Местное самоуправление и новые формы межмуниципального сотрудничества в современной России

Примечательной особенностью развития самоуправленческих начал в современной России является налаживание горизонтальных, меж - муниципальных связей и сотрудничества как своеобразная реакция на довольно жесткие, не всегда оправданные и умелые действия центральной власти, становящейся зачастую тормозом для реализации местных интересов.

Кстати, схожими причинами объясняется налаживание подобных связей и в дореволюционной России, когда земские и городские самоуправления стали объединяться в соответствующие союзы для защиты своих коренных интересов и противодействия давлению царской власти. В 1914 году, в частности, были созданы Всероссийский Земский союз и Всероссийский союз городов - две цементирующие систему самоуправления «горизонталями» местной власти. Они наряду с «вертикалью» монархической власти определяли в этот период времени уникальность государственно-политического устройства Российской империи.

Эти союзы создавались и существовали на паевых началах и были своеобразными лабораториями по апробации новых идей, кассами взаимопомощи, центрами обмена специалистами и т. п. Независимость их от центрального правительства делала их относительно самостоятельными, свободными и влиятельными центрами социально-политической жизни общества. Особенно возросла роль этих организаций с началом первой мировой войны, когда, стремясь объединить и мобилизовать все силы для ведения войны, царская администрация не стала препятствовать слиянию этих союзов. Таким образом, в июле 1915 года появился «Земгор» - мощная организация, охватившая своей деятельностью всю территорию страны и сыгравшая заметную роль в развитии инфраструктуры на театре боевых действий и функционировании тыла. Именно кадры этой организации во многом содействовали крушению российской монархии в 1917 году.

К настоящему времени в Российской Федерации стихийно сложилась система организационных объединений и союзов местных властей четырех разновидностей:

1) Ассоциации и союзы местных властей, действующие на общероссийском уровне;

2) Межрегиональные объединения местных властей Российской Федерации;

3) Ассоциации городов и союзы субъектов Российской Федерации (региональные союзы);

4) Специализированные ассоциации и союзы различных территорий Российской Федерации.

1. Основные функции, реализуемые Ассоциациями и союзами местных властей, действующими на общероссийском уровне, следующие:

- защита (лоббирование) интересов своих индивидуальных и коллективных членов в федеральных органах государственной власти;

- участие в законотворческой работе на федеральном уровне, в подготовке и реализации федеральных программ государственной поддержки местного самоуправления;

- организация совместной хозяйственной деятельности и сотрудничества местных властей в вопросах, требующих решения на федеральном уровне;

- организация информационного обмена опытом посредством издания различных материалов, проведения мероприятий и т. д.;

- организация международного сотрудничества в сфере местного самоуправления.

Примерами общероссийских организаций такого рода являются: Конгресс муниципальных образований, Союз российских городов, Ассоциация малых и средних городов России, Российский Союз местных властей (РСМВ).

Конгресс муниципальных образований - это общероссийское объединение ассоциаций и союзов муниципальных образований (городских и сельских поселений, районов и других территорий) России, созданное для защиты интересов их жителей (местных сообществ). Учредителями Конгресса являются 43 ассоциации муниципальных образований России. Конгресс является некоммерческой организацией в форме ассоциации, зарегистрирован Минюстом Российской Федерации 30 октября 1998 года.

Указом Президента РФ от 22 октября 1998 г. был установлен статус Конгресса, в соответствии с которым он получил право на участие в подготовке федерального бюджета, разработке необходимых законов и социально-экономических программ, напрямую затрагивающих интересы муниципальных образований.

Его основные цели: становление и развитие местного самоуправления как политического института и основы гражданского общества в России; создание условий для комплексного социально-экономического развития муниципальных образований; координация взаимодействия муниципальных образований Российской Федерации и их объединений с федеральными и региональными органами власти с целью защиты интересов местного самоуправления.

Союз российских городов - добровольное объединение отдельных городов и ассоциаций городов, в котором интересы представляют официальные уполномоченные от власти этих городов. Учрежден в марте 1991 года полномочными представителями 58 городов - центров национальных и региональных образований. Является одним из наиболее крупных объединений местных властей в современной России: официальные члены - 90 городов с населением более 53 млн человек.

Российский Союз местных властей (РСМВ) - союз муниципальных образований Российской Федерации, представленный руководителями органов местного самоуправления. Создан учредительной конференцией в декабре 1995 года. Образование РСМВ поддержано Правительством РФ. Основной целью деятельности РСМВ является координация усилий муниципальных образований по более эффективному осуществлению своих прав и интересов, социально-экономическому развитию муниципальных образований и территорий.

Союз представительных органов местного самоуправления России. 11 апреля 2003 года Собрание руководителей представительных органов местного самоуправления городов России, действующее уже более пяти лет, было преобразовано в Союз представительных органов местного самоуправления России.

Цель создания Союза - объединение усилий представительных органов России по развитию и совершенствованию системы местного самоуправления, защита прав и законных интересов муниципальных образований, повышение роли и значения органов представительной власти.

