Местное самоуправление как форма демократии: Учебное пособие

Теоретико-методологические основы исследования проблем самоуправления

Теоретико-методологические основы исследования проблем самоуправления российской и зарубежной литературе, посвященной вопросам самоуправления, нет однозначной трактовки этого понятия. Основной вектор внимания исследователей направлен, главным образом, на проблемы местного самоуправления и лишь в незначительной степени касается других форм общественного самоуправления, широко представленных в общественно-политической практике современных, прежде всего демократических государств: политического, экономического, профессионального и т. д.

Причина возникновения данных форм общественного самоуправления - складывание основ гражданского общества в той или иной стране, появление социальных групп и общностей с частными, обособленными интересами, реализация которых ложится, главным образом, на плечи самих граждан, а не государства. В первом приближении можно выделить следующие социальные общности, выступающие основой само- управленческих начал в современных странах: социально-классовые, производственно-экономические, политические, профессиональные,

конфессиональные, этнические, демографические, по интересам, территориальные, криминальные и т. п.

Таким образом, можно считать, что гражданское общество - это самоуправляющееся общество. Оно неразрывно связано с понятием «гражданин», возникшим еще в античную эпоху и обозначавшим полноправного жителя суверенной городской общины (полиса), обладавшего исключительным правом участвовать в управлении общественными делами, голосовать на выборах и занимать выборные должности.

История многих стран мира свидетельствует, что общественное самоуправление и гражданственность диалектически взаимосвязаны. Са - моуправленческие начала эффективно развивались именно там, где слово «гражданин» не было лишь формальным понятием, где интересы населения не ограничивались рамками отдельной семьи, долга или корпорации, а охватывали все стороны общественной жизни; где политика была не делом закулисных махинаций, но открытым и честным состязанием различных подходов и мнений. И, напротив, в странах, известных своими авторитарно-деспотическими традициями и отсутствием гражданской культуры, самоуправление во всех его формах неизменно оказывалось неразвитым, слабым и неэффективным.

Понятие «самоуправление», как и большинство терминов в социальных науках, не имеет вполне точного и единого научного значения, и разными авторами понимается неодинаково. Наиболее полное и широкое толкование этому понятию было дано еще в XVII столетии в Англии (selfgovernment), откуда заимствовано XIX веке государствоведами Германии и России. Любопытно, что во Франции соответствующего термина вовсе не существует, и он заменен понятиями «децентрализация» (decentralization) или «муниципальная власть» (pouvoir municipal).

Понятие «местное самоуправление» запущено в научный оборот и получило свое толкование также еще в Англии, в XVII в. (local selfgovernment), а оттуда, в свою очередь, заимствовано в XIX в. учеными континентальной Европы. Оно трактовалось как административный порядок, при котором местные выборные органы осуществляют общественное управление под наблюдением центрального правительства.

На всем протяжении истории местного самоуправления местное (муниципальное) самоуправление понималось по-разному. Наиболее полные определения стали появляться в середине XIX в. одновременно в России и в ряде зарубежных стран. Так, известный германский государствовед Г. Еллинек определял местное самоуправление как «государственное управление через посредство лиц, не являющихся профессиональными государственными должностными лицами, - управление, которое в противоположность государственно-бюрократическому, есть управление через посредство самих заинтересованных лиц».

Русский государствовед Н. Лазаревский под местным самоуправлением понимал «децентрализованное государственное управление, где самостоятельность местных органов обеспечена системой такого рода юридических гарантий, которые, создавая действительность децентрализации, вместе с тем обеспечивают и текущую связь органов местного государственного управления с данною местностью и ее населением».

Другой русский юрист, М. И. Свешников определял «самоуправление как новую форму администрации, заключающуюся в свободном участии народа в заведывании делами, вверенным местным административным органом, т. е. свободное участие народа в местной администрации».

А. Д. Градовский определял самоуправление как один из видов распределения власти. «Самоуправление есть результат разнообразных интересов, которые не могут быть удовлетворены деятельностью центрального правительства».

