Структура системы управления партией

Будучи первым обществом общенационального масштаба, Манчестерский союз первым столкнулся и с проблемой «старения» своих членов. К середине XIX столетия руководству Союза стало очевидно, что размер взносов не позволяет ему выполнять обязательства перед состарившимися членами общества. В 1845 году пособия обычно составляли 10 шиллингов по болезни, 10 фунтов в случае смерти члена Союза и 6-10 фунтов в случае смерти его жены. Взносы же, как правило, составляли 4, 5 или 6 пенсов в неделю. В 1843 году 225 лож Манчестерского союза закрылись из-за «нехватки средств», а многие другие обращались за финансовой помощью в его центральные органы. В 1844 году руководство Манчестерского союза затребовало у местных отделений отчеты, чтобы установить их финансовое положение. Многие отказались их предоставить, и в 1844-1845 годах на ежегодных съездах Союза деятельность ряда лож с общим количеством членов в 16000 человек была приостановлена из-за того, что они не прислали данных об уровне заболеваемости и состоянии своих счетов.

В 1845 году всем ложам было предписано создать отдельный фонд для оплаты всех расходов, кроме пособий по болезни и на похороны. Таким образом руководство пыталось не допустить, чтобы ежегодная пирушка и другие развлечения финансировались из средств, предназначенных для этих пособий. Ложи сохранили право самостоятельно устанавливать размер взносов, но в пределах определенных ориентиров: на каждые полпенса еженедельного взноса, выплачиваемого членом общества, ему полагался 1 шиллинг (5 пенсов) в неделю в случае болезн фунт похоронного пособия. Эти предложения не гарантировали финансовой устойчивости отделений, но позволяли ежегодному собранию Союза вмешиваться, когда какой-нибудь ложе грозил финансовый крах. После этого некоторые отделения вышли из состава общества, но большинство согласилось на новые условия7.

На самом деле уровни взносов, установленные в 1845 году, не соответствовали сложившейся ситуации. Согласно подсчетам Нельсона, они должны были составлять 39 шиллингов 5 пенсов в год, а реальная сумма была на 42% ниже — 22 шиллинга 9 пенсов8. Общества взаимопомощи часто характеризовали как финансово несостоятельные организации, но сэр Эдвард Брэбрук, еще находясь в должности заместителя главного регистратора (позднее он возглавил регистрационное ведомство), предостерегал от скоропалительных суждений. Слово «несостоятельность», отмечал он, в данном случае совершенно неуместно9. Для борьбы с убыточностью ложи старались привлекать в свой состав молодежь; кроме того, напоминал он, эти организации представляют собой не страховые общества в чистом виде, а братские союзы, и их собрания время от времени принимали решение о дополнительных взносах с участников, чтобы покрыть образовавшуюся недостачу. Проводился также сбор средств; деньги поступали и из других источников. Порой для субсидирования фонда на пособия по болезни использовались пожертвования почетных членов; к тому же ложам, попавшим в тяжелую ситуацию, время от времени помогали районные и центральные органы. Поэтому нельзя утверждать, что отказ ложи выполнить пожелания актуария был результатом простого упрямства или невежества. Члены некоторых отделений предпочитали существовать по принципам братского союза, а не страховой компании в чистом виде.

Постепенно, однако, настроения их участников менялись, и через три года после публикации таблиц Манчестерского союза, в 1850 году, его ежегодный съезд впервые одобрил дифференциацию взносов в зависимости от возраста вступления в общество. Не все ложи сразу согласились с дифференцированной шкалой, но постепенно новая система приобрела широкое распространение10.

Закон 1875 года: акцент на открытости, но не на патернализме Некоторые свидетели, выступавшие перед Королевской комиссией в 1874 году, призывали ввести централизованную систему социального страхования. Одно предложение получило поддержку обоих архиепископов, 6 епископов, 17 юристов, 35 депутатов палаты общин, 37 председателей опекунских советов, 52 мировых судей, 90 священнослужителей и многих других людей—всего числом до 500 — «помимо четырех дам», как указывалось в отчете11. Речь шла о государственной системе страхования по болезни и старости, а также

на случай смерти, которая действовала бы через почтовую службу. К счастью, Комиссия осознавала значение принципа добровольности и рекомендовала отклонить это предложение, в особенности потому, что выплата пособий по болезни была крайне уязвима для различных мошеннических трюков. Члены комиссии сочли, что совершенствование деятельности обществ взаимопомощи должно осуществляться за счет обязательного раскрытия информации об их состоянии.

