Местное самоуправление как форма демократии: Учебное пособие

Местное управление и самоуправление в первой половине ХIХ века

Вступление в начале ХГХ в. на престол Александра I ознаменовалось рядом мер, направленных на то, чтобы восстановить многое из того, что было оправданным и подтвердило свою жизненность при Екатерине II, но было отвергнуто или разрушено в царствование Павла I. Преобразования молодого царя начались с попыток претворения в жизнь коренных и даже революционных (если бы они осуществились) планов: отмены крепостного права и принятия Российской конституции, восстановления дворянских привилегий, возрождения системы местного управления и самоуправления. Довольно быстро им были отменены многие распоряжения своего отца, в том числе в полном объеме восстановлено действие Жалованной грамоты дворянству 1785 г. Были подтверждены также права городского общественного самоуправления, которое продолжало строить свою жизнедеятельность на основе формальных установлений Жалованной грамоты городам 1785 г.

Российское общество первой четверти ХК по-прежнему оставалось сословным. Основными категориями населения, интересы которых требовали внимания и реагирования со стороны государственной власти, были следующие:

Наиболее влиятельным и привилегированным слоем по-прежнему оставалось многочисленное и многонациональное российское дворянство. Именно его потребности и интересы определяли, прежде всего, политику самодержавия во внутренних делах, среди которых на первом месте стоял крестьянский вопрос.

Еще в первой половине XIX в. правительство предприняло некоторые шаги с тем, чтобы приспособить крепостническую систему к новым реалиям жизни. В 1803 году был издан «Указ о вольных хлебопашцах». Он разрешал помещикам освобождать крестьян с наделением их землей за выкуп путем заключения соответствующей сделки, которая утверждалась царем. Однако эта мера не получила широкого распространения: было освобождено немногим более 47 тыс. душ мужского пола.

С 1809 г. было запрещено помещикам ссылать своих крестьян за маловажные поступки в Сибирь. Крепостные крестьяне получили право заниматься торговлей и вести хозяйственную предпринимательскую деятельность с разрешения помещика.

В 1816-1819 гг. были освобождены от крепостной зависимости (хотя и без земли) крестьяне Эстляндской, Курляндской и Лифляндской губерний.

В 1818 г. Александр I поручил графу А. А. Аракчееву руководить составлением проекта об уничтожении крепостного права и освобождении крестьян уже во всей стране. Проект был подготовлен, но не осуществлен, поскольку в окончательном решении крестьянского вопроса правительство проявляло сугубую осторожность: радикальные меры по освобождению крестьян в тех условиях лишили бы власть ее социальной опоры - поддержки со стороны дворянства.

Следующее направление преобразовательной деятельности Александра I было связано с разработкой и осуществлением реформы центрального государственного управления, поскольку старая коллегиальная система, сохранявшаяся еще с Петровских времен, утратила свой созидательный потенциал и в новых условиях была уже не способна эффективно управлять государством. Не соответствовала она и Екатерининской реформе местного управления, поэтому манифестом от 8 сентября 1802 года было учреждено министерское административное управление, основанное на принципах единоначалия и личной ответственности.

К 1809 г. графом М. М. Сперанским был подготовлен достаточно обширный и стройный «План государственного «преобразования», который призван был, сохранив в неприкосновенности монархический принцип организации верховной власти, модернизировать ее формальную сторону и тем самым укрепить основы самодержавного строя в России. Он предусматривал, в частности, внедрение в управление принципа разделения властей и создание при монархе законосовещательного представительного органа - Государственной думы, опирающейся на формирующуюся систему местного самоуправления.

Однако несмотря на свою умеренность этот план, одобренный царем, был встречен в штыки дворянством и высшим кругом чиновников, которые опасались в случае его осуществления неизбежного ущемления своих сословных прав и привилегий.

Мысли о демократическом переустройстве страны возникали и на другом уровне. После войны 1812 г. появились тайные общества, в проектах которых содержались варианты радикальных преобразований, в том числе и местного самоуправления. Самый известный из них - «Русская правда» П. И. Пестеля, в котором предполагалось монархию в России заменить республиканской формой правления. Высший представительный и законодательный орган страны - Народное вече (численностью 500 человек) - должен был формироваться посредством всеобщих и равных выборов, сроком на 5 лет. Провозглашалось разделение властей на законодательную и исполнительную, а также предусматривалось избрание на вече Державной думы (из 5 членов) - главного исполнительного органа власти. На местном уровне предполагалось формирование органов земского и городского самоуправления.

К началу ХГХ в. возникла необходимость в переустройстве местного управления, главным образом для упорядочения отправления различного рода повинностей. В изданном указе - «Предварительное положение о земских повинностях» впервые в российской практике на законодательном уровне уясняется понятие «земство» и определяется его отношение и государственной власти (отличие земских дел и повинностей от государственных виделось в том, что первые осуществляются на местах).

В Александровскую эпоху были приняты акты, учитывающие особенности местного управления в различных регионах страны. Среди них можно выделить два таких документа 1822 г., регулирующих устройство и управление Сибирью - «Учреждение для управления Сибирских губерний» и «Устав об управлении инородцев Сибири». Согласно последнему у каждого разряда сибирских народов (оседлых, кочевых и бродячих) формировались свои органы управления (самоуправления).

Кочевые народы, при условии, что улус или стойбище насчитывали 15 семейств и более, могли иметь родовое управление. Несколько же улусов или стойбищ, подчинялись инородной управе, а более крупные территориальные объединения кочевых народов управлялись степной думой. Необходимо подчеркнуть, что должностные лица родового и степного управлений избирались своими соплеменниками.

