выбор Ельцина начал процесс репродукции культурного архетипа власти, сосредоточенной в одних руках. Согласно с ним записанный в Конституции принцип разделения властей понимался как способ размещения отдельных институтов в иерархической структуре власти. Российская президентура возникла в ходе политической конкуренции как способ преодоления кризиса советской системы, лишенной скелета (несущей конструкции) коммунистической партии. Институт президента занял в политической системе место, освобожденное компартией, как бы автоматически входя в конфликт с советами и Съездом народных депутатов, снабженным Конституцией ничем не ограниченной властью. Политическая конкуренция превратилась в институциональный конфликт между органами власти, который в 1992-1993 гг. привел к кризису двоевластия и вооруженным столкновениям в Москве 3-4 октября 1993 г., но его контуры были видны уже в августе 1991 г.

Сразу после августовских событий Верховный Совет РСФСР принял новый закон, изменяющий строение территориальных органов власти в государстве. Вместо исполкомов советов были созданы посты глав администрации. Они избирались всеобщим голосованием, но на переходный период, фактически до 1996 г., Верховный Совет объявил мораторий на выборы, передав президенту право назначать глав администрации путем принятия декретов. В целях оценки предлагаемых кандидатур в августе 1991 г. была создана Администрация президента, однако не были выработаны какие-либо правила относительно принятия решений по этому вопросу (они принимались кулуарно). Вначале администрация не считалась субъектом публичной политики. Однако быстрый переход к Ельцину правомочий президента СССР (оборона, внешняя политика и спецслужбы) привел к тому, что она наряду с президентом стала наиболее влиятельным институтом власти. По существу, от президента и его администрации в России зависят все политические институты. В 1990-е гг. в Администрации президента процедуры принятия решений дополнительно осложняла самостоятельная роль отдельных помощников президента, руководителя секретариата и охраны, что значительно ограничивало роль ее формального шефа. Зато в первый период президентства В. Путина его роль в огромной степени возросла как фактического руководителя вертикали власти, т. е. системы связи администрации с правительством и федеральными округами. В высшей степени неформальный характер ее функционирования делает эту структуру в значительной степени подобной аппарату Центрального комитета как неявному органу власти в России. Можно выдвинуть тезис, что Администрация президента вместе с Советом безопасности и представителями президента в регионах, а с 2000 г. — в федеральных округах, является самостоятельной расширенной структурой исполнительной власти, роль которой вытекает из центральной позиции президента в политической системе Российской Федерации. При этом в Конституции и законе о президенте для этого нет правовых основ. Вся эта система основывается на чрезвычайном законодательстве, решении съезда и декретах президента.

Отличие политического процесса в России от политических процессов в других посткоммунистических странах заключается в отсутствии базового консенсуса относительно трансформации. По мнению правового советника президента Ельцина М. Краснова, возникла ситуация «мировоззренческой неопределенности», являющейся предпосылкой только стремления к сохранению статуса великой державы. Тезис о России как «государстве — продолжателе» Советского Союза многократно формулировался и Ельциным, и Путиным, и государствами СНГ. Укрепление позиций победоносного меньшинства, которое пришло к власти в результате поражения коммунистического переворота и успеха собственного «ползучего переворота» могло состояться только в форме укрепления безальтернативного характера власти президента и его окружения, которое постепенно стало сужаться до членов «семьи» ее окружения. В этой системе, как писал Д. Фурман, не могут возникнуть неизменные правила игры, благодаря которым выигрывать, завоевывать власть могут разные силы, и наоборот, обеспечивается пребывание у власти одного лица (или его наследников) благодаря меняющимся в зависимости от условий правилам игры. Демократия — это такая политическая система, при которой партии проигрывают или выигрывают выборы. В России же в результате победы демократов возникла система, в которой правящие никогда не проигрываали выборов, а смена власти может произойти только в форме переворота. Отсутствие демократической легитимации перемен осенью 1991 г. предопределило не только безальтернативный характер российского президентства, но и дезинтеграцию контекста политики. Хаотичный характер политической власти в России мы можем в равной степени признать, с одной стороны, результатом революционных преобразований начала 1990-х гг., а с другой, следствием того, что победителям было необходимо купить поддержку влиятельных и активных социальных групп (например, партийной номенклатуры).

