Формы прямой (непосредственной) демократии как элементы системы местного самоуправления

Система местного самоуправления представляет собой совокупность подсистем, отражающих отдельные стороны и виды управления: функции, цели, задачи, органы, кадры, полномочия, методы, формы, информационное обеспечение, процедуры принятия и исполнения решений, критерии.

Общественное самоуправление - это проявление общественной активности граждан, формы коллективного объединения людей, посредством которых они добровольно и безвозмездно участвуют в решении конкретных дел местных сообществ. Оно представляет собой систему управления общественными делами, построенную на основе самоорганизации, самодеятельности и саморегулирования.

Таким образом, система местного самоуправления представляет собой в единстве публичную власть, форму социального управления, специфический механизм государственного административного управления, форму общественного самоуправления и самоорганизации, осуществляется населением, гражданами и их общественными объединениями путем местного референдума, выборов, отзыва выборных лиц, собраний (сходов) граждан, съездов (конференций) муниципальных образований, через депутатов и представительные органы местного самоуправления, местную администрацию и ее органы управления, иные органы местного самоуправления, а также посредством деятельности органов и выборных должностных лиц местного самоуправления.

Политико-правовые основы народовластия в системе местного самоуправления представляют собой совокупность норм-принципов, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе осуществления власти населением муниципальных образований непосредственно, а также через органы местного самоуправления.

К этим нормам-принципам относятся, прежде всего, следующие конституционные установления:

- носителем суверенитета и единства источников власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ (ч. 1, ст. 3);

- народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (ч. 2, ст. 3);

- высшим непосредственным выражением власти народа является референдум и свободные выборы (ч. 3, ст. 3);

- граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей (ч. 1, ст. 32);

- граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме (ч. 2, ст. 32);

- не имеют право избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда (ч. 3, ст. 32);

- местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления (ч. 2, ст. 130).

В зависимости от формы волеизъявления народа, а на местном уровне - населения, различают институты непосредственной и представительной демократии. Непосредственная (прямая) демократия на местном уровне - это осуществление публичной власти непосредственно населением муниципального образования, принятие им общеобязательных решений по вопросам местного значения.

Представительная демократия - это осуществление власти населением, гражданами через депутатов и органы местного самоуправления, а также деятельность избранных населением органов и должностных лиц муниципальных образований.

В отечественной литературе нет единства в толковании непосредственной и представительной демократии, в том числе и в системе местного самоуправления. Некоторые ученые к формам непосредственной демократии наряду с местным референдумом, выборами, отзывом выборных лиц, собраниями (сходами) граждан относят также правотворческую инициативу граждан, обращения граждан в органы местного самоуправления, митинги, демонстрации, шествия, пикетирование.

Таким образом, в местном самоуправлении органически сочетаются и взаимодополняют одна другую как формы прямой (непосредственной) демократии, так и формы представительной демократии, что является одним из важнейших принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации.

Референдум представляет собой одну из главных форм непосредственного выражения народовластия. Посредством реализации этого института населению муниципального образования предоставляется возможность самостоятельно принимать решения по значительным вопросам. Однако нельзя утверждать, что это наиболее часто используемый и эффективный способ решения проблем местного уровня. В сущности, его можно назвать факультативным инструментом осуществления местного самоуправления.

Широкое распространение местные референдумы в России получили в конце 1980-х - начале 1990-х гг. В 1995 - 1996 гг. они активно использовались для принятия уставов муниципального образований. В 19961998 гг. активность проведения местных референдумов связана со становлением местного самоуправления.

В соответствии с Законом о местном самоуправлении 2003 года местный референдум проводится в целях решения населением вопросов местного значения. Суть местного референдума - это голосование избирателей, посредством которого принимается решение по вопросам местного значения. Отсюда предметом местного референдума являются вопросы местного значения, которые прямо и непосредственно связаны с интересами жизни и быта населения, проживающего на соответствующей территории.

