Формы опосредованного участия граждан в осуществлении муниципальной власти

Представительная демократия на местном уровне - это осуществление власти населением через органы и должностных лиц местного самоуправления. При этом представительство может быть непосредственным, прямым, когда соответствующий орган избирается (или назначается самим местным сообществом, или же опосредованным, когда соответствующий орган избирается (назначается) не местным населением, а выделенными для этого специальными структурами.

В современной России прямое, непосредственное представительство местного сообщества выражается через выборные органы местного самоуправления и через выборных должностных лиц местного самоуправления. К ним относятся прежде всего депутаты представительных органов местного самоуправления и сами представительные органы, а также главы муниципальных образований, избранные гражданами, иные выборные должностные лица, избранные населением.

Примером опосредованного представительства являются главы муниципальных образований, главы администраций муниципальных образований, избранные либо назначенные представительными органами; органы местной администрации, сформированные главами муниципальных образований, главами администраций муниципальных образований, муниципальные избирательные комиссии, члены которых назначены представительными органами.

Представительство может характеризоваться и с точки зрения того, насколько точно и полно представители выражают волю и интересы местного сообщества. По этому признаку представительство может быть подлинным, действительным либо мнимым, фиктивным.

Представительство может характеризоваться и с точки зрения того, насколько оно эффективно использует во всех необходимых случаях формы непосредственной демократии, представляет населению самому решать все важнейшие вопросы местного значения.

Однако в настоящее время, когда различные формы непосредственной демократии стимулируются слабо и вследствие этого применяются редко, наибольший объем вопросов местного значения, решался и будет впредь решаться в основном через органы и должностных лиц местного самоуправления. Из этого следует объективная закономерность и необходимость, с одной стороны, всемерно совершенствовать и повышать действенность многообразных форм осуществления населением своей власти через органы и должностных лиц местного самоуправления, а с другой, - укреплять представительные и другие органы местного самоуправления на основе повышения их роли и правового статуса, совершенствования всех форм организационно-правового механизма их деятельности, укрепления авторитета.

Таким образом, органам местного самоуправления, структура которых определяется населением самостоятельно, принадлежит ведущая роль в осуществлении местного самоуправления.

Наличие выборных органов местного самоуправления - важнейшее организационное условие его реальности и эффективности. Кроме представительного органа в уставе муниципального образования должно быть определено, какие органы и должностные лица будут осуществлять исполнительно-распорядительные функции в системе местного самоуправления. Чаще всего муниципальные образования создают местную администрацию, деятельностью которой руководит глава муниципального образования либо глава администрации муниципального образования.

Органы и выборные должностные лица местного самоуправления наделяются в соответствии с уставами муниципальных образований собственной компетенцией в решении вопросов местного значения. Они могут также наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых ресурсов.

Органы и должностные лица местного самоуправления, не являясь составной частью системы органов государственной власти, представляют собой самостоятельную форму реализации народом своей власти. Поэтому принимаемые ими в пределах своих полномочий решения на территории муниципального образования обязательны для всех предприятий, организаций, учреждений, должностных лиц, граждан, общественных объединений. Решения органов и должностных лиц местного самоуправления могут быть отменены только органами и должностными лицами, их принявшими, либо признаны недействительными по решению суда.

Конституционное установление о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, не означает функционального обособления обеих групп органов. Органы местного самоуправления находятся в системе государственно-властных отношений и действуют в русле общегосударственной политики.

Разделение властей на местном уровне не является традиционным и классическим для различных стран мира.

Мировой опыт так же, как и опыт земств и городского самоуправления в России, свидетельствует, что целесообразно обеспечивать не равновесие властей в системе местного самоуправления, а приоритет одной из властей при ограничениях, сдержках со стороны другой власти.

Власть на местах одна и едина, но выражается в различных функциях органов управления. Так, функция представительного органа местного самоуправления состоит в том, чтобы выражать волю населения местного сообщества, придавать ей общеобязательный характер, осуществлять от его имени власть.

Функция исполнительных органов местного самоуправления состоит в осуществлении управленческой, организационной деятельности, направленной на исполнение правовых актов, принятых непосредственно населением местного сообщества или его представительным органом.