Представитель оппозиции никогда не выигрывал президентских выборов. В 1991 г. президентом стал Ельцин, который в тот момент занимал пост председателя Верховного Совета РСФСР. В 2000 г. президентом стал и. о. президента премьер Путин. В 2008 г. выборы выиграл его официальный «наследник» вице-премьер Д. Медведев. Дважды, в 1996 и 2004 гг., на второй срок избирался правивший президент. Четырежды фаворит выигрывал на выборах в первом туре, а в 1996 г. выборы в двух турах обеспечили победу Ельцину.

Порядок выборов в Государственную думу был введен декретом президента от 1 октября 1993 г. и при некоторых корректировках сохранялся до 2005-го. В рамках смешанной системы одна половина депутатов выбиралась обычным большинством в одномандатных округах, другая — в федеральным округе пропорционально числу голосов, отданных за федеральные избирательные списки. 5-процентный барьер обеспечивал партийным лидерам хорошее представительство в Думе и автономию, позволяющую заключать политические компромиссы. Ограниченные права Думы и слабость гражданского общества привели к тому, что в России не возникли адекватные политические партии. Роль представителей интересов населения взяли на себя депутаты, выбиравшиеся в одномандатных округах. Они не были связаны партийной дисциплиной, а их главным политическим ресурсом были личные контакты и знакомства, что также не способствовало консолидации партийной системы. В результате применения смешанной избирательной системы Россия в меру спокойно пережила 1990-е гг. Антиреформаторская оппозиция всегда выигрывала выборы в федеральном округе, но никогда не была в состоянии создать правительство. По существенным вопросам оппозиция, как правило, заключала с президентом компромиссы. В период существования смешанной системы только единожды, в 1990-1993 гг., Съездом народных депутатов была инициирована процедура импичмента. Способ функционирования российской политической системы в 1993-2005 гг. хорошо передает феномен двойного большинства. В президентских выборах и референдумах всегда выигрывал кандидат правящего лагеря, а в парламентских — оппозиция. Партии власти проигрывали. В голосовании 12 декабря 1993 г. количество голосов, отданных за президентский проект конституции, в 2,7 раза превысило количество голосов тех, кто поддержал обе партии власти!

Вместе с принятием новой Конституции существенным способом влияния президента на формирование политической стратегии стали ежегодные обращения к Федеральному собранию. В 1990-е гг. темой первых обращений стало укрепление государства и увеличение эффективности исполнительной власти. На этой основе группа экспертов под руководством помощника президента по правовым вопросам М. Краснова в 1997-1999 гг. приготовила концепцию реформы государственного строя. Она концентрировалась на шести основных вопросах: реорганизации государства в соответствии с концепцией разделения властей; обеспечении конституционного единства системы исполнительной власти на всех уровнях; выработке концепции государственной службы; приспособлении системы управления к новым условиям рыночной экономики; гласности процесса принятия решений.

Концепция реформы государственной службы вытекала из убеждения многих экспертов о неэффективности политической системы, которая сформировалась в России после бурных 1991-1993 гг. Среди экспертов доминировало убеждение, что главной причиной этой неэффективности является концентрация слишком большой власти в руках президента. Однако в 1990-е гг. политическое внимание было в большей мере сконцентрировано на проблеме преобразования России в федерацию регионов, чем на создании более сбалансированной системы власти. Попытка перемен была предпринята только в условиях глубокого общественного кризиса, вызванного финансовым крахом 17 августа 1998 г. 7 октября 1998 г. прошли массовые протесты под лозунгами отставки Ельцина. В этой ситуации президент обещал заключить политическое соглашение об изменении соотношения правомочий между ветвями власти и даже изменить Конституцию. В первый и последний раз в истории России формой компромисса стало создание правительства парламентского большинства под руководством Е. Примакова. Значение этого события можно сравнить с выбором Ельцина на пост президента в ходе всеобщего голосования в июне 1991 г. Тем более что создание правительства парламентского большинства сопровождалось обещанием изменить Конституцию и по-новому разделить компетенции между ветвями власти. Создание правительства Примакова в 1998 г., как и выборы Ельцина в 1991 г., содержало в себе зародыш регресса, вытекающего из исторических и политических обстоятельств возникновения государственного строя Российской Федерации. Президент имел в виду только тактическое разделение с Думой ответственности за кризис, а не основательное изменение Конституции.

