Британская (англосаксонская) модель местного самоуправления: основные черты и особенности

Англосаксонская система местного управления, получившая заметное распространение в современном мире, возникла в Великобритании. Ее распространение является прямым следствием существования британской колониальной империи и территориально совпадает с границами этой империи в период ее расцвета. Однако - как и в случае с романской системой - правовые схемы колонизаторов плохо прижились в традиционных обществах Азии и Африки. Поэтому говорить всерьез о существовании англосаксонской системы можно лишь по отношению к странам, повторившим британской или американский путь развития: от индустриального общества - к обществу потребления, от традиционного или раздробленного государства - к современному демократическому государству.

Характерные черты этой системы:

- отсутствие на местах полномочных представителей правительства, осуществляющих контроль за законностью действий местных выборных органов;

- самостоятельное решение муниципальными органами в пределах закона вопросов, не входящих в компетенцию центральных государственных органов;

- рассмотрение муниципалитетов как автономных образований, осуществляющих власть, возложенную на них парламентом;

- наряду с представительными органами в странах с такой системой местного управления непосредственно населением избирается и ряд должностных лиц;

- контроль, осуществляемый за деятельностью местных органов, носит косвенных характер - в основном через центральные министерства;

- статус местных органов власти основан на общих принципах, унифицирован, но может варьироваться в зависимости от местных условий;

- выборность местных органов власти - демократичный и освященный традицией способ осуществления единого управления, направляемого из центра;

- все публичное управление направлено на реализацию национального интереса;

- жителей территориальных образований связывает лишь соседство, они не формируют особого сообщества.

В Великобритании сравнительно независимое от центра городское самоуправление сформировалось давно. Со времен правления династии

Плантагенетов (XII в.) английские города имели возможность стать «самостоятельными», откупившись от повинностей в пользу короля и поместных лордов. Королевские хартии об инкорпорации давали городам право во многом самостоятельно от графств управлять местными делами (они создавали собственные органы власти, могли иметь общегородскую собственность, избирать мировых судей), выделяли города из подчинения органам графств, передавали управление городскими делами корпорациям - юридическим лицам с правами и обязанностями, отличными от прав их граждан. Таким образом, дарование хартии об инкорпорации было признанием отделения города от его сельскохозяйственных окрестностей.

Значительные изменения в управление городов Англии и Уэльса внес Закон о местных корпорациях 1835 г. С одной стороны, число корпораций, признанных заслуживающими сохранения, было сокращено до 178, с другой - городское самоуправление приобрело новые черты, среди которых в первую очередь следует отметить закрепление единого статуса инкорпорированных городов. Закон 1835 г. был первым нормативным актом, который заменил партикулярные нормы грамот и хартий, регулировавшие устройство каждого города в отдельности, единой статутной организацией городского управления. Теперь местным стал город, не только имевший хартию об инкорпорации, но и признанный таковым в Законе. В соответствии с Законом о местном управлении 1888 г. в графствах Англии и Уэльса появились представительные органы власти - избираемые населением советы графств, на которые возлагалась обязанность поддержания в надлежащем состоянии дорог, обеспечение приюта для бездомных и детей, руководство деятельностью полиции. Согласно Закону 1888 г. (с учетом более позднего Закона 1894 г.) все города в стране были разделены на три категории, а принципы городской реформы 1835 г. распространены на сельскую местность.

В первую категорию вошли города с численностью населения 50 тысяч и более, а также несколько городов с меньшей численностью, но издавна имевшие права корпорации. В вопросах управления выделенные города-графства (borough counties) получили полную самостоятельность от органов графства, на территории которого они располагались.

К другой категории были отнесены города, в которых проживало от 10 до 50 тыс. жителей. Именно они на основании Закона 1888 г. стали называться муниципальными городами (municipal boroughs). Советы муниципальных городов были подчинены советам графств (хотя и по ограниченным вопросам (содержание дорог, назначение шерифа).

Законом о местном самоуправлении 1894 г. было определено правовое положение сельских и городских округов (districts), на которые подразделялась территория каждого графства. Городскими округами (urban districts) признавались города, насчитывающие до 10 тыс. жителей. К полномочиям избираемых местным населением окружных советов (в городах) и сельских окружных советов были отнесены вопросы здравоохранения, содержания и строительство дорог. Этот Закон активизировал также деятельность приходов (parishes), которыми было предоставлено право создавать приходские советы, если число избирателей среди населения прихода составляло не менее 300 человек.