Проблема, с которой сталкивался человек при выборе организации взаимопомощи, заключалась в том, что все они предлагали: плати взносы сейчас, и когда-нибудь ты получишь пособие. Но убедиться в том, что сумма взносов рассчитана верно, он не мог никак. Чтобы увеличить объем информации, доступной желающим вступить в общества взаимопомощи, закон предписывал этим организациям раз в год представлять свои балансы и отчеты, а также раз в пять лет проводить оценку своих активов и обязательств. Невыполнение этого требования рассматривалось как наказуемое правонарушение.

Председателем Королевской комиссии был сэр Стаффорд Норткот; став в 1874 году министром финансов, он провел новый закон через парламент. При этом он преследовал две цели, полностью соответствовавшие принципам классического либерализма: (1) обеспечить наличие информации, которая могла быть полезна обществам взаимопомощи при разработке уставов и правильном определении объема взносов и льгот; а также (2) обеспечить людей информацией, позволявшей им выносить самостоятельные суждения о финансовом положении любого общества взаимопомощи. Однако само управление этими организациями он оставлял на усмотрение их членов и должностных лиц.

Принятие закона исключало ситуацию, при которой человек мог, сам того не ведая, вступить в ненадежное общество, способное обанкротиться в тот момент, когда ему понадобится помощь. Это, однако, не означало, что местным унитарным организациям или распределительным обществам пришел конец: они продолжали процветать. Причины этого раскрыл Беверидж в своей книге «Добровольные действия». Главная из них была связана с тем, что эти структуры представляли собой не просто страховые компании: некоторые из них были не просто социальными организациями, но и «братскими союзами», а другие предоставляли работникам и членам их семей возможность копить деньги либо на черный день, либо на какую-то крупную покупку.

Правовая система, созданная в 1875 году, также обеспечивала простор для возникновения новых разновидностей организаций взаимопомощи, соответствующих меняющимся общественным потребностям. Не менее важно и другое: он не препятствовал возникновению альтернативных методов оценки финансового положения обществ. Так, в 1886 году Нельсон опубликовал результаты анализа деятельности Ордена лесничих, по отдельности подытожив опыт его городских и сельских отделений. В результате на ежегодном съезде Лесничие решили отказаться от таблиц, основанных на общенациональных данных, и предписать каждому отделению при определении размеров взносов и пособий руководствоваться местными условиями. Если бы государство навязало обществам некую единую схему оценки, вносить подобные полезные коррективы было бы очень трудно, а то и вообще невозможно.

Кроме того, по Закону 1875 года аффилированные ордена были официально признаны «регистрируемыми единицами»; прежде, когда действовал Закон 1855 года, их отделения должны были регистрироваться самостоятельно и могли по собственному усмотрению менять свои уставы или выходить из состава ордена. Прежний закон способствовал усилению независимости отделений от центральных органов, в то время как акты 1875 и 1876 годов укрепили Центр. В качестве критерия для регистрации устанавливалась выплата регулярных взносов в общий фонд. В результате в 1875 году Манчестерский союз, Лесничие и некоторые менее крупные ордена начали взимать со своих членов ежегодный взнос в 0,5 или 1 пенс в специальный фонд на нужды отделений, попавших в трудную ситуацию12. До 1875 года никаких выплат со стороны отделений не предусматривалось, и источником существования центральных органов являлась продажа отделениям ритуальных аксессуаров с орденской символикой.

Всегда находились те, кто выступал за более жесткий контроль государства над системой социального обеспечения, но до 1911 года эта идея не встречала поддержки. Государство, в общем, позволяло организациям взаимопомощи развиваться так, как они сами считали целесообразным, и добровольные совместные усилия людей привели к возникновению широкого спектра разнообразных медицинских услуг и способов обеспечить людям средства к существованию в случае болезни. В главе 9 рассказывается о том, как с принятием Закона об общенациональном страховании в 1911 году возможности для свободного развития обществ взаимопомощи были урезаны; это знаменовало собой конец либерального подхода, с 1834 года преобладавшего в госу -

дарственной политике в данной сфере.