Источники политики Ельцина того времени наверняка следует искать в реакции федеральных властей на финансовый крах 1998 г., которую Э. Паин назвал «маятником политических стратегий». Если выход из кризиса 1991 г. Ельцин видел в федерализме, то выход из кризиса 1998 г. окружение Ельцина нашло в конструировании «катастрофических» настроений после финансового кризиса. Уже в сентябре 1998 г. несколькими губернаторами была сформулирована концепция вертикали власти, связывающей правительство и Администрацию президента. Существенной чертой этой концепции снова была отсылка к архетипу «сосредоточения» полноты власти в одних руках и отказ от проектов реформирования государственного устройства, основывающегося на углублении институционализации исполнительной власти в России. Занятие В. Путиным в августе 1999 г. поста премьера, а затем президента означало возврат к практике неформальной концентрации власти в руках президента и его администрации.

Путин стал президентом не для того, чтобы реализовать политическую реформу, обещанную в период кризиса, но для того, чтобы стабилизировать ельцинскую политическую систему путем ограничения плюрализма в сфере политических элит. В мае 2000 г. были созданы федеральные округа и институт полномочных представителей президента в округах. Полномочные представители как чиновники Администрации президента были призваны координировать деятельность определенных территориальных единиц администрации (например, спецслужб, налоговых служб). Были изменены принципы создания Совета Федерации и замещения постов руководителей республик, краев и областей, при сохранении местной администрации в неизменном виде. Право назначения руководителей областей и республик было законодательно закреплено за президентом. Тем самым были значительно расширены его компетенции, определенные в разделе 9 Конституции 1993 г.

В 2001-2005 гг. были осуществлены многие перемены, ограничивающие политическую конкуренцию, в том числе избирательный порог был поднят с 5 до 7 %, ликвидированы одномандатные избирательные округа, а смешанная избирательная система заменена пропорциональной. Это увеличило контроль федеральных властей над формированием партийных списков, ходом выборов и функционированием парламента. Кроме того, при пропорциональном распределении мест в некоторых региональных законодательных собраниях (например, в Санкт-Петербурге и Самаре) стал использоваться метод благоприятствования большим партиям, в современной российской практике — партии власти. Самым важным изменением, реализованным в период правления Путина, было восстановление неявной инфраструктуры власти, состоящей из огромного числа функционеров специальных служб, размещенных во всех органах власти, общественных организациях, центрах экспертизы, средствах массовой информации и частных фирмах. Причину этого явления следует искать не в реальных успехах российских спецслужб, ибо в 1990-е гг. их деятельность сопровождалась серией явных поражений. Причиной наверняка является консенсус, который сформировался в обществе в результате восприятия тех лет как периода хаоса. В его основе лежит восприятие трансформации первой половины 1990-х гг. как подрыва политической власти и частичной потери государством монополии на легальное применение насилия. Хотя крах государства не был полным, сам жизненный опыт в условиях угрозы мог сформировать новое восприятие основ общества, свести общественные отношения к голому насилию, упорным поискам прочной основы общественного порядка. Этот тип обыденного восприятия политической теории предполагает, что люди хотели бы видеть обузданными демонов первобытной борьбы за существование, а состояние тотальной борьбы всех против всех замененным, по крайней мере, состоянием холодной войны.

Проблема политической реформы появилась в России примерно в то же время, когда в Польше проводилось реформирование центра политического управления. Оно вело к совершенствованию дуализма исполнительной власти и укреплению ее способности вырабатывать политическую стратегию. Перед политиками обеих стран встали одни и те же проблемы — глубокий экономический кризис, потеря доверия со стороны общества, слабость унаследованных от прежнего режима политических партий и институтов, неспособных формулировать стратегию. В России, однако, концепция реформы была отброшена и сформировалась моноцентрическая система политической власти. Эта система весьма отдаленно напоминала классическую президентскую республику, характерной чертой которой является разделение исполнительной и законодательной власти, что гарантирует независимую и сильную позицию законодателей. Конституция РФ во многих местах формально напоминает Конституцию Франции с ее полупарламентским режимом, но в политической практике правомочия парламента настолько ограничены, что это дало основание В. Шейнису назвать Россию не столько сверхпрезидентской, сколько недопарламентской республикой. Слабость политических партий и парламента привела к тому, что в России дуализм исполнительной власти был заменен президентским моноцентризмом, дополнительно укрепленным неформальными связями внутри синдиката спецслужб.