Англичанин И. Редлих местное самоуправление определял как «осуществление местными жителями или их избранными представителями тех обязанностей и полномочий, которые им предоставлены законодательной властью или которые принадлежат им по общему праву».

Русский ученый Л. Велихов дал определение местного самоуправления с марксистских позиций, на основе учета особенностей его функционирования в Советской России середины 20-х гг. ХХ века: местное самоуправление - это «государственное управление каким-либо кругом дел на местах, образуемое посредством избрания уполномоченных на то лиц от господствующего класса местного населения».

При этом он отмечал, что «при всех индивидуальных особенностях, присущих местному самоуправлению в разных государствах, можно выделить и некоторые бесспорные существенные признаки, ему свойственные и отличающие его от центральной правительственной власти»:

- различие в характере власти: центральная государственная власть есть власть суверенная, верховная, могущая сама по себе реформировать, органы же местного самоуправления - власть подзаконная, действующая в порядке и в пределах, указанных ей верховной властью;

- разграничение сфер компетенции властей центральных и местных, т. е. ограниченность круга дел, предоставленных местному самоуправлению;

- самостоятельные источники средств;

- территориально-ограниченный выборный принцип.

Далее Л. А. Велиховым выделялись основные выгоды и преимущества местного самоуправления:

«Во-первых, местные нужды лучше всего знакомы и ближе всего местным жителям, участвующим в избрании органов местного самоуправления и непосредственно заинтересованным в успешной деятельности последних.

Во-вторых, местное самоуправление развивает в гражданах самодеятельность, энергию, предприимчивость и ведет к высокому развитию общественных сил. Люди перестают ожидать всех благ от правительства, привыкая полагаться на самих себя.

В-третьих, общественная жизнь при наличии местного самоуправления равномернее распределяется по всему государству, не стягивается искусственно к центру, оставляя провинцию и периферии бессильными.

В-четвертых, местное самоуправление связывает администрацию с народом... Наряду с частными интересами у гражданина появляются общественные. Принимая участие в управлении, гражданин готов содействовать ему всеми силами, как своему собственному делу.

В-пятых, местное самоуправление дает гражданам ближайшее практическое знакомство с общественными делами.

Наконец, в-шестых, местное самоуправление является подготовительной школой для государственных деятелей высшей категории.».

Таким образом, понятие местного самоуправления теснейшим образом связано с политико-правовой природой этого явления, а также с его демократической сущностью, вытекающей из того непреложного естественно-исторического факта, что местное самоуправление - это форма народоправства, т. е. форма осуществления народом своего права на власть.

Взгляды об особой организации власти в общинах и ее соотношении с государственной властью начали развиваться еще в средневековой Европе. Их появление было обусловлено стремлением отдельных, прежде всего городских общин, в которых набирал силу торгово-промышленный капитал, освободиться из-под юрисдикции и влияния землевладельцев. Именно в этой связи рождается сакраментальная идея о примате, общины над государством, поскольку считалось, что общины возникли и сформировались задолго до появления этого социально-политического института.

Собственно же теория, впервые объясняющая сущность местного самоуправления, возникла в середине XIX века во Франции и Бельгии и получила название - теория свободной (естественной) общины. Ее сторонники (Аренс, Гербер, Э. Мейер и др.) считали, что право общины на заведование своими делами столь же естественно и неотчуждаемо, как и права человека. Они доказывали, что община является первичной по отношению к государству и имеет право на самостоятельность и независимость от него по самой своей природе, причем государство не создает общину, а лишь признает ее. Наряду с исполнительной, законодательной и судебной, эта теория постулировала четвертую власть - местную (муниципальную, коммунальную, общинную).

Основными принципами, на которых базировалась данная теория, были следующие:

- избираемость органов местного самоуправления самими членами общины;

- разделение дел, которыми ведает община, на собственные, и те, которые делегируются ей государством;

- органы местного самоуправления являются негосударственными органами;

- невмешательство государственных органов в сферу компетенции общины. Они лишь следят за тем, чтобы община не выходила за пределы своей компетенции.