Глава 9

1911 год: введение общенациональной системы страхования и вытеснение организаций взаимопомощи

Общества взаимопомощи действовали настолько успешно, что разработанная ими система социального страхования и медицинской помощи послужила образцом для ранней модели «социального государства»1. Но именно это, по иронии судьбы, обернулось против них. Закон 1911 года об общенациональном страховании первоначально рассматривался Ллойд-Джорджем, который провел его через парламент, как средство распространения льгот, которыми пользовались члены обществ взаимопомощи, на весь рабочий класс. Однако в ходе обсуждения в палате общин законопроект претерпел радикальные изменения благодаря усилиям лоббистов групповых интересов, враждебно относившихся к рабочим организациям взаимопомощи. Профсоюзы врачей давно уже были недовольны тем, что на рынке медицинских услуг решающее слово принадлежит потребителю, а рабочие диктуют условия «джентльменам». Кроме того, Британская медицинская ассоциация (БМА) стремилась к повышению гонораров и статуса врачей. Не меньшую роль сыграли и страховые компании, которым не нравилась конкуренция со стороны некоммерческих обществ взаимопомощи и которые видели в законопроекте о социальном страховании угрозу своим деловым интересам. Страховщики были объединены в мощную профессиональную ассоциацию, называвшуюся Синдикатом.

БМА и Синдикат создали временный альянс, чтобы добиться от правительства уступок за счет обществ взаимопомощи. В основе рабочих страховых ассоциаций лежал принцип демократической самоорганизации, однако поправки к законопроекту, принятые под влиянием БМА и Синдиката, подорвали его. Прежде гонорары врачей не выходили за пределы того, что могли себе позволить простые рабочие, занятые ручным трудом, однако, уступив давлению, правительство почти вдвое повысило доходы докторов, финансируя подобное перераспределение средств застрахованных рабочих в пользу медиков за счет регрессивных взносов в общенациональную систему страхования по плоской ставке.

Система обязательного страхования: первые результаты

Предложение правительства о введении общенационального страхования, впервые обнародованное в 1910 году, привело к изменению позиции профессиональной организации врачей. В 1903 году контрактная практика характеризовалась на страницах British Medical Journal как система, обоснованная с точки зрения экономической теории и «в некоторых своих формах. — один из приятнейших способов заработка для медиков»2. Однако с началом публичного обсуждения предложений правительства настроение медицинского профсоюза изменилось. Как выразился один врач, при наличии обязательного государственного страхования контрактная практика теряет смысл:

Теперь мы вновь занимаем свое место — место простых практикующих врачей, готовых продавать свои услуги покупателю, которым теперь становится не бедный наемный работник, а мощная государственная страховая компания3.

Врачей зачастую считают главными противниками государственного вмешательства — это впечатление усиливается из-за того, что поначалу они энергично выступали против планов правительства. Однако разногласия касались лишь условий: в принципе врачи не возражали, чтобы государство взяло дело социального страхования в свои руки, если это позволяло повысить их заработки, статус и влияние4.

Синдикат

К 1910 году страховые компании приобрели слишком большое влияние, чтобы правительство могло игнорировать их позицию. По состоянию на конец этого года действовало 28,5 миллиона полисов похоронного страхования, чья общая стоимость превышала 285 миллионов фунтов. Каждый год выдавалось по 10 миллионов страховых полисов. 90% страхового бизнеса контролировали 12 крупных компаний; индустрия была хорошо организована за счет наличия профессиональной ассоциации — так называемого Синдиката. В индустрии было занято до 100 000 человек; из них 70 000 составляли штатные страховые агенты. Их заработок складывался из комиссии, составлявшей 20-30% от суммы взносов по каждому проданному ими полису. Общая сумма, которую агент должен был получить за неделю, называлась «книгой». «Книги» можно было продавать и покупать, поэтому они представляли для агентов солидное вложение капитала.

Еще до того, как сэр Уильям Брейтуэйт, заместитель главы Совета по внутренним доходам, подготовил детальную схему будущей системы страхования, страховые компании добились от Ллойд-Джорджа, занимавшего тогда пост министра финансов, значительных уступок. Первоначально он хотел, чтобы новый закон обеспечивал льготы вдовам и сиротам, однако страховщики успешно провалили это предложение, опасаясь, что оно сделает не столь привлекательными их собственные полисы на смерть кормильца.