По содержанию выносимых на решение местного сообщества вопросов местные референдумы делятся на:

1) референдумы, определяющие формы осуществления местного самоуправления, структуру органов местного самоуправления путем принятия устава муниципального образования;

2) референдумы, определяющие изменение границ административно-территориального деления и муниципальных образований;

3) референдумы, решающие проблемы социально-экономического характера (планы и программы развития территорий, изменения профиля объектов и предприятий муниципальной собственности, отчуждение муниципальной собственности и т. д.).

Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» называет перечень вопросов, которые не могут быть вынесены на местный референдум:

- о досрочном прекращении или продлении срока полномочий органов государственной власти субъекта РФ, органов местного самоуправления, о приостановлении осуществления ими своих полномочий, а также

0 проведении досрочных выборов в органы государственной власти субъекта РФ, органы местного самоуправления либо об отсрочке указанных выборов;

- о персональном составе органов государственной власти субъекта РФ, органов местного самоуправления;

- об избрании депутатов и должностных лиц, об утверждении, о назначении на должность и об освобождении от должности должностных лиц, а также о даче согласия на их назначение на должность и освобождение от должности;

- о принятии или об изменении соответствующего бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств субъекта РФ, муниципального образования;

- о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения.

По сути дела, федеральное законодательство не запрещает принимать на местном референдуме решения, противоречащие уставу муниципального образования, правовым актам органов и должностных лиц местного самоуправления. Отсюда вытекает следующее: население может прибегать к инициированию референдума именно тогда, когда представительный орган местного самоуправления не вносит по его требованиям (заявленным в виде петиций или в иной форме) в устав муниципального образования необходимые изменения. Поэтому требование соответствия вопроса референдума уставу муниципального образования лишило бы население права посредством форм прямого волеизъявления участвовать в решении принципиальных вопросов организации местного самоуправления, чем было бы нарушено конституционное право граждан на осуществление местного самоуправления путем референдума.

Федеральный закон предусматривает также коллективных субъектов инициативы проведения референдума. Это граждане Российской Федерации, избирательные объединения, иные общественные объединения и, наконец, совместная инициатива представительного органа муниципального образования и главы местной администрации.

Представительный орган местного самоуправления по требованию о проведении местного референдума вправе принять одно из двух решений:

1) о назначении местного референдума, дате его проведения и мерах по его обеспечению;

2) об отклонении требований о назначении местного референдума в случае нарушения закона инициаторами референдума.

В местном референдуме могут принимать участие все граждане, проживающие на территории муниципального образования и обладающие активным избирательным правом. В Российской Федерации активным избирательным правом (т. е. правом избирать) пользуются граждане Российской Федерации, достигшие возраста 18 лет.

В референдуме не участвуют граждане, признанные судом недееспособными, а также лица, содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда, вступившему в законную силу.

Принятое на местном референдуме решение и итоги голосования подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

Решения, принятые на местном референдуме, обязательны для исполнения всеми должностными лицами, органами местного самоуправления, предприятиями, учреждениями, организациями, гражданами.

Федеральное законодательство предусматривает судебное обжалование результатов местного референдума в случае нарушения действующего законодательства, регулирующего порядок назначения и проведения референдума. Право на судебное обжалование предоставлено гражданам, органам местного самоуправления, прокурору, уполномоченным федеральным законом органам государственной власти.

Если результаты референдума признаны недействительными, комиссия, организующая голосование на референдуме, назначает повторное голосование.

Выборы - это наиболее распространенный институт в системе народовластия. Значение этого института состоит в том, что посредством выборов формируются представительные органы местного самоуправления и избираются выборные должностные лица органов местного самоуправления.

Цель местных выборов - избрание депутатов, членов выборного органа местного самоуправления, выборных должностных лиц органов местного самоуправления.

В процессе участия в муниципальных выборах граждане Российской Федерации реализуют свои избирательные права - это конституционное право граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также право участвовать в выдвижении кандидатов, списков кандидатов, в предвыборной агитации, в наблюдении за проведением выборов, работой избирательных комиссий, включая установление итогов голосования и определение результатов выборов, в других избирательных действиях в порядке, установленном Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов РФ.