Если в Советском Союзе и России ключевым был и остается комплекс проблем перехода к демократии, то в Польше главные трудности сосредоточиваются вокруг относительной слабости политических партий и конфликтного характера дуализма исполнительной власти. Преобразования, конституционная реформа и выборы народных депутатов в России произошли раньше круглого стола в Польше, изменений в Конституции и выборов в обе палаты парламента — сейм и сенат. Выборы в Польше в июне 1989 г. значительно ускорили развитие событий, начали процесс постепенного введения и закрепления механизма политической конкуренции, который в СССР и России дважды был остановлен — в августе 1991 и в сентябре 1993 г.

Специфической чертой политического транзита в Польше, на фоне других стран советского блока, было наличие организованной и относительно массовой оппозиции, охватывавшей рабочих государственных предприятий, объединенных в профсоюз «Солидарность». Нараставший экономический кризис и отсутствие перспектив его преодоления в рамках советского блока привел к тому, что коммунисты начали стремиться к более глубокой интеграции с мировой системой, одновременно пытаясь сохранить свою политическую власть. Первоначальные попытки включить отдельные оппозиционные группы в политический диалог не привели к успеху. В этой ситуации коммунисты приступили к реализации стратегии кооптирования, сопровождавшейся ограниченным общественным давлением. Летом 1988 г. начались переговоры министра внутренних дел

Ч. Кищака с председателем «Солидарности» Л. Валенсой, результатом которых стало создание механизма круглого стола. В результате 4 июня 1989 г. состоялись всеобщие выборы в две палаты парламента, напоминающие выборы по куриям, которые имели место во многих европейских странах на завершающем этапе абсолютизма. Сформированный двухпалатный парламент избрал президента, которым стал лидер компартии генерал В. Ярузельский, а сейм назначил премьером генерала Ч. Кищака. Ввиду противодействия «Солидарности» миссия последнего закончилась неудачей. Оппозиция создала коалицию с прежними союзниками коммунистов — Объединенной крестьянской партией (ОКП) и Демократической партией (ДП). 24 августа 1989 г. сейм утвердил на посту премьера Т. Мазовецкого, заместителями которого стали представители всех партий. Всеобщие президентские выборы в ноябре — декабре 1990 г. в двух турах выиграл легендарный лидер «Солидарности» Л. Валенса. Первые последовательно демократические выборы в парламент были проведены 27 октября 1991 г.

Таким образом, следует признать, что выборы 1989 г. имели двоякий результат: с одной стороны, наступило значительное расширение политического участия, а с другой, был запущен механизм политической конкуренции и избирательной ротации власти. Вне зависимости от того, какие партии выигрывали выборы в последующие годы, политическая конкуренция всегда имела форму партийного соперничества. Подобный механизм сформировался и в других странах Центрально-Восточной Европы, независимо от того, как возникали политические партии — опираясь на социальные сети нелегальной или полулегальной оппозиции или же на структуру аппарата прежних коммунистических партий. Существом демократической системы является право создания разного рода политических группировок, которые имеют возможность представлять и реализовать потребности и интересы различных социальных групп. В условиях политического транзита основным ограничителем развития партий является неуверенность, связанная с отсутствием стабильных укладов соотнесения в социальном окружении и системе конституционного строя. Партийные лидеры стараются ограничить эту неуверенность путем установления контроля над внешним окружением и происходящими в нем процессами.