На смену теории свободной (естественной) общины, как ее дальнейшее развитие, пришла «общественная» теория самоуправления (общественно-хозяйственная теория), которая так же, как и общинная теория, исходила из противопоставления государства и общины, но основание для этого было уже иное, а именно: противопоставление общественных интересов - политическим и признание за государством и обществом права ведать только своими собственными делами. Ее представителями были Р. Моль, А. Васильчиков и др.

Одни сторонники этой теории видели сущность самоуправления в том, что оно должно включать в свою компетенцию лишь те задачи, которые ставят перед собой местные сообщества, другие сводили сущность местного самоуправления исключительно к заведованию хозяйственными делами самоуправляющейся единицы.

Подобные взгляды на местное самоуправление просуществовали относительно недолго, так как, с одной стороны, противопоставление общин государству не способствовало его укреплению, а с другой, - из этой теории следовало, что территория государства должна состоять из территорий независимых друг от друга самоуправляющихся общин, что в действительности невозможно.

В России эта теория с ее разновидностями была наиболее популярна в 60-е гг. XIX в.

Постепенно идея противопоставления общины государству перестала существовать. Местное самоуправление стали рассматривать как распределение обязанностей по управлению государственными делами между центральными и местными властями.

В этих условиях на смену общинно-хозяйственной пришла государственная теория самоуправления, суть которой заключалась в том, что местное самоуправление признавалось лишь частью государственного и полностью ему подчинялось. Всякое публичное управление, с точки зрения сторонников этой теории, есть дело государственное, и в процессе становления и функционирования местного самоуправления происходит не обособление местного сообщества, а привлечение местных жителей на службу государственными интересам и целям. Органы местного самоуправления и местной администрации - это лишь разные формы одной и той же государственной власти и должны быть включены в систему государственного управления, а не рассматриваться в качестве чего-то чужеродного по отношению к ней.

Основные положения государственной теории местного самоуправления сформулированы Л. Штейном, Р. Гнейстом и более подробно развиты в России Н. Лазаревским и А. Грановским. Наиболее же ярко данная теория представлена в трудах российского ученого Н. И. Лазаревского, согласно взглядам которого сущность местного самоуправления определяется следующими четырьмя условиями:

1) самоуправление есть осуществление правительственных прав по поручению от государства;

2) самоуправление есть деятельность, состоящая в исполнении местных задач государственного управления;

3) самоуправление есть исполнение задач государственного управления самим государством;

4) органы самоуправления являются органами и представителями самого государства.

Пик популярности этой теории в Росси приходится на середину 70-х гг. XIX века.

Промежуточное по отношению к общественной и государственной теориям место занимала дуалистическая теория местного самоуправления - одна из теорий местного самоуправления, согласно которой органы местного самоуправления должны действовать, с одной стороны, как инструмент государственной администрации, с другой, - быть в известной степени независимыми от нее. Сторонники дуалистической теории местного самоуправления пытались таким образом взять лучшее из государственной и общественной теорий местного самоуправления.

Помимо получивших наибольшее распространение государственной и общественной теорий самоуправления, можно отметить также юридическую и политическую теории местного самоуправления.

Суть юридической теории состояла в том, что ее сторонники видели в органах самоуправления юридические лица, создаваемые государством для удовлетворения общих потребностей. Орган самоуправления не является частью государственного аппарата, так как, помимо осуществления функций государственного управления, ведает местными пользами и нуждами. Исходя из этого сторонники юридической теории настаивали на принципиальном равенстве государственных и местных органов власти, отношения которых, по их мнению, должны стоиться как юридические отношения равных юридических лиц.

Политическая теория, существовавшая главным образом в России, видела основу самоуправления в совокупности политикоюридических гарантий, обеспечивающих самостоятельность самоуправляющимся единицам. Сторонники этой теории противопоставляли царским чиновникам - (профессионалам и бюрократам) выборных от местного населения.

В заключение следует отметить, что ни одна из описанных теорий не действовала в чистом виде, поскольку всегда возникали различного рода препятствия при их осуществлении, да и сама жизнь, из которой они рождались, не стояла на месте, а изменялась под влиянием развивающихся общественных отношений и политических установок правящего режима.