Закон 1888 г. и примыкающий к нему акт 1894 г. имели целый ряд последствий для местного самоуправления Великобритании:

- несколько изменялись, рационализировались границы сельских графств; их число достигло 60;

- создавалось графство Лондон за счет передачи ему ряда территорий соседних графств;

- в графствах создавались советы, члены которых (советники) избирались местными налогоплательщиками на 3 года;

- права графств первоначально ограничивались заботой о местных дорогах, детских приютах, полиции и т. д., но они постепенно расширялись, и советы сосредоточили в своих руках все функции местного управления, кроме попечения о бедных и заведования школами, которыми продолжали заниматься специализированные органы;

- мировые судьи сохраняли только судебные полномочия, что привело к разделению административной и судебной деятельности, соединение которых длительное время являлось отличительной чертой местного управления Великобритании;

- в распоряжение советов поступали существенные финансовые средства;

- советы состояли из общих собраний, возглавляемых председателем, и функциональных комитетов, куда входило несколько советников;

- советы назначали большинство должностных лиц графства;

- для решения крупных региональных проблем допускалось образование совместных комиссий в составе нескольких графств и городов-графств;

- преобразовалось административное деление: теперь графства делились на городские и сельские округа, управляемые выборными окружными советами (district council), а округа делились на приходы, которые могли избирать собственные советы и должностных лиц;

- крупные (более 50 тыс. жителей), а также ряд других городов получали статус самостоятельных городов-графств (county boroughs), во главе с собственными выборными советами.

Все это завершило длительный период доминирования аграрной элиты над городской, аграрных интересов над промышленными и торговыми.

Представленный здесь этап реорганизации местного управления завершился в 1899 г. преобразованием управления графства Лондон. Здесь были созданы 28 столичных (метрополитеновских) городских советов (metropolitan borough councils). Особый статус имела территория величиной в квадратную милю в центре Лондона (учитывая ее значение и традиции), называемая Сити.

Реформы конца XIX в. в основном завершили процесс радикальных преобразований местного управления, в Великобритании смысл которого состоял в его рационализации и передаче функций выборным советам, формировавшимся все более широким кругом избирателей. Органы местного самоуправления в графствах и городах-графствах имели широкие полномочия и в сфере своей компетенции действовали достаточно независимо от правительства. Последнее осуществляло общий надзор, но не обладало директивной властью.

В первой половине XX века местное самоуправление в Англии вступило в лучший период своего существования. Повысились его общественное значение и престиж, значительно расширились полномочия, возрастали финансовые ресурсы. Правиельство постепенно передавало советам графств и городов полномочия других местных властей. Если в 1888 г. они получили административную власть мировых судей, то в 1902 г. приобрели полномочия ликвидированных школьных советов, а в 1929 г. - медицинских советов.

Одновременно государство поручило местным органам многие из тех полномочий, которые в это время начинают принимать на себя публичные власти: строительство дешевого жилья (1890), трудоустройство безработных и субсидирование их эмиграции (1905), контроль над землепользованием (1909). Графства и города создавали общественный транспорт, заботились о снабжении населения электричеством, газом, водой. Специалисты называют это время «золотым веком» местного управления Великобритании. Его завершил Акт местного управления 1933 г., который закрепил расширившиеся полномочия органов местного управления Англии и Уэльса.

В последующие 40 лет возобладала обратная тенденция - падение престижа и реального общественного значения местного управления. Данный процесс наблюдался и в других странах. Он закономерно возник в 1930-е годы, когда под впечатлением Великого кризиса западные страны пошли по пути этатизма. Взяв на вооружение идеи Д. Кейнса, они резко расширили централизованное вмешательство в сферу социальноэкономических отношений. Лейбористы, неоднократно формировавшие в это время правительство, полагали, что социальная сфера должна находиться под преимущественным влиянием центрального правительства. В результате национализации местные органы перестали заниматься снабжением населения светом и газом (1946, 1947), водой (1973). Одновременно возобновляется практика создавать местные и региональные учреждения, которые принимают на себя отдельные функции местных властей. Это привело к тому, что:

- органы местного управления постепенно теряют свои прежние права, одновременно не получая новых;

- особенно болезненной была для них потеря финансовой независимости: они попали во все возраставшую зависимость от правительственных субсидий;

- над ними усиливается контроль со стороны центрального правительства.