Ход демократизации Польши был предопределен специфическими исходными условиями. Партии возникли в результате кризиса участия и кризиса легитимности предшествующей системы. Их возникновению предшествовало полное изменение отношения общества к политической власти. Партии возникли как из части прежней номенклатуры, так и из контрэлиты «Солидарности», они создавались скорее сверху, а главной плоскостью их формирования были очередные парламентские выборы, а также функционирование законодательной власти. Элитарные и парламентарные корни партий, отсутствие собственных партийных традиций и связи с интересами социальных групп, сила независимых профсоюзов и представительства некоторых хозяйственных отраслей предопределили институциональную слабость партий. Специфика исходных условий привела к тому, что в Польше не были созданы сильные массовые партии. Несмотря на свою слабость, польские политические партии, без сомнения, объединяют разрозненную политическую волю и отвечают основным требованиям, согласно определению, они с успехом стремятся к завоеванию и сохранению политической власти. Польские политические партии обеспечили легитимность нового порядка. Принципиальная трудность, какую несет с собой ситуация перемен, состоящая, в частности, в переходе от видимости единства к явной конкуренции, от однопартийной к многопартийной системе, способствует дезориентации общества и с самого начала создает препятствия легитимации новой системы. Новые правительства ограничены влиянием старой бюрократии, а их члены обременены необходимостью налаживать отношения с прежней номенклатурой, что порождает в них неуверенность. Несмотря на это, польская политическая система прошла успешно тест на легитимность в значительной мере благодаря активности политических партий. Это подтверждает прохождение двух критических точек демократических перемен. Во-первых, в результате выборов в рамках политической системы двукратно состоялась передача политической власти от одной партии к другой. Причем дважды власть передавалась от коалиции партий пост-«Солидарности» партиям прежней номенклатуры, что можно признать особо трудным испытанием для демократии. Подобная передача власти касалась также поста президента. Во-вторых, часто происходила передача власти внутри политических партий между их лидерами, что также следует признать прохождением важного теста консолидации демократии.

Польские партии оказались исключительно непрочными и не способными войти в фазу институционализации, поэтому основным участником избирательной игры в Польше являются не политические партии, а избирательные коалиции. Распад больших антикоммунистических коалиций в начале 1990-х гг. привел к раздроблению партийного поля, частым объединениям и новым расколам. Среди присутствовавших в сейме 1991 г. антикоммунистических группировок ни одна не продержалась в нем более 10 лет, а их лидеры рассеялись по разным образованиям, в настоящее время часто выступая друг против друга. В 2001 г. в сейм попали политические партии, которые ранее были только избирательными комитетами (Лига польских семей, Гражданская платформа, Право и справедливость), а Самооборона была специфическим объединением профсоюза и политической партии. Польские партии нестабильны. В принципе, только две политические группировки участвовали во всех парламентских выборах с 1991 г. под тем же самым названием — Польская крестьянская партия (ПКП) и Союз демократических левых сил (СДЛС). Все остальные политические партии проходили частые организационные и персональные метаморфозы. Среди партий, получивших в 1991 г. высокие результаты, пять окончили свою политическую жизнь уже в 1993 г. Практически во время каждых выборов появлялись новые политические образования, многие из которых оказывались эфемерными. Тот факт, что они собирали значительную часть голосов, хотя их программы не были достаточно известны, указывает на слишком слабый характер их связи с избирателями. Убедительным примером колебаний поддержки является коалиция «Избирательной акции “Солидарности”» и «Союза свободы», которая получила на парламентских выборах 1997 г. 47,2 % голосов, а через четыре года — всего 8,7 %. Слабая связь с электоратом во многих случаях выражается в смене депутатами партийной ориентации, что является пренебрежением волей избирателей. Политическая структура сейма под конец его созыва чаще всего значительно отличается от изначальной.

Кроме негативных тенденций проявляются симптомы стабилизации польской партийной системы, ее концентрации — наблюдается рост поддержки партий, завоевывающих на выборах первое и второе места. Победитель выборов 1991 г. «Союз свободы» получил 12 % голосов, а наиболее сильная группировка 2001 г. СДЛС — более 40 %. Доля голосов, отданных за две самые большие партии, росла с 1991 по 1997 г. и достигла 60 %, а на следующих выборах снизилась до 54, чтобы затем снова возрасти. На выборах 2005 и 2007 гг. два первых места заняли те же самые партии — ПиС и ГП.

Перемены 1989 г. не только запустили механизм политической конкуренции и избирательной ротации власти, но и изменили методы формирования и функционирования исполнительной власти. Правительство создается парламентом и несет перед ним политическую ответственность. Поэтому характер и структура польской партийной системы существенно влияет на функционирование исполнительной власти, хотя ее качество в значительной степени зависит от того, кто ее конституирует. Структура польской партийной системы зависит также от избирательной системы. Чем менее она пропорциональна, тем сильнее позиция больших политических партий, т. е. в том числе и правящей.

Во времена Польской Народной Республики правительство не правило, а лишь администрировало. Согласно общей логике империи, оно только выполняло решения ПОРП. Поэтому правительство не должно было иметь аналитической базы, которая вырабатывала бы политическую стратегию, располагать процедурами разрешения конфликтов между министрами из разных политических партий и, наконец, убеждать граждан в правильности своих решений, поскольку его ждала проверка выборами.