Союз малых городов России - создан по инициативе руководителей малых городов России на учредительной конференции в июле 1991 года. Союз малых городов России один из разработчиков и заказчик Федеральной комплексной программы развития малых и средних городов Российской Федерации в условиях экономических реформ. Программа утверждена постановлением Правительства РФ 28 июня 1996 года.

2. Межрегиональные объединения местных властей Российской Федерации призваны выполнять следующие функции:

1) организация совместной хозяйственной деятельности своих членов на межрегиональном уровне, формирование совместных программ развития;

2) организация межрегиональных информационных систем, создание и ведение банков данных;

3) подготовка предложений для организационных структур местного самоуправления общероссийского уровня по вопросам федерального законодательства и другим проблемам, требующим решения на федеральном уровне.

Примерами межрегиональных объединений являются:

Ассоциация сибирских и дальневосточных городов (АСДГ) - добровольная межрегиональная ассоциация экономического взаимодействия городов Сибири и Дальнего Востока. Создана в 1986 году, зарегистрирована в мэрии города Новосибирска в сентябре 1993 года. Представительство городов-членов осуществляется органами местного самоуправления в лице их руководителей. Членами АСДГ являются 79 городов Сибири и Дальнего Востока с населением около 13 млн человек. В составе АСДГ действуют: Координационный совет по экономике, Координационный совет по информационно-аналитической работе, секции по вопросам местного самоуправления, управления муниципальным имуществом, жилищно-коммунального комплекса, защиты потребителей, информатизации пресс-служб.

Ассоциация городов Юга России (АГЮР) - была создана в 1991 году и объединяет 22 крупных города южнорусского региона, в том числе столицы всех республик Северного Кавказа. Ассоциированными членами АГЮР являются Ереван и Сухуми.

Союз городов Северо-Запада России зарегистрирован мэрией г. Череповца Вологодской области в январе 1996 года как внебюджетный Фонд «Организационно-методический центр». Города, входящие в этот Союз, представлены в нем руководителями органов местного самоуправления.

Союз городов Заполярья и Крайнего Севера образован в декабре 1993 года и действует как Ассоциация экономического взаимодействия «Союз городов Заполярья и Крайнего Севера». Города, входящие в это объединение, представлены в нем руководителями органов местного самоуправления.

3. Ассоциации городов и союзы субъектов Российской Федерации (региональные союзы) - их основные функции:

1) представление и защита местных властей в органах государственной власти субъектов Российской Федерации;

2) участие в законопроектной деятельности края, области, республики, когда затрагиваются интересы местного самоуправления, организации взаимопомощи в создании местных нормативных актов;

3) обмен опытом, обеспечение представителей местных властей (особенно малых городов, поселков) информацией, полученной из общероссийских и межрегиональных ассоциаций;

4) кооперирование в решении задач социально-экономического развития, участие в реализации региональных программ.

Региональные ассоциации и союзы в настоящее время созданы примерно в половине субъектов Российской Федерации. В качестве примера можно назвать: Дагестанский республиканский союз муниципальных образований «Союз местных властей Дагестана», Ассоциацию местного самоуправления Республики Карелия, Ассоциацию муниципальных образований Алтайского края, Ассоциацию экономического взаимодействия Приморского края «Северное Приморье» и др.

Союз глав Республики Саха (Якутия) был создан 7 июня 2003 года на учредительном собрании глав муниципальных образований республики. Создание Союза вызвано тем, что сегодня главы муниципальных образований не владеют достаточным опытом и наработками в отношении передачи опыта развития самоуправления на местах.

Некоммерческая ассоциация «Союз муниципальных образований Ульяновской области» образована в целях совершенствования основ организации и функционирования местного самоуправления, эффективного решения его различных проблем: правовых, экономических, организационных и т. п. Целью ассоциации является также обеспечение взаимодействия органов местного самоуправления области и координация их усилий при отстаивании своих интересов во взаимоотношениях с региональной государственной властью.

Совет территорий - совещательный орган созданный в 1993 году в Кузбассе для более эффективной координации работы органов местной власти, в состав которого вошли главы администраций городов и районов Кемеровской области. Его основными задачами были объявлены следующие:

- координация деятельности областных и местных органов представительной и исполнительной власти в вопросах политической и социально-экономической жизни, согласование интересов региона в целом и его отдельных территорий;

- совершенствование структуры органов власти и управления, и повышение эффективности всех ветвей и уровней власти - государственной и местной;

- выработка общих подходов, методов и форм решения областных проблем, четкое разграничение управленческих задач и функций по направлениям и видам воздействия на политические, экономические и социально-культурные процессы, происходящие в области.

4. Специализированные ассоциации и союзы различных территорий Российской Федерации. Цель создания такого рода организаций - отстаивание перед центром и региональными властями специфических интересов как отдельных граждан, так и их сообществ, занятых главным образом в наукоемких отраслях народного хозяйства.

Ассоциация содействия граждан закрытых административнотерриториальных образований Минобороны и Миноборонпрома России образована учредительной конференцией граждан, проживающих в ЗАТО указанных ведомств в декабре 1993 года и зарегистрирована Минюстом России в апреле 1994 года. Предусмотрено индивидуальное (в лице отдельных граждан) и коллективное (коллективы предприятий, учреждений, организаций) членство в Ассоциации.

