Общие принципы управления

Выражением нового подхода к этим структурам стал принятый в 1834 году Закон об обществах взаимопомощи. Они были освобождены от контроля мировых судей. Вместо этого была введена простая централизованная система их регистрации. Прежде для создания общества было необходимо, чтобы мировой судья признал это желательным и удостоверился, что еще не существует другой организации, выполняющей те же задачи. Закон 1834 года полностью упразднил эти ограничения. Кроме того, до его принятия мировой судья должен был счесть устав общества «уместным и достойным»; теперь достаточно было, чтобы назначенный государством юрист— позднее главный регистратор — признал его «соответствие закону». Наконец, до 1834 года таблицы с расчетами взносов и пособий должны были по заданию мирового судьи проверяться двумя статистиками-актуариями или иными людьми, сведущими в бухгалтерском деле. Закон отменял это требование и расширял круг деятельности обществ взаимопомощи: теперь они могли выполнять любые задачи, не противоречащие закону.

Своей эволюцией общества взаимопомощи во многом обязаны введенной в 1834 году либеральной правовой системе, которая позволяла людям объединяться ради удовлетворения собственных потребностей в той форме, которую они сочтут целесообразной. В 1846 году государственный юрист, занимавшийся прежде регистрацией уставов, стал называться главным регистратором обществ взаимопомощи. Первым регистратором стал Джон Тидд Пратт; он занимал этот пост до самой своей смерти в 1870 году. После принятия Закона 1834 года он отвечал за регистрацию обществ взаимопомощи и неустанно призывал их руководство проводить разумную финансовую политику.

Новый закон об обществах взаимопомощи, принятый в 1846 году, устанавливал, что их деятельность не подпадает под действие Закона о корреспондентских обществах и Закона о подстрекательских собраниях, но лишь после вступления в силу в 1850 году еще одного закона была разрешена регистрация отделений аффилированных орденов, что давало им право защищать свои денежные средства в судебном порядке. В Законе об обществах взаимопомощи от 1850 года также устанавливалось различие между сертифицированными и зарегистрированными организациями. Сертифицированными назывались общества, чьи расчеты взносов были одобрены актуарием Государственного долгового управления, а чтобы попасть в категорию зарегистрированных, организациям было достаточно представить свои уставы в Управление главного регистратора. Впрочем, это разделение на категории было упразднено в 1855 году, однако обществам, предоставлявшим своим членам «определенное ежегодное или определенное пенсионное пособие», по-прежнему необходимо было получать санкцию актуария Долгового управления.

Даже после 1855 года регистрация не давала обществу особых преимуществ; самым ценным из них был официальный правовой статус. Отсутствие такого признания дорого обошлось Манчестерскому союзу в 1848 году, когда один из его высокопоставленных функционеров скрылся, прихватив с собой значительную сумму из кассы общества. Дело было передано в суд, однако судья отказался признавать право Манчестерского союза на компенсацию, поскольку он не являлся законно признанной организацией. Значение правового статуса для обществ взаимопомощи становится очевидным, если сравнить ситуацию в Англии и Шотландии. В Шотландии обычное право и наличие государственного прокурора обеспечивало незарегистрированным обществам более эффективную защиту; там регистрацию не проходили 84% организаций взаимопомощи. В Англии, где обычное право подобной защиты не гарантировало, после принятия закона 1850 года незарегистрированными, по оценкам, оставалось лишь около трети обществ3.

После смерти Пратта в 1870 году была создана Королевская комиссия, работавшая до 1874 года; по итогам ее деятельности был принят новый Закон об обществах взаимопомощи (1875), авторы которого стремились превратить эти общества в более надежные страховые организации. Закон предписывал ежегодно проводить аудит бухгалтерских записей зарегистрированных обществ, они должны были ежегодно представлять отчеты о поступлениях и расходах, а раз в пять лет—данные об уровне заболеваемости и смертности среди их членов и об объеме активов и обязательств. Прежде организациям взаимопомощи не разрешалось вкладывать средства в покупку земли, однако в 1875 году это ограничение было отменено. Кроме того, была разрешена регистрация распределительных обществ. В том же 1875 году главным регистратором был назначен Дж. М. Ладлоу; он занимал эту должность до 1891 года.

В 1819 году обществам было разрешено вкладывать свои средства на льготных условиях через Государственное долговое управление; в 1829 году проценты по таким инвестициям были установлены на уровне 3%. Закон 1875 года подтвердил освобождение организаций взаимопомощи от некоторых гербовых сборов, однако процент по инвестициям через Управление был снижен до 2%. Впрочем, многие общества не считали эти преимущества достаточно привлекательными стимулами для прохождения регистрации, и, по данным Королевской комиссии, в начале 1870-х годов незарегистрированные организации не уступали по количеству зарегистрированным.

Финансовая надежность В XIX веке понимание обществами взаимопомощи вопроса о том, какой уровень взносов необходим, чтобы иметь возможность гарантированно выплачивать пособия, постоянно улучшалось, однако на выработку надежной системы финансовых расчетов потребовалось несколько десятков лет. Для членов местных объединений главная опасность состояла в том, что через несколько лет после своего создания общество могло обанкротиться, оставив без всякой помощи своих пожилых участников.