После 1989 г. очередные демократические правительства пробовали создать современные инструменты управления, но только в 1997 г. центр исполнительной власти был перестроен принципиально. Премьер становился бесспорным главой правительства, а не только председателем Совета министров. Проблема состояла в том, что в посткоммунистических государствах центры правительств — это изолированные острова в море администрации, которая ориентируется на пассивное исполнение идущих сверху поручений, а не на участие в реализации единой политической стратегии. При этом центр правительства находится за пределами неформальной практики принятия решений, а правовые инструменты принуждения к координации действий внутри правительства неэффективны. Можно указать на несколько причин такого положения дел в Польше. Во-первых, отсутствие единого центра исполнительной власти, проявляющееся хотя бы в виде хронического конфликта между президентом и премьером. Во-вторых, институциональное раздробление администрации, выражающееся в функционировании большого числа министерств и центральных ведомств. В-третьих, хаотический характер формирования правительственных коалиций, особенно затруднительный ввиду значительно большего влияния парламентов на этот процесс, чем это имеет место в большинстве стран Западной Европы. Все правительства создавались в Польше после 1989 г. партийными коалициями, располагавшими в сейме минимально необходимым количеством голосов, что в условиях резких идеологических размежеваний, исключавших создание синкретических объединений, вело к их дестабилизации. Конфликты внутри коалиций вели к тому, что большинство правительств эффективно работали лишь

16 месяцев. По истечении этого времени их рейтинги начинали резко падать, и вместо управления начинался безвольный дрейф. Так было с кабинетами В. Павляка (хотя он имел поддержку почти /3 состава сейма), а также с правительствами Е. Бузека и Л. Миллера.

Я. Качиньский был, кажется, первым премьером, который сознательно хотел избежать «закона 16 месяцев»1. Применяемая им политическая стратегия «вытекала не столько из плана управления, сколько из проекта увеличения управляемости коалиционного кабинета»2. Он старался избежать судьбы кабинетов Бузека, Миллера и Бельки, которые функционировали в соответствии с ритмом политических скандалов, партийных расколов и утечек в СМИ. Качиньский старался их контролировать, ставя под удар членов правительства, оппозицию, членов коалиции или определенные профессиональные круги. Такая стратегия привела к быстрому исчерпанию капитала доверия внутри коалиции, потере благосклонности общественного мнения, а в результате — управляемости самого правительства и в результате — к поражению ПиС на выборах в 2007 г. Монополия компартии, выражающаяся в принципе единства государственной власти, после 1989 г. в Польше была заменена принципом тормозов и равновесия различных органов власти при минимализации значения сотрудничества. Правило взаимного блокирования касается отношений не только исполнительной и законодательной ветвями власти, но также внутри легислативы, между сеймом и сенатом, а также внутри исполнительной власти, между премьером и президентом. Дуализм законодательной и исполнительной властей стал следствием установлений, принятых в 1989 г. Институты президента и сената были формально введены законом об изменении Конституции, который последний сейм ПНР принял 7 апреля 1989 г. Содержащиеся в этом законе положения были результатом компромисса, принятого во время круглого стола между оппозицией из «Солидарности» и ПОРП. Сенат должен был избираться всеобщим голосованием, но по-иному, чем сейм, без применения квот по куриям для разных политических сил. Зато президента на срок в шесть лет избирало Национальное собрание. Из принятых установлений вытекало, что новые институты должны были гарантировать защиту определенных интересов. Сенат должен был гарантировать большее участие оппозиции в законодательной власти, чем это вытекало из избирательного права по выборам в сейм. Президент же, исходя из того, что им становился генерал Ярузельский, должен был защищать интересы номенклатуры. Политическая практика закрепила формальный дуализм. Принятие летом 1989 г. принципа «ваш президент, наш премьер» должно было стать только способом решения конкретной проблемы в конкретной ситуации. С сегодняшней точки зрения эта концепция, как пишет М. Джонек, «стала катализатором создания разделов, утверждения резкого дуализма по принципу противостояния, а не кооперирования. В дуализм исполнительной власти в 1989 г. было вписано существующее в то время социальное деление “мы — они”». С тех пор в отношения между премьером и президентом оказался вписан политический антагонизм. Решающее значение для выработки принципов функционирования дуализма исполнительной власти имели первые годы структурной перестройки. Закон 1989 г. об изменении Конституции снабдил президента кроме правомочий представительского характера тремя существенными компетенциями — возможностью применять законодательное вето, правом назначения премьера и правомочием распускать парламент в точно обозначенных случаях.