Страховая индустрия обладала большим влиянием не столько из-за своей финансовой мощи, сколько потому, что в ее распоряжении находилась семидесятитысячная дисциплинированная армия агентов. Правительство Либеральной партии сильно опасалось воздействия страховщиков на общественное мнение, не в последнюю очередь из-за того, что большинство, которым партия обладала в парламенте, в январе 1910 года сократилось и, чтобы остаться у власти, кабинет должен был сохранять поддержку Лейбористской партии. Ллойд-Джордж не хотел исключать из системы страхования пособия для вдов и сирот, но в конечном итоге сделал это, опасаясь страховых компаний:

Каким бы желательным шагом ни была замена частного страхования государственным, любая партия, которая пошла бы на это, немедленно вызвала бы беспощадную враждебность со стороны всех этих агентов и сборщиков. Они посещают каждый дом, они неутомимы, зачастую очень умны, и правительство, которое попыталось бы взять их обязанности на себя, не заручившись прежде поддержкой другой партии, непременно потерпело бы неудачу в этом начинании; таким образом, схема общенационального страхования, создаваемая любым однопартийным правительством, неизбежно должна была отличаться неполнотой, и людей, находившихся в самом бедственном положении и нуждавшихся в помощи больше других, приходилось из нее исключать5.

В процессе прохождения через парламент закон претерпел дальнейшие изменения. В его первоначальном проекте, опубликованном в мае 1911 года, обществам взаимопомощи разрешалось становиться «одобренными обществами», а страховые компании из схемы полностью исключались. Два положения законопроекта, намеренно внесенные Брейтуэйтом, не позволяли страховым компаниям получать статус «одобренных обществ». Первое из них — пункт 21 (2) (3) (4) — требовало от всех «одобренных обществ», еще не имевших филиалов, создавать на местах управляющие комитеты из членов организации. Второе положение формулировалось в подразделе 2 пункта 18 (2): в нем содержалось требование, чтобы одобренным обществам «было по уставу запрещено распределять любые свои средства иными способами, помимо выплаты пособий (как предусмотренных, так и не предусмотренных данным законом) собственным членам». В подразделе 3 говорилось, что «дела общества должны находиться под полным контролем его членов», а в подразделе 4 — что «устав должен обеспечивать выборы всех комитетов, представителей и должностных лиц общества его членами»6.

Синдикат решил добиться исключения этих положений. Армии страховых агентов было предложено заняться энергичным лоббированием, за что они взялись с энтузиазмом, и к концу июня 1911 года правительство согласилось на одну важную уступку. Подраздел 2 пункта 18 (2), запрещавший распределение прибыли между акционерами, был исключен из проекта.

Примерно в это же время Синдикат приобрел ценного союзника в лице Британской медицинской ассоциации. Общими усилиями Синдикат и БМА добились еще двух принципиальных уступок. Требование о том, чтобы одобренные общества создавали местные управляющие комитеты, было отозвано, а распределение медицинских страховых пособий было возложено не на одобренные общества, а на местные комитеты здравоохранения (позднее названные страховыми комитетами).

Общества взаимопомощи не сразу отреагировали на эти поправки, однако в сентябре-октябре они начали борьбу с влиянием Синдиката. Они стремились восстановить положения о некоммерческом характере и самоуправлении одобренных обществ. Однако эти усилия оказались напрасны; более того, общества взаимопомощи потерпели еще одно поражение. Подразделы 3 и 4 пункта 18 (2) не позволяли страховым компаниям продолжать действовать на централизованной основе, и Синдикат пытался исключить из законопроекта и эти положения. Общества взаимопомощи, еще не смирившиеся с неудачей, требовали их сохранить. Однако после длительной борьбы пункт 18 (2) был изменен в соответствии с пожеланиями Синдиката. Брейтуэйт прокомментировал эти поправки следующим образом:

С этого момента в глубине я души потерял значительную часть интереса к законопроекту. Я считаю всю эту сделку предательством по отношению к его духу, ведь если эти страховые общества [Синдикат] и должны получить право участия в схеме, то только под контролем, а не в качестве контролеров7.

Если бы поправки к законопроекту были призваны усилить конкуренцию на благо потребителей, их можно было бы считать в какой-то степени оправданными. Но на деле они лили воду на мельницу профессиональной организации медиков, устраняя основные механизмы, с помощью которых потребители могли защищаться от некачественного обслуживания и высоких расценок.