Порядок назначения муниципальных выборов определяется уставом муниципального образования.

Сход граждан - форма непосредственного участия жителей муниципального образования в обсуждении и решении вопросов местного значения. Этот институт дает возможность гражданам непосредственно высказывать свои мнения и выражать волю по вопросам местного значения.

Инициатива созыва схода граждан принадлежит главе муниципального образования либо группе жителей поселения численностью не менее 10 человек.

Подготовка и проведение сходов граждан обеспечивается соответствующим представительным органом местного самоуправления, главой муниципального образования или органом территориального общественного самоуправления. О времени и месте проведения схода граждан, вопросах, выносимых на его рассмотрение, население оповещается через средства массовой информации.

На сходе граждан избирается выборное должностное лицо - глава данного муниципального образования (или иное выборное лицо), который считается избранным, если за него проголосовало более половины граждан, принимающих участие в сходе граждан и обладающих избирательным правом.

Избранный сходом граждан глава муниципального образования подотчетен ему и может быть отозван сходом граждан в порядке, определенном уставом муниципального образования.

Решение схода граждан принимается открытым или тайным голосованием. Оно считается принятым, если за него проголосовало более половины граждан, присутствующих на сходе.

Такое решение:

1) обязательно для исполнения органами и должностными лицами органов местного самоуправления, предприятиями, учреждениями, организациями, гражданами на соответствующей территории;

2) не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, государственными должностными лицами или органами местного самоуправления.

Кроме традиционных собраний (сходов) граждан, о которых речь шла выше, следует выделить еще один вид собраний, являющийся формой реализации конституционного права граждан собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование. Различие между этими формами демократии состоит в том, что собрания (сходы) жителей как форма местного или территориального общественного самоуправления носят постоянный нормативный характер и служат целям решения вопросов местного значения. Что же касается митингов, демонстраций, шествий и пикетирования, то они не имеют жесткого нормативного ограничения ни по составу участников, ни по целям, формам и процедурам их проведения. Они, как правило, используются в качестве средства либо поддержки, либо давления на органы власти, в том числе и местного самоуправления, с целью принудить их к принятию каких-либо решений.

Согласно ст. 33 Конституции РФ граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. Право на обращение является важным конституционно-правовым и демократическим средством защиты прав и свобод граждан в современной России.

Право на обращение включает в себя два аспекта. Во-первых, обращения граждан представляют собой одну из форм участия граждан в управлении, в решении государственных и общественных дел, возможность активного влияния гражданина на деятельность государственных органов и органов местного самоуправления. Во-вторых, это способ восстановления нарушенного или попранного права посредством жалоб, заявлений и ходатайств. Названные способы являются важным источником информации, полезной при решении вопросов местного значения.

Предложения, заявления и жалобы граждан, поступающие из редакций газет, журналов, телевидения, радио и других средств массовой информации, а также выступления и опубликованные в печати материалы, связанные с предложениями, заявлениями и жалобами должны рассматриваться органами и должностными лицами в порядке и в сроки, предусмотренные законодательством. Обращения граждан могут быть изложены в письменной или устной форме. Видами обращений являются предложения, заявления, ходатайства и жалобы граждан.

Предложения - обращения граждан, направленные на улучшение порядка организации и деятельности органов местного самоуправления, на решение вопросов экономической, политической, социальнокультурной и других сфер деятельности муниципального образования и населения.

Заявления - обращения граждан по поводу реализации принадлежащего им права, закрепленного Конституцией Российской Федерации и законодательством Российской Федерации.

Ходатайства - обращения граждан с просьбой о признании за лицом определенного статуса, прав или свобод (ходатайство о признании беженцем, вынужденным переселенцем и т. п.).

Жалобы - обращения граждан по поводу нарушенного действиями (бездействием), решениями юридических или физических лиц (должностных лиц, государственных служащих) права или законного интереса.