Размеры пособий и взносов варьировались в зависимости от условий и уровня конкуренции на местах. Время от времени общества взаимопомощи совершали ошибки, из которых другие извлекали важные уроки. Так, некоторые вновь созданные организации пытались привлечь людей в свой состав, устанавливая более низкие, по сравнению с существующими, объемы взносов при тех же размерах пособий или, напротив, увеличивая выплаты. Однако никто не мог гарантировать, что этих взносов будет достаточно. Часто местные клубы создавались людьми примерно одного возраста, но, постарев, они обнаруживали, что не в состоянии привлекать в свои ряды более молодых членов. Кроме того, в начале XIX века со всех участников взимались одинаковые взносы; лишь позднее, на основе накопленного опыта, большее распространение приобрела система взносов, различающихся в зависимости от возраста. Суммы, отпускавшиеся на административную деятельность, также варьировались. В 1870 году представитель Королевской комиссии, изучавший ситуацию в Олдхеме, обнаружил, что многие из действовавших там 230 обществ взаимопомощи расходовали часть средств на совместные пирушки. Именно из-за этого, по его словам, большинству организаций приходилось время от времени приостанавливать раздачу пособий или «закрывать кассу»4.

С опасностью того, что взносы окажутся недостаточными для выплаты пособий, можно бороться двумя способами. Первый основан на предположении о том, что правильный размер взносов можно определить научными методами; в этом случае регулирующие органы в обязательном порядке устанавливают соответствующие уровни для обществ. Второй — позволить каждому обществу принимать подобные решения на собственный страх и риск, давая им возможность учиться на ошибках друг друга.

В XIX веке британские законодатели шарахались от одной из названных крайностей к другой. До 1834 года они склонялись к патерналистскому подходу и требовали от обществ взаимопомощи, чтобы их расчетные таблицы заверялись двумя актуариями. Однако применявшиеся тогда расчеты оказались ненадежными. Первую попытку разработать подобные типовые таблицы предпринял в 1789 году доктор Прайс. Согласно его вычислениям, в обществе, состоящем из людей моложе 32 лет, в каждый конкретный момент соотношение между больными и здоровыми составляет 1 к 48. Далее уровень заболеваемости увеличивался вместе с возрастом, пока для группы 58-64-летних это соотношение не начало составлять 1 к 24. Практический опыт, однако, показал, что эти оценки занижены.

С 1834 года и до принятия Закона 1850 года общества вообще не обязаны были предоставлять свои таблицы для проверки, однако раз в пять лет должны были отчитываться об уровне заболеваемости и смертности среди своих членов. В 1850 году произошел временный возврат к патернализму. Новый закон позволял обществам или отделениям орденов регистрироваться и тем самым защищать свои денежные средства по суду. Он также устанавливал две категории организаций взаимопомощи: сертифицированные и зарегистрированные. Однако к 1855 году стала очевидна ошибочность решения о назначении единственного арбитра в вопросах финансовой состоятельности.

Первые надежные расчетные таблицы появились в 1845 году: их составил Ф. Дж. П. Нельсон, основываясь на отчетах, представленных по Закону 1834 года за период с 1836 по 1840 год. Затем, в 1850 году, секретарь-корреспондент Манчестерского союза Генри Рэтклифф опубликовал другую серию надежных таблиц, основанных на данных его собственного общества за 1846-1848 годы. Позднее, в 1862 и 1872 годах, он представлял новые отчеты на эту тему.

Но означало ли появление надежных таблиц Нельсона и Рэтклиффа окончательное поражение сторонников патернализма? Нет, потому что дело запутали государственные статистические данные, опубликованные в 1853-1854 годах Дж. Финлейсоном, актуарием Государственного долгового управления. Этот чиновник, отвечавший за сертификацию обществ на предмет финансовой состоятельности, посеял путаницу из-за того, что взял за основу слишком узкое определение понятия «болезнь». Вместо того чтобы взять в качестве отправной точки реальный опыт обществ взаимопомощи, он определил это понятие как «заболевание, лишающее человека возможности трудиться, требующее постоянного лечения и имеющее ограниченный срок, — в отличие от хронической болезни и физической немощи»5. Однако на практике общества выплачивали пособия и в случае хронических заболеваний, а члены обществ ожидали от своих организаций такой помощи. Пратт усугубил ситуацию, поддержав расчеты Финлейсона своей рекомендацией и опубликовав выдержки из них в своем первом годовом отчете. В 1874 году члены Королевской комиссии заметили по этому поводу:

Несомненно, план, на основе которого разрабатывались эти таблицы, оказался неверным, и многие общества и даже актуарии пользовались этими таблицами, не осознав, что они неприменимы в отношении обществ, не ограничивающих выдачу пособий теми заболеваниями, которые мистер Финлейсон включил в свое определение6.

Если бы государство навязало использование таблиц Финлейсона в обязательном порядке, это нанесло бы огромный ущерб деятельности обществ. К счастью, в 1855 году разделение на сертифицированные и зарегистрированные организации было отменено, и обществам взаимопомощи было разрешено конкурировать друг с другом. После этого правовая база деятельности организаций взаимопомощи почти не менялась до 1875 года. Более того, и после принятия Закона 1875 года она в основном сохранила свой либеральный характер, открывая простор для различных подходов, давших богатый урожай альтернатив, из которых мог выбирать потребитель.