Фактически В. Ярузельский имел существенные возможности влиять на политику правительства Т. Мазовецкого, например через своих ближайших сотрудников — генералов Ч. Кищака и Ф. Савицкого, которые руководили ведомствами внутренних дел и обороны. В сентябре 1990 г. сейм принял решение о сокращении срока полномочий Ярузельского, а также внес изменения в Конституцию. Был введен непосредственный порядок выборов президента. Поражение Т. Мазовецкого на президентских выборах способствовало ослаблению позиции премьера и укреплению позиции нового президента — Л. Валенсы. Самым важным документом, описывающим новую расстановку политических сил в Польше, был принятый 17 октября 1992 г. закон о взаимоотношениях между законодательной и исполнительной властью, обычно называемый Малой Конституцией. Этот закон принципиально укреплял позиции президента, придав ему кроме права назначать премьера также право при определенных обстоятельствах на срок до шести месяцев назначать так называемое президентское правительство. Кроме того, премьер был обязан получать одобрение президента относительно назначения министров обороны, внутренних и иностранных дел. Президент стал осуществлять «общее руководство» в сферах внешних отношений, внутренней и внешней безопасности страны. Малая Конституция позволяла применять обычный вотум недоверия, что в кризисных ситуациях укрепляло позицию президента. Политическая практика 1992-1995 гг. дополнительно укрепила позицию президента, так как Л. Валенса имел возможности расширенно трактовать свои компетенции.

Новая Конституция, принятая 4 апреля 1997 г., была написана с мыслью об ограничении политической воли Л. Валенсы. Статьи нового Основного закона лишили президента возможности создавать президентское правительство, а также права утверждать кандидатов на посты руководителей ведомств обороны, внутренних и иностранных дел. В обязанности премьера не входило информирование президента о работе правительства. «Общее руководство» в сфере иностранных дел и безопасности было заменено обязанностью президента взаимодействовать с премьером и соответствующими министрами. Основной закон вернул конструктивный вотум недоверия, что укрепило позиции главы кабинета. Однако президент сохранил многие свои компетенции, что позволило сохранить и дуализм исполнительной власти. Сам по себе дуализм исполнительной власти не является негативным явлением, проблема состоит только в его применении. Он функционировал как в период II Речи Посполитой, так и во властных структурах Речи Посполитой в эмиграции. Опыт польского переходного периода показывает, что отношения внутри исполнительной власти видоизменяются. Для эффективного функционирования дуализма исполнительной власти самое большое значение имеет сотрудничество президента и премьера в пользу реализации политики государства, в первую очередь внешней. Проблема дуализма в Польше состоит в том, что она часто приобретает вид политического соперничества, как это ни удивительно, наиболее острого тогда, когда премьер и президент имеют одинаковую идейную ориентацию. Примером может служить президентство Л. Валенсы, когда премьером был Е. Ольшевский, президентство А. Квасьневского, когда премьером был Л. Миллер, и президентство Л. Качиньского, когда премьером был Д. Туск. Увеличение эффективности польского дуализма наверняка будет требовать укрепления позиции одного из центров исполнительной власти.

Польша успешно вышла из мобилизационной, с административно-силовым вмешательством в механизмы функционирования общества, опирающейся на монополию одной политической партии системы. В этой стране сформировалась политическая система, опирающаяся на равновесие ветвей власти, политическую активность граждан, межпартийную конкуренцию и избирательную ротацию властей. В России же принцип разделения властей не был проведен столь же последовательно. Политическая конкуренция здесь осуществляется не между партиями, а между институтами внутри иерархических структур власти. С 1991 г. ни разу не происходила смена власти. Наступило ослабление политической активности общества. Если в Польше, при многих оговорках, можно говорить о переходе от авторитаризма к демократии, то в России, как доказывает А. Мель - виль, произошел переход от «авторитарной мобилизации» к «олигархической конкуренции». Возникший таким образом режим является разновидностью элитарного правления, в котором формальный характер демократических институтов делает невозможным реальное, последовательное осуществление демократического контроля над правлением элит. Это усиливает необходимость глубоких системных изменений и укоренения демократической модели управления.