Организация стратегического планирования

Судя по всему, в основе позиции государства лежали три тесно взаимосвязанных, пусть и не высказывавшихся вслух, тезиса. Первый из них заключался в простой вере: по эффективности предоставляемых услуг государство неизменно превосходит рыночные механизмы. Несмотря на очевидные и весьма существенные достижения на рынке услуг здравоохранения за пределами деятельности государства, достижения, которые зачастую служили образцом для реформаторов, стремившихся силой загнать всех в рамки единой схемы государственного медицинского обслуживания, свободе от вмешательства властей по-прежнему не придавалось большого значения. К 1930-м годам, после определенного периода государственного вмешательства, все улучшения прогрессивная общественность воспринимала как результат действий государства, а любые недостатки—как следствие неадекватности рыночного механизма или неудовлетворительного (но поправимого) характера мер, уже принятых государством. Первые ошибки расценивались не как нечто присущее государственному вмешательству по определению, а скорее как случайные сбои, вызванные недочетами конкретной программы или человеческим фактором. Никаких удовлетворительных усилий по анализу потенциала рынка в качестве альтернативы государственному вмешательству не предпринималось. Если сравнительный анализ государственного и рыночного механизмов и проводился, то речь шла только о ситуации на рынке до вмешательства государства—как будто без него никакие перемены были бы невозможны. Не признавалась и вероятность того, что государство своими действиями могло задушить в колыбели какие-либо позитивные изменения.

Сторонники государственной монополии в сфере здравоохранения свято верили, что новая система будет лучшей из всех возможных, а потому сохранять какие-либо иные организационные формы просто бессмысленно. Существование какой-либо более эффективной альтернативы представлялось невероятным.

С этой наивной верой в превосходство государства был тесно связан другой феномен, который Хайек называет «синоптической иллюзией»14. Речь идет о том, что один человек якобы способен удерживать в голове все факты, связанные с какой-либо социальной проблемой. Доклад Управления политического и экономического планирования (УПЭП) о ситуации в британском здравоохранении можно считать примером подобного заблуждения, свидетельствующим о его внутренне противоречивом характере:

Тот простой факт, что всеобъемлющего подхода к услугам здравоохранения вообще не существовало и группе людей с вполне обычными умственными способностями понадобилось три года, чтобы выработать лишь предварительную концепцию, убедительно доказывает, что сам объект исследования находился в состоянии серьезной дезорганизации.

То, что элементарную информацию, содержащуюся в данном докладе, пришлось собирать в ходе длительного исследования у стольких людей и ведомств, само по себе является критическим фактом с точки зрения тех людей, кто, как мы сами, считает важным анализировать ситуацию с медицинскими службами в целом и судить об эффективности их работы путем сравнения их друг с другом и с характером потребностей, которые они призваны удовлетворять.

Не стоит удивляться, что первую скрипку так долго играли местнические и односторонние мнения: ведь основы для выработки сбалансированной и всеобъемлющей точки зрения просто не существовало.

После этого утверждения авторы доклада буквально в следующем абзаце сетуют на то, как трудно найти удовлетворительный ответ на вопрос: «Что такое медицинские услуги?» Таким образом, получается, что они требовали выработки всеобъемлющего представления о проблеме, которую сами считали крайне сложной и не имеющей четких границ. Возникает соблазн заключить, что причина, по которой они выступали за «всеобъемлющую систему», состояла попросту в том, что их как профессиональных исследователей приводили в отчаяние трудности, связанные с изучением столь сложного вопроса. В докладе УПЭП несколько раз высказываются жалобы на то, как непросто собирать информацию о негосударственных формах медицинской помощи. Так, говоря об обществах по месту работы, авторы отмечают: «Опять же, из - за индивидуального и неорганизованного характера подобного страхования, масштабы подобных медицинских услуг точно определить невозможно»16. Под «неорганизованным характером» они в данном случае подразумевали характер «децентрализованный», поскольку в обычном смысле этого слова подобные схемы были организованы вполне четко.

Третьим тезисом из той же серии стало представление об объективной неизбежности прогресса. Все интеллектуальные усилия были направлены на создание системы здравоохранения, которая должна была стать лучшей из возможных. Тот факт, что одни институциональные структуры больше способствуют прогрессу, чем другие, в 1945-1946 годах во внимание не принимался. Несмотря на охотное признание первопроходческого характера деятельности медучреждений обществ взаимопомощи, возобладало, судя по всему, мнение о том, что больше в новаторских институтах необходимости не будет. Проводником прогресса станет государственная система здравоохранения.

В письме личному секретарю Энтони Идена, написанном его коллегой — личным секретарем Бивэна — в апреле 1946 года (несомненно, с санкции самого министра), наглядно выражается характер мышления того времени: «Мы хорошо осознаем, какую прекрасную работу» ведут общества по оказанию медицинской помощи вроде Лимингтонского хозрасчетного диспансера. Причина, по которым их услуги в дальнейшем не понадобятся, «заключается попросту в том, что медицинские услуги, оказываемые государством и на государственные средства, несомненно сравняются по уровню с первопроходческими усилиями добровольных организаций в этой сфере»17. Подобная точка зрения свидетельствует о непонимании того факта, что государственная монополия в качестве движущей силы совершенствования куда менее эффективна, чем рынок.

Законопроект об общенациональной службе здравоохранения был опубликован в марте 1946 года; к этому времени организации — участницы АОЮУ смирились со своей участью и требовали лишь заверений, что действующие сотрудники их учреждений получат работу в государственной медицинской системе. В 51 медучреждении обществ взаимопомощи в Англии и Уэльсе работало примерно 250 человек, из которых около 100 были заняты полный рабочий день. Одним из субъективных последствий упразднения медучреждений после вступления в силу Закона о НСЗ 5 июля 1948 года стало то, что около десятка их сотрудников потеряли средства к существованию без какой-либо компенсации.