Стратегическое планирование

Несмотря на впечатляющий старт, через два года после инаугурации Путина все еще остаются серьезные вопросы о том, насколько ему удалось покорить конкурирующие центры власти и упрочить собственные позиции. Разумеется, Россия как будто успокоилась по сравнению с последним годом пребывания Ельцина на посту президента, все реже вспыхивали публичные дебаты, а средства массовой информации становились все более робкими. Однако борьба за власть продолжалась за кулисами (как бывало на прютяжении почти всей российской истории). Три характерных черты России Путина показывают ограниченность его власти.

Во-первых, Путин так и не стал хозяином в Кремле, где, по общему мнению, вели ожесточенную борьбу за власть и влияние три группировки: «Семья» (близкие Ельцину люди, благодаря которым Путин и стал его преемником), спецслужбы (пополненные путинскими коллегами по Санкт-Петербургу) и либеральные экономисты (многие тоже из Санкт-Петербурга). Каждая группировка располагала немалыми ресурсами. В Семью входили, например, по большинству свидетельств, глава администрации президента А-С. Волошин, премьер-министр М. М.Кась - янов, секретарь Совета безопасности В. Б.Рушайло и еще несколько министров и крупных банкиров. Спецслужбы угнездились в силовых министерствах, возглавляемых министром обороны С. Б.Ивановым, директором ФСБ Н. ППат - рушевым и министром внутренних дел Б. В.Грызловым. Либеральные экономисты заняли ключевые позиции в макроэкономическом блоке правительства во главе с министром финансов АЛ. Кудриным и министром экономического развития и торговли Г. О.Грефом. Как говорят многие, Путин жаждал дистанцироваться от Семьи и освободиться от обязательств, взятых им на себя в то время, когда устраивалось его назначение в преемники Ельцину, но у него не было возможностей для этого, в первую очередь потому, что в руках Семьи оказались сосредоточены огромные ресурсы (и человеческие, и материальные)15.

Публичные свары между главными официальными лицами в правительстве лишний раз свидетельствовали о недостатке власти и авторитета у Путина, и в частности о полном отсутствии дисциплины. Так, например, в начале 2001 г. советник президента по экономическим вопросам и глава президентской администрации публично спорили с премьер-министром о реструктуризации государственной электроэнергетики, причем глава администрации президента обвинил премьер-министра в том, что тот не внес все поправки Путина в проект указа о реструктуризации, прежде чем представить его правительству. Советник президента по экономическим вопросам так же публично опроверг заявление премьер-министра, что Россия не выплатит полностью все свои внешние долги за 2001 г. Наконец, Генеральный прокурор выступил в Думе с осуждением проекта закона о судебной реформе, составленного администрацией президента при сильнейшей поддержке со стороны самого Путина. Вопреки путинским заявлениям о том, что он дисциплинировал федеральную бюрократию, все участники этих публичных склок остались на своих местах по истечении второй годовщины его правления16.

Во-вторых, олигархи отнюдь не были укрощены, хотя их автономия была несколько упорядочена после прихода Путина к власти. Собственно, Семья тоже представляла собой олигархическую группу, до сих пор пользующуюся огромным экономическим и политическим влиянием. Олигархи эпохи Ельцина, за редкими исключениями, выжили, в их ряды влились бизнесмены, получившие статус олигарха при Путине. Влияние их оставалось весьма значительным. В 2001 г. они консолидировали свои холдинги и добились повышения роли большого бизнеса в экономике в целом1 . Со времен Ельцина изменилось только то, что олигархи стали осуществлять свою власть в Кремле и правительстве менее публично - и большинство из них это вполне устраивало, поскольку избавляло их от пристального внимания общественности. В то же время контакты олигархов с правительством институционализировались, особенно после того, как эти бизнесмены в ноябре 2000 г. встали во главе Российского союза промышленников и предпринимателей. Это позволило и олигархам и правительству представлять свои связи как естественную лоббистскую деятельность’8.

В-третьих, губернаторы, как и олигархи, считали свою самостоятельность ограниченной, проявляли меньше склонности к участию в государственной политике и публично заявляли о своей верности Путину. Но при этом они упорно старались сохранить власть над местными экономическими и политическими ресурсами. Семь президентских представителей не заменили губернаторов в качестве ключевых сил в регионах, и было весьма сомнительно, что они смогут это сделать в будущем, учитывая жестокую стесненность в средствах. Большинство из них в своей работе фактически зависели от того, что даст им губернатор; многие их подчиненные получали прибавку к мизерным окладам от региональных элит. Такая бедность существенно уменьшала шансы представителей президента взять верх над губернаторами19. Кроме того, Кремль, пытаясь обеспечить победу своих кандидатов на региональных выборах 2000- 2001 гг., достиг весьма небольших успехов, что лишний раз продемонстрировало слабость его авторитета. В то же время губернаторы добились от Кремля большой уступки: подавляющему большинству из них было позволено баллотироваться на третий срок, вопреки принятому по предложению Путина федеральному закону, ограничивающему пребывание губернатора в должности двумя сроками20.