В 70-е - 80-е гг. XX века состояние местного самоуправления в Великобритании давало многочисленные поводы для критики. Его упрекали в запутанности и недостаточной эффективности, сохранении архаической системы олдерменов. Обращалось внимание на ненормальное разделение полномочий между графствами и «островками» городов-графств на их территории, органы которых часто дублировали друг друга. В сельской местности люди часто запутывались в службах, которые делились на три уровня. Многие местные советы, привязанные к историческим территориальным образованиям, были слишком малы для того, чтобы эффективно осуществлять свои функции. Возникла потребность в новых изменениях, которые бы адаптировали систему местного управления Великобритании к возникшим общественным потребностям.

В 1965 г. было начато преобразование управления Большого Лондона. До этого на пространстве единой городской конгломерации действовали власти собственно Лондонского графства, 4 других графств и 3 городов-графств, территорию которых заняла разросшаяся столица. Главным новшеством было создание единого Совета Большого Лондона, который составил высший уровень управления. Низший уровень теперь представляли 32 лондонских боро - бурга и Сити, сохранившее свою административную уникальность.

Важные последствия имел принятый в 1972 г. новый Акт о местном управлении, реализация которого была начата в 1974 г. Его целью был переход к упрощенной 2-3- уровневой системе управления за счет укрупнения местных территориальных единиц. Акт вносил целый ряд изменений в организацию власти на местах:

- создавались 6 метрополитен-графств на основе крупных городских конгломератов (Ливерпуль, Манчестер-Бирмингем, Лидс - Бредфорд, Шеффилд и др.);

- создавались «новые» графства (некоторые мелкие графства были ликвидированы, а территориальные границы почти повсеместно упрощены и рационализированы);

- ликвидировались города-графства, они сливались с территорией «нового» графства;

- резко, на 75% сокращалось число районов графств, происходило их укрупнение. Статус прихода получили некоторые из упраздненных небольших графств и городов-графств;

- ликвидировался институт олдерменов, кооптировавшихся в состав советов городов и графств.

Реформа способствовала повышению эффективности местного самоуправления, но не удовлетворила всех и вызывала разнообразную критику.

Новая реформа была осуществлена законами о местном управлении 1972 г. и 1985 гг., после принятия которых система местного управления была значительно упрощена и унифицирована. Согласно Закону о местном управлении Англии и Уэльса 1972 г. на этих территориях Великобритании была введена в основном двухступенчатая система управления. Англия и Уэльс были поделены на графства (counties), а те, в свою очередь, на округа (districts), Шотландия - на регионы (regions) и округа. Основой новой системы управления стали графства: им были переданы все важнейшие полномочия, которые по закону могли осуществлять местные выборные органы власти. Округа (за исключением городских) получили более второстепенные полномочия. В крупных городских агломерациях Англии были созданы шесть новых городских графств (metropolitan counties), которые управлялись городскими советами графств. На территории каждого из городских графств были образованы городские округа (metropolitan districts). Остальная территория Англии была поделена на 39 негородских графств, 296 сельских округов и около 10 250 приходов.

В современной Англии власть на местах находится в руках выборных советов различного уровня (графств, городов, районов). Советы формируются в ходе выборов, порядок которых примерно совпадает с парламентскими выборами. Срок их полномочий 4 года; иногда советы не переизбираются полностью, а подлежат постепенной ротации.

Советы избирают своих руководителей - председателя или мэра (в городах, имеющих статус боро или Сити). Они, несмотря на существующую двухпартийную систему, стремятся действовать политически беспристрастно. Партийные разногласия мало сказываются на деятельности местных органов, особенно небольших городов и второстепенных графств.

Вся управленческая деятельность местных органов Англии, Уэльса и Шотландии осуществляется через советников, комиссии и административный аппарат. Члены местных советов (советники) работают в них безвозмездно или по совместительству. Они образуют отраслевые и функциональные комитеты и комиссии, в которых и решаются основные вопросы. Обычно две трети состава комитета (комиссии) - это советники, а одна треть - нанимаемые советом эксперты и местные служащие. Только финансовый комитет состоит полностью из советников, а комитет по делам полиции должен помимо них включать в свой состав и мировых судей. Советы также нанимают служащих, которыми обычно руководит главный администратор.