Из этого следует, что и органы местного самоуправления, наделенные местным сообществом указанными функциями, должны находиться в той же субординации, что и данные функции. Именно такое разделение гарантирует, во-первых, единство управления в местном сообществе и, во-вторых, господство права. Нерешенность этого жизненно важного вопроса ведет в тупик конфронтации и противостояния между представительными и исполнительными органами, к нескончаемой войне между ними, что наносит огромный вред как обществу в целом, так и местному сообществу.

Согласно Закону о местном самоуправлении 1995 г. структура органов местного самоуправления, в том числе представительных, определяется населением соответствующих муниципальных образований самостоятельно. Это положение соответствует Конституции РФ, а также положениям Европейской хартии о местном самоуправлении. В то же время Закон о местном самоуправлении 2003 г. более четко определяет структуру и численный состав представительных органов, а также предусматривает, что в муниципальных районах представительные органы могут не избираться населением напрямую, а состоять из глав поселений и депутатов представительных органов, входящих в состав данного района.

Закон о местном самоуправлении 2003 г. устанавливает минимальный численный состав депутатов представительных органов поселений в зависимости от численности населения начиная с поселений или городских округов с числом жителей менее 1000 человек, в которых должно быть не менее 7 депутатов, до поселений с числом жителей свыше 500 000 человек - не менее 35 депутатов. Число депутатов представительного органа муниципального района не может быть менее 15 человек, представительного органа внутригородской территории города федерального значения - менее 10 человек.

Наименования представительных органов местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов РФ на основе учета национальных, исторических и местных традиций.

Законы субъектов Федерации по-разному и даже на своей территории не всегда единообразно определяют наименования органов местного самоуправления, а нередко предоставляют органам местного самоуправления свободу в установлении наименований. В результате в России органы местного самоуправления имеют широкий спектр наименований - Совет, Дума, Собрание, Комитет и т. д. То же самое имеет место и в отношении исполнительных органов - глава муниципального образования, глава администрации, глава местного самоуправления, мэр и т. д.

Так, в Ленинградской области для наименования представительных органов 29 муниципальных образований применяются 7 названий.

Внешне это выглядит чрезвычайно демократично, но на практике создает немало трудностей и путаницы.

Здравый смысл подсказывает необходимость иметь, как правило, единые по названию органы местного самоуправления. Исключения могут составлять только республики, автономные области и округа.

Исследования современных систем органов местного самоуправления показывают, что они не претерпели существенных изменений ни по сравнению с периодом местных Советов народных депутатов, ни по сравнению с органами местного самоуправления 1991-1993 годов. В частности, структура исполнительных органов во многом сохранилась в прежнем виде и в значительной степени схожа с системой органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Представительный орган местного сообщества - это выборный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени общеобязательные решения, действующие на территории муниципального образования.

Представительные органы являются ведущими в структуре органов местного самоуправления. Их ведущая роль обусловлена тем, что депутаты избираются непосредственно членами местного сообщества на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Представительные органы выражают волю всего населения муниципального образования, придают ей общеобязательный характер и осуществляют от его имени власть. Им подотчетна и подконтрольна деятельность всех других органов и должностных лиц местного самоуправления, включая и глав муниципальных образований.

Наличие представительного органа местного самоуправления в каждом муниципальном образовании является обязательным. И только в отдельных поселениях, как правило, имеющих небольшую численность, уставом муниципального образования может быть предусмотрена возможность осуществления полномочий представительных органов собраниями (сходами) граждан. Эти исключения следует рассматривать не как ограничение на деятельность представительных органов, а наоборот, как возможность осуществления местного самоуправления в высшей форме - в форме прямой демократии непосредственно самим населением.

Порядок деятельности представительных органов муниципальных образований определяется регламентами данных органов. Основной формой работы представительных органов являются заседания (сессии), периодичность созыва которых определяется уставами муниципальных образований. По требованию главы муниципального образования или самих депутатов могут созываться внеочередные заседания. Все решения представительных органов местной власти принимаются только на сессиях с обязательным соблюдением кворума.

По отдельным направлениям своей деятельности представительные органы могут образовывать постоянные комиссии, осуществляющие подготовительную работу по выработке решений, разработку проектов правовых актов. В состав таких комиссий могут входить и специалисты - работники тех или иных отраслей, не являющиеся депутатами. В ряде уставов муниципальных образований предусмотрена возможность создания фракций. Заседания представительных органов муниципальных образований, как правило, проводятся открытыми, т. е. на них могут присутствовать представители населения или общественных объединений, политических партий, средств массовой информации.