В частности, степные думы существовали у бурят, хакасов, эвенков, а у якутов самоуправление осуществлялось через родовые управления и инородные управы. К оседлым относились коренные народности, постоянно проживающие в городах и поселках. Они приравнивались к тем или иным сословиям русского населения, несли те же повинности, но были освобождены от рекрутских наборов.

Царствование Александра I можно условно разделить на два периода, границей между которыми будет Отечественная война 1812 г. Если в первый период правительство пользовалось поддержкой общества в проведении реформ, то второй период ознаменовался деятельностью тайных организаций и попытками радикально модернизировать монархию как форму правления или даже вовсе заменить ее республикой.

Царствование Николая I пришлось на сложный период в развитии мировой истории, когда большинство европейских стран уже вступило в эпоху зрелого капитализма. В этой ситуации Россия оказалась перед проблемой: как безболезненно интегрировать себя в новый порядок. По этому поводу общество разделилось на две партии: сторонников западных институтов и ценностей и приверженцев самобытного пути развития.

Расколу общества в значительной мере содействовала позиция нового правительства. В отличие от своих «либеральных» предшественников Николай I не считал правильным заимствование Россией европейских политических институтов и принципов, он был убежден, что Россия должна развиваться, опираясь на традиционные ценности и институты. Именно с Николая I начался новый поворот России к почвенничеству, который позже, после либеральных реформ Александра II, повторили последние российские императоры Александр III и Николай II.

Одной из характерных черт николаевской системы стало насаждение государственной идеологии и усиления патерналистского характера государства. По мнению современных исследователей, Николай I, по сути вернулся к практике московских государей - установлению общего духа государственной идеологии: только теперь на смену известной формуле «Москва - Третий Рим» пришла знаменитая триада министра народного просвещения С. С. Уварова «православие, самодержавие, народность».

Эта концептуальная установка, получившая название теории «официальной народности», была ориентирована на сохранение в России самодержавия как национальной формы государственности, утверждала православие в качестве господствующей религии и, апеллируя к народности, ставила основной целью расширение социальной базы самодержавия.

Усиление роли царской администрации непосредственно отразилось на эволюции городского сословного управления, которое было поставлено при Николае I под жесткую опеку губернаторов и городских полицейских органов (Управы благочиния). Органы городского самоуправления были либо упразднены (городские, депутатские собрания), либо превращались в придаток бюрократических и полицейских органов (шестигласные думы).

Во второй половине ХК в. законодательство стало постепенно отказываться от сословного начала в организации городского управления. В 1846 г. было введено новое Городовое положение - сначала в Санкт - Петербурге, а позднее, видоизмененное, в Москве, Одессе и в Тифлисе. Закон обеспечивал преобладание в городском управлении дворянства, почетных граждан и купечества.

Городовое положение 1846 г. давало более четкое разграничение полномочий распорядительной и исполнительной власти. Содержание же этих функций по сравнению с Жалованной грамотой 1785 г. практически не изменялось. Как и прежде, деятельность городского самоуправления жестко контролировалась администрацией. Собрание общей думы могло состояться только по распоряжению губернатора.

Из наиболее значимых правительственных мероприятий Николая I, способствующих дальнейшему прогрессу страны, следует указать проведенную Министерством финансов в конце 30-х гг. денежную реформу, а также подготовленную и осуществленную Министерством государственных имуществ реформу государственных крестьян, составлявших к середине ХГХ в. более 45% всего крестьянского населения. В ходе этой реформы, проведенной Министерством государственных имуществ, возглавляемым П. Д. Киселевым, государственные крестьяне получали широкое местное самоуправление, развивавшееся под контролем создаваемых во всех губерниях палат государственных имуществ. Г осударственные крестьяне объединялись в особые сельские общества; из нескольких таких обществ создавались волости, управляемые выборными волостными сходами. В деревнях сельские сходы избирали деревенских старост. Эта модель сельского самоуправления была сохранена после отмены крепостного права и распространена на бывших крепостных крестьян.

Ряд мер был принят правительством Николая I с целью укрепления системы местной администрации. Так же, как и в сфере высшего и центрального управления, основные усилия властей были направлены на дальнейшую централизацию местного управления, его военизацию и по - лицеизацию.

Стремясь создать эффективно работающую администрацию, Николай I проявлял заботу о создании и развитии системы образования, направленной на подготовку кадров чиновной бюрократии. Важнейшим событием в этом направлении стало принятие в 1835 г. Университетского устава, который наряду с предоставлением университетам некоторых прав самоуправления и свободы преподавания, предусматривал открытие на юридических факультетах кафедр законов благоустройства и благочиния, которые предполагали изучение проблем народонаселения, народного продовольствия, общественного призрения, благоустройства городов и селений и др. Тем самым, как представляется, закладывался на перспективу научный фундамент обеспечения интересов местного управления и самоуправления в стране.

Недоверие к обществу и связанное с ним стремление власти опираться исключительно на чиновную бюрократию являлось одним из главных недостатков николаевской системы управления, лишавшим ее возможности динамичного развития. Если начало правления Николая I было насыщено духом преобразований, готовностью к реформам, то к концу его царствования этот дух полностью испарился. Система жесткого бюрократизма, отчуждавшая власть от общества, привела в конечном счете к господству канцелярии, способному породить только послушных исполнителей, чиновников-формалистов, далеких от действительной жизни и не желавших никаких изменений.

После смерти Николая I в 1855 г. самодержавие начало принимать активные попытки перестройки экономических отношений, перехода от административного, волевого механизма к рыночному. Стали серьезно задумываться о необходимости перемен и в общественно-политической сфере.

Были разработаны различные проекты организации губернского и уездного управления на началах самоуправления. Но слишком очевидным было то, что никакое действительное улучшение механизма управления на местах невозможно при существовании крепостного права.