Кампания по приведению регионального законодательства в соответствие с Конституцией и федеральными законами при ближайшем рассмотрении также оказалась не слишком успешной. Хотя число неконституционных региональных законодательных актов сильно сократилось - на 80 %, по словам Путина, — главные проблемы, особенно с наиболее агрессивными национальными республиками Башкортостан, Саха и Татарстан, остались. Саха и Татарстан, к примеру, не желали отказываться от своего суверенитета по распоряжению Конституционного суда РФ. Башкортостан осенью 2000 г. принял новую конституцию, содержавшую, по словам прокурора, многочисленные нарушения федерального законодательства21.

Трудности Путина в Кремле, его компромиссы и с олигархами, и с губернаторами высвечивали непреложную истину российской ПОЛИТИКИ: никто не может управлять этой страной против воли двух этих групп. Слишком много в их руках важнейших экономических и политических рычагов за пределами Москвы. По прошествии половины своего президентского срока Путин открыл для себя эту истину. Как сказал один кремлевский чиновник, он узнал, что одной политической воли недостаточно для того, чтобы двигать страну вперед22.

Если заглянуть вперед, два ключевых фактора осложнят Путину попытки упрочить свою власть. В первую очередь - вопрос политического мастерства. Никто не сомневается в том, что Путин во многом - «случайный» президент, которого Ельцин поднял из безвестности. По признанию самого Путина, у него никогда не было амбиций стать высшим руководителем страны. И работа в КГБ и в петербургской мэрии никак не подготовила его к президентству. В КГБ он занимал должности среднего уровня, в основном бюрократические, где от него требовалось в первую очередь угодить начальству, а не проявлять инициативу. Пост вице-мэра Санкт-Петербурга по внешнеэкономическим связям был важным в рамках местной администрации, но достаточно мелким в сравнении с постами в центральном правительстве.

Опыт работы в КГБ не подготовил Путина и к реальной политике. Он рассматривает управление как чисто административную деятельность. Его первоначальные действия были направлены на выправление организационной структуры Российского государства. Это тоже немаловажно, но гораздо важнее задача выправления политики. Путин продемонстрировал мало умения строить коалиции, за одним существенным исключением: речь о сделке между проправительственной партией «Единство» и коммунистами в январе 2000 г., принесшей Путину гарантированное большинство в Думе. С тех пор, стараясь поставить под свой контроль губернаторов и олигархов, Путин больше полагался на запугивание и деньги, чем на создание коалиций на основе пересекающихся политических и экономических интересов25.

Второй фактор - ресурсы. Россия - по своим ресурсам и человеческому капиталу - потенциально богатая страна, но дело в том, что сейчас ее народ и правительство бедны; как выразился однажды сам Путин, это «богатая страна бедных людей». При федеральном бюджете в 40 млрд дол. по текущему курсу у Путина просто недостаточно средств для восстановления армии и служб безопасности, выплаты пенсий и задолженностей по зарплате, возрождения систем здравоохранения и образования, борьбы с коррупцией и тд. Более того, у него нет средств, чтобы достаточно долгое время поддерживать ту активную внешнюю политику, которую он взялся вести. Великодержавные претензии и ресурсы России находятся в глубоком противоречии друг с другом. В результате Путину не раз придется делать трудный выбор и идти на взаимные уступки, а это может спровоцировать рост сопротивления его политике и задержать консолидацию власти.

Нехватка ресурсов со временем может усилиться, потому что экономическое возрождение, принесшее взлет кривой государственных доходов, чрезвычайно ненадежно. В основе его лежат главным образом высокие цены на нефть и резкая девальвация рубля. Если этот рост чем-то обязан повышению эффективности в экономике, то в очень малой степени. Хотя разговоров о реформе было много и некоторые важные шаги сделаны (например, реформа налоговой системы и принятие сбалансированного бюджета на 2001 г.), многое еще остается сделать, и правительство пока не проявило достаточной решительности (скажем, в деле искоренения коррупции, регулирования естественных монополий, прекращения внутренних субсидий на энергию и транспортные расходы, строительства надежной, независимой судебной системы). Мало сделано для улучшения критического состояния здравоохранения и образования, которое в будущем будет иметь серьезные негативные последствия для качества рабочей силы и, следовательно, для качества экономического развития.