Ассоциация содействия гражданам закрытых административнотерриториальных образований Минатома России образована учредительной конференцией граждан, проживающих в ЗАТО Минатома России, в феврале 1995 года. Предусмотрено индивидуальное и коллективно членство в Ассоциации.

Союз развития наукоградов является основанной на членстве организацией в форме некоммерческого партнерства. Создан 15 городами с высокой концентрацией интеллектуального и научно-технического потенциала - наукоградами и Академгородками, а также гражданами Российской Федерации в декабре 1996 года.

Необходимо отметить, что в целом становление межмуниципального сотрудничества в современной России идет медленно и сопровождается рядом объективных и субъективных трудностей. Из множества проблем, с которыми сталкиваются местные власти, на первом месте, как отмечается в литературе, стоят проблемы связанные с функционированием местной экономики.

Значительно обострились также вопросы, связанные с безработицей, социальным обеспечением и уровнем жизни людей в муниципальных образованиях. Вызывают озабоченность и проблемы, здравоохранения, образования, поддержания общественного порядка, хотя острота последних несколько снизилась.

Другая тревожная тенденция на местном уровне - снижение внимания элит к проблемам, связанным с организацией культуры и досуга, экологии, миграции и иммиграции. Названные и другие проблемы, недостаточно адекватно решаемые сегодня властями всех уровней, ставят вопрос не о развитии, а хотя бы элементарном выживании местных территорий.

В качестве причин, сдерживающих сегодня поступательное развитие российского местного самоуправления, можно назвать следующие:

1. Недооценка, недопонимание, а нередко и ошибочное представление о самой сути местного самоуправления, его чрезвычайной важности в деле демократических преобразований в стране. В значительной мере именно этим обстоятельством, своеобразной реакцией на него, можно объяснить пассивность и инертность населения в организации эффективного самоуправления в муниципальных образованиях страны.

2. Недостаточный уровень научного и методического обеспечения местного самоуправления, что проявляется, прежде всего, в отсутствии целостной теории местного самоуправления как системы научных знаний, акцентирующих внимание на проблемах территориальной самоорганизации населения. Практически нет рекомендаций по разработке и реализации на местном уровне социальной, экономической, экологической, научно-инновационной политики, что вносит в местное самоуправление значительный субъективизм и приводит зачастую к грубым просчетам в его осуществлении.

3. Отсутствие у большинства местных органов власти опыта самостоятельного хозяйствования в системе рыночных отношений.

Многие руководители на местах нередко придерживаются иждивенческих позиций, уповая главным образом на бюджетное финансирование, а не на поиск и использование различных источников самофинансирования своей деятельности.

4. Отсутствие реальной ответственности государственных должностных лиц за превышение своих полномочий, а федеральных органов власти - за несоблюдение провозглашенных ими гарантий местного самоуправления.

5. Явно недостаточное использование и учет зарубежного и прошлого отечественного опыта муниципального строительства, а также передовых технологий организации местной власти, применяемых уже сегодня в некоторых регионах России.

6. Значительное сопротивление реформам отдельных категорий чиновников государственного исполнительного аппарата как в центре, так и в субъектах Российской Федерации.

7. Низкий уровень политической культуры населения, еще не вполне ясно представляющего себе систему властных отношений, сложившуюся в современной России.

8. Низкий уровень финансово-экономического, информационного, социально-психологического и т. д. обеспечения становления и функционирования местного самоуправления.

Кроме того, практика становления и развития местного самоуправления выявила в последние годы ряд проблем, изъянов и недостатков в функционировании этого института современной демократии, в той или иной мере и по-разному, но перманентно проявляющихся во всех субъектах Российской Федерации. Это, в частности, такие проблемы, как:

1) нарушение федерального законодательства, регулирующего систему местного самоуправления;

2) установление соподчиненности (нарушение автономии) муниципальных образований;

3) полная регламентация деятельности органов местного самоуправления со стороны вышестоящих органов государственной власти, прежде всего - субъектов Российской Федерации;

4) ограничение в выборе избирательных систем при формировании органов местного самоуправления;

5) установление даты выборов органов местного самоуправления законодательными органами субъекта федерации, а не структурами местного самоуправления;

6) попытки игнорировать или свернуть реформу местного самоуправления, восстановив (сохранив) государственное управление на местах;

7) увольнение, в нарушение Конституции РФ и прав граждан, глав органов местного самоуправления;

8) назначение референдумов по вопросам местного управления без учета мнения органов местной власти;

9) введение разрешительной системы формирования муниципальных образований;

10) узурпация органами государственной власти права решать вопрос

о количестве муниципальных образований и изменении их статуса;

11) навязывание муниципальным образованиям уставов, нарушение порядка их утверждения;

12) произвольная, без учета мнения населения, нарезка территорий муниципальных образований или такое же произвольное изменение их границ;

13) передача муниципальным образованиям некоторых государственных функций без их финансового обеспечения (или компенсации расходов);

14) изъятие и передача функций органов местного самоуправления вышестоящим органам государственной власти;

15) низкий уровень кадрового обеспечения.