Руководство отраслями местного управления сосредоточено в руках комиссий, образуемых советом. Все местные советы делегируют комиссиям многие свои полномочия, поскольку советы слишком велики (некоторые насчитывают свыше 100 человек) для того, чтобы работать постоянно, готовить различные решения. Весьма распространены комиссии по вопросам политики и ресурсов, которые осуществляют координационные функции в отношении прочих комиссий.

Местным советам предоставлены полномочия по найму ведущих чиновников и специалистов и, кроме того, обязательному утверждению назначений некоторых руководителей отделов (в том числе глав отделов по образованию, директоров различных социальных служб, полиции и т. д.).

В соответствии с Законом о местном управлении 2000 г. все советы должны сформировать самостоятельный орган исполнительной власти. Закон предусматривает три варианта формирования исполнительных структур:

1) система «мэр и кабинет»: прямые выборы мэра, который руководит исполнительной властью и назначает от двух до девяти своих помощников;

2) система «лидер и кабинет»: выборы главы исполнительной власти и состава совета, тогда как помощников («кабинет») может назначать либо лидер, либо совет;

3) система «мэр и управляющий от совета»: всенародно избранный мэр делит полномочия исполнительной власти с управляющим, которого назначает совет из числа профессиональных чиновников.

В Англии управление сельской местностью на низовом уровне

осуществляется через приходы (в Уэльсе и Шотландии - общины), получившие развитие начиная с XVI века. Приход как низшая ячейка самоуправления состоял из прихожан, группировавшихся вокруг местной церкви и плативших сборы на ее нужды. Внутренние дела прихода решались на приходских собраниях, в которых участвовали жители поселений, отнесенных к соответствующей церкви. Внешними же делами совместно со священником управляли избиравшиеся прихожанам церковные попечители. Еще в XVI-XVII веках на церковные приходы были возложены вопросы благотворительности (забота о сиротах, больных, бедных и т. п.). Постепенно сфера влияния приходских органов расширялась, и они стали заниматься строительством дорог и мостов, отвечать за содержание улиц, общественных зданий и т. д.

В настоящее время приходы управляются приходскими советами, которые согласно Закону о местном управлении 1972 г. формируются в поселениях, где проживает более 200 человек, имеющих право голоса. В приходах, насчитывающих менее 150 избирателей, совет может быть образован лишь с согласия представителей органа соответствующего округа. В тех приходах, где нет своего совета, общее собрание должно проводиться не реже двух раз в год (на практике это положение соблюдается не всегда). Приходское собрание может назначить специальную комиссию для ведения текущих дел прихода. Всего в Англии в настоящее время функционируют около 10 тыс. приходов.

Хотя за приходами и закрепляются отдельные полномочия: устройство и содержание спортивных площадок, мест отдыха, кладбищ, общественных туалетов, прачечных и т. п., их роль, по мнению исследователей, сводится преимущественно к тому, что приходы выступают в качестве своеобразных групп давления местных жителей в отношении решений, принимаемых органами вышестоящих уровней управления по вопросам, затрагивающим их интересы.

Финансовые ресурсы местных органов власти в Великобритании складываются из трех основных компонентов: местных налогов, платежей или взносов населения за коммунальные услуги, а также безвозмездных субсидий или даров правительства. В 1970-80-е гг. государственная поддержка правительством местных бюджетов заметно снизилась, и органы местной власти вынуждены были заниматься поиском новых резервов для пополнения своих финансовых ресурсов, тем более, что расходы местного самоуправления значительно возросли.

Рост расходов местной власти был назван, во-первых, совершенствованием качества и ростом количества социальных служб, оказывающих услуги. Во-вторых, демографическими изменениями, в т. ч. повышением доли людей старших возрастов в общей численности населения в результате увеличения продолжительности жизни. В-третьих, возрастанием стоимости служб. В-четвертых, социальными переменами, в т. ч. структурой безработицы, увеличением числа семей с одним родителем. В-пятых, положительной динамикой, создаваемой повышением благосостояния (или когда совершенствование среднего образования повышает спрос на высшее) и др.