Право на обращение имеют не только граждане Российской Федерации, но и иностранные граждане, лица без гражданства, общественные организации (например, учреждения, организации, предприятия и их должностные лица в целях защиты своих прав и интересов, прав и интересов своих членов). Граждане имеют право направлять коллективные обращения. Такие обращения уместны в случаях, когда затрагиваются права и законные интересы той или иной группы людей.

Право на обращение может быть реализовано как в письменной, так и в устной форме.

Отзыв выборных лиц местного самоуправления также является одной из форм непосредственной демократии.

Это в полной мере соответствует ст. 3 и 130 Конституции РФ, которыми установлено, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Отсюда следует, что граждане осуществляют свою власть, прежде всего через своих представителей в этих органах. Это право нарушается, если избиратели утрачивают доверие к депутату и выборным должностным лицам. Вот почему право на их отзыв жизненно необходимо и является неотъемлемым элементом народовластия.

Отзыв выборного лица местного самоуправления - это досрочное прекращение полномочий выборного лица в форме прямого волеизъявления избирателей соответствующего избирательного округа на основе специально назначенного голосования, проводимого в соответствии с законом субъекта Федерации и уставом муниципального образования.

Институт отзыва - это специфический институт народовластия, возможный, но не обязательный, в процессе осуществления местного самоуправления, выражающий взаимоотношения выборных лиц с населением и их избирателями. Досрочное прекращение полномочий выборных лиц является своеобразной формой ответственности их перед населением и избирателями.

Главным основанием ответственности выборного лица перед населением Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определил утрату им доверия у населения (ст. 48). Причины и суть утраты доверия населения к выборному лицу законом не определяются. Это означает, что их определяет само население.

Вместе с тем, под утратой доверия населения или избирателей как основания отзыва выборного лица, как правило, понимается неудовлетворенность его деятельностью, связанная совокупно или по отдельности с такими причинами, как: нарушение действующего законодательства, невыполнение депутатских полномочий и предвыборной программы; ненадлежащее исполнение должностным лицом своих обязанностей, официально объявленное выборным лицом изменение своей политической ориентации; утрата контактов с избирателями, игнорирование ведения приема избирателей и рассмотрения их жалоб и заявлений; совершение действий, порочащих звание выборного лица и другие.

Население в соответствии с уставом муниципального образования имеет право на правотворческую инициативу в вопросах местного значения. Для России это относительно новый институт непосредственной демократии, требующий своего развития и совершенствования. Проекты правовых актов по вопросам местного значения, внесенные населением в органы местного самоуправления, подлежат обязательному рассмотрению на открытом заседании с участием представителей населения, а результаты рассмотрения - официальному опубликованию (обнародованию).

Право жителей города на правотворческую инициативу осуществляется путем внесения проекта решения по вопросам местного значения в представительный орган местного самоуправления.

Проекты решений по вопросам местного значения, внесенные населением, подлежат обязательному рассмотрению на заседании представительного органа местного самоуправления с участием представителей населения города, а результаты рассмотрения подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

Для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования могут проводиться публичные слушания. Публичные слушания проводятся по инициативе населения, представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования.

На публичные слушания могут выноситься:

- проект устава муниципального образования, а также проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав;

- проект местного бюджета и отчет о его исполнении;

- проекты планов и программ развития муниципального образования;

- вопросы о преобразовании муниципального образования.

Конференция граждан - это также форма непосредственного участия жителей муниципального образования в обсуждении и решении вопросов местного значения.

Инициатором проведения конференции могут выступать сами граждане, глава администрации, депутаты представительного органа местного самоуправления. При этом предусматривается создание инициативной группы и установливается норма представительства.

Опрос - самостоятельный институт непосредственной демократии. Опрос жителей муниципального образования проводится с целью выявления мнения жителей соответствующих территорий и его учета при принятии решений по вопросам, затрагивающим экономические, социальные, экологические и другие законные интересы населения этой территории. Отличительная черта этого института состоит в том, что его выводы носят рекомендательный характер.