Полномочия представительных органов местного самоуправления определяются уставами муниципальных образований. Вместе с тем их основу составляют полномочия, закрепленные федеральным законодательством и отнесенные к исключительной компетенции данных органов, т. е. решаемые только представительными органами местного самоуправления. Закрепление ряда вопросов местного значения в исключительной компетенции представительных органов местного самоуправления обеспечивает обязательное участие их депутатов как избранных представителей населения в решении наиболее важных проблем, стоящих перед муниципальными образованиями. Перечень вопросов, отнесенных к исключительной компетенции представительных органов местного самоуправления, федеральными законами, как правило, расширяется в уставах муниципальных образований, сократить этот перечень нельзя.

В соответствии с Законом о местном самоуправлении 2003 г. в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находятся:

1) принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений;

2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

3) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах;

4) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;

5) определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;

6) определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;

7) определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;

8) определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;

9) контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами органов местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.

Кроме того, Закон 2003 г. относит к исключительной компетенции представительных органов местного самоуправления определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуни - ципального сотрудничества: определение порядка материально

технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления; контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами органов местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.

В разных муниципальных образованиях в зависимости от того, является ли оно городским или сельским поселением, с учетом особенностей экономического развития, численности жителей и других факторов, структура исполнительных органов и содержание их деятельности сильно отличаются. Разумеется, число задач, стоящих перед администрациями крупных муниципальных образований, больше. Поэтому в таких администрациях образуются территориальные и структурно-функциональные подразделения - администрации районов в городах или сельских поселениях с районным делением и управления, отделы, комитеты и тому подобное, выполняющие отраслевые или специальные функции.

Закон о местном самоуправлении 2003 г. регламентирует порядок избрания или назначения на должность главы местной администрации. Если в соответствии с уставом муниципального образования глава муниципального образования возглавляет местную администрацию, он должен избираться на муниципальных выборах. Если глава муниципального образования возглавляет представительный орган, глава местной администрации назначается на должность по контракту представительным органом муниципального образования по результатам конкурса на срок, установленный уставом муниципального образования. Контракт, предусматривающий исполнение обязанностей главы местной администрации, подлежит утверждению представительным органом муниципального образования.

Закон о местном самоуправлении 2003 г. называет основания для досрочного прекращения полномочий главы местной администрации, осуществляемых на основе контракта (ч. 10 ст. 37). Данные полномочия прекращаются в случаях:

1) смерти;

2) отставки по собственному желанию;

3) расторжения контракта в соответствии с ч. 11 ст. 11 названного Закона;

4) отрешения от должности в соответствии со ст. 74, т. е. в случае отрешения главы муниципального образования от должности;

5) признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным;

6) признания судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;

7) вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда;

8) выезда за пределы Российской Федерации на постоянное местожительство;

9) прекращения гражданства Российской Федерации, прекращения гражданства иностранного государства - участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления.

Контракт с главой местной администрации может быть расторгнут также по соглашению сторон или в судебном порядке.

В уставах муниципальных образований могут быть предусмотрены и иные органы местного самоуправления, которые наделяются собственной компетенцией. Однако создание таких органов не является обязательным, т. е. осуществляется исходя из потребностей муниципальных образований.

Рациональная организация власти и управления на местах предполагает в качестве одного из условий стабильность всей системы местного самоуправления, в том числе невозможность неограниченного увеличения какой-либо ветвью власти ее полномочий. Следствием этого является необходимость создания механизма сдержек и противовесов в механизме взаимоотношения органов государственной власти и структур местного самоуправления.

В системе государственной власти принцип сдержек и противовесов приобретает форму разделения властей. В системе же местного самоуправления этот принцип может приобретать различные формы: 1) если в муниципальном образовании наряду с представительным создается исполнительный орган местного самоуправления, система сдержек и противовесов действует в муниципальном образовании в форме разделения

с» о

властей; 2) если же представительный орган местного самоуправления в муниципальном образовании не создается, система сдержек и противовесов приобретает в нем форму разграничения полномочий между населением муниципального образования, осуществляющим свои полномочия непосредственно, и единственным органом (должностным лицом) местного самоуправления в сочетании с контролем населения за деятельностью этого органа (должностного лица).