Французская (континентальная) модель местного самоуправления

Основные принципы организации местного самоуправления во Франции были заложены еще в конце XVIII - начале XIX веков. Они существенно отличались от тех принципов, которые лежали в основе организации местного самоуправления в Великобритании, США и других странах англосаксонской правовой семьи.

Романо-германская правовая семья сформировалась прежде всего на базе римского права, и в последующем - на основе правовых реформ, инициированных Наполеоном I. В нее входят правовые системы стран континентальной Европы и большинства бывших колоний этих стран. Основные принципы этой правовой семьи оказывали огромное влияние и на российское право на разных этапах его развития. В настоящее время континентальная модель местного управления (самоуправления) получила распространение в большинстве стран мира.

Характерные черты этой модели следующие:

- сочетание на местах прямого государственного управления и местного самоуправления;

- использование принципов выборности и назначаемости при формировании органов местной власти;

- наличие контроля за деятельностью органов местного самоуправления со стороны представителей центральной администрации;

- унифицированный и подробно регламентированный статус местных органов власти;

- местное сообщество и нация принципиально различаются и имеют разные интересы.

Необходимо отметить, что в средние века Франция имела достаточно развитую систему местного самоуправления, особенно в городах. Если в сельской местности административно-судебная власть длительное время находилась в руках феодалов, то города в период «муниципальной революции» XI-XIII вв. добились права на самоуправление. Данная привилегия, завоеванная или купленная у землевладельца-феодала, закреплялась в хартиях. Это придавало городским вольностям уникальный характер: каждый из городов имел свой набор вольностей, но система управления в них имела много общих черт. Собрание горожан составляло генеральную ассамблею, которая обсуждала наиболее важные вопросы и избирала местных должностных лиц. Последние составляли городскую коллегию, осуществлявшую текущее управление. Один из членов коллегии становился мэром, выполнявшим церемониальные функции.

По мере укрепления королевской власти положение местных территориальных сообществ претерпело драматические перемены. Так как система управления во Франции развивалась в это время эволюционно, новые структуры накладывались на старые, не уничтожая их, и в результате к XVIII в. сформировалась запутанная административно-управленческая система. Начавшаяся в 1979 г. революция произвела переворот и в организации власти на местах. Проблемы местного управления стали предметом жарких дебатов в Учредительном собрании. Общее направление дискуссий - стремление преодолеть существовавший на местах хаос властей и территориальных округов, создать единообразную простую и рациональную систему местного управления. Это намерение было реализовано в ряде законов 1789 и 1790 гг., заложивших систему регионального и местного управления, которая в основных чертах сохраняется и сейчас.

- Старинные провинции были ликвидированы. Вместо исторических территорий страна была поделена на 83 искусственные единицы - департаменты, получившие названия по их географическому положению. Площадь их была единообразной. Границы были проведены с таким расчетом, чтобы местные жители, пользуясь конным экипажем, могли в течение дня добраться до административного центра и вернуться назад.

- Департаменты управлялись генеральным советом и директорией. Генеральный совет, местный представительный орган, избирался примерно на тех же принципах, что и Национальное собрание. Совет избирал директорию, в руках которой находилась исполнительная власть.

- Было реформировано и управление в коммунах (общинах). Новые коммуны создавались на базе всех городских поселений. В сельской же местности их основой стали церковные приходы, последних было очень много, что предопределило многочисленность французских коммун, их резкое отличие по численности населения.

- В коммунах с применением имущественного ценза избирался муниципальный совет, назначавший из своего состава мэра. Существовал также местный генеральный совет, в состав которого входили члены муниципального совета, дополненные почетными членами - нотаблями.

- Позднее мелкие коммуны были упразднены и слиты в особые округа - кантоны.

- Полномочия органов местного управления были достаточно велики. Они формировали местный бюджет, отвечали за сбор налогов, содержание дорог, общественное здравоохранение, образование и т. д. Правда, их наиболее важные решения должны были утверждаться центральным правительством.

Однако процесс децентрализации власти не получил продолжения. Более того, вскоре начинается обратный откат.

Региональные и местные власти были поставлены под надзор правительственных комиссаров, которые могли мешать и арестовывать их представителей. В разгар революции Конвент пошел на крайние меры, практически уничтожив выборность местных должностных лиц. В период якобинской диктатуры вновь была проведена тотальная чистка органов местного управления.

Свержение якобинцев не изменило эту сторону политики центрального правительства. Директория присвоила себе право назначать всех должностных лиц в кантонах. Конституция V года ликвидировала генеральные советы в департаментах.

Только июньская монархия (1830-1848 гг.) попыталась оживить деятельность местных территориальных коллективов. Мэры и их помощники продолжали назначаться правительством, но из числа членов восстановленных муниципальных советов, избиравшихся местными налогоплательщиками. Аналогичная попытка была предпринята после революции 1848 г. Граждане, пользуясь практически всеобщим избирательным правом, формировали местный совет, который избирал мэра. Однако уже в 1848 г. крупные коммуны были лишены права избирать мэра, а Конституция 1852 г. восстановила наполеоновскую модель местного управления. Должностные лица вновь начинают назначаться.

Основы современной системы организации местных властей были - заложены в Третьей Республике Законом об организации департаментов от 10 августа 1872 г. и Законом о коммунах от 5 апреля 1884 г. Закон 1871 г. предусматривал проведение выборов в генеральный совет, которые (впервые) обязательно должны были быть прямыми, всеобщими и равными. Генеральный совет, являясь представительным органом, принимал во время своих сессий основные решения. Из своего состава члены генерального совета избирали департаментальную комиссию, принимавшую решения в перерывах между сессиями (генеральный совет имел право собираться лишь два раза в год, на определенное время), а также председателя совета. Функции председателя оставались преимущественно представительскими; исполнительным органом генерального совета являлся префект департамента, окончательно объединивший полномочия представителя правительства и представителя де - партаментальной ассамблеи. Подобная зависимость была закреплена списком полномочий. Префект составлял проект департаментального бюджета и обладал двумя основными правами: составление порядка дня и право абсолютного вето.

Организация коммуны, предусмотренная законом 1884 г., включала следующие элементы: муниципальный совет избирался путем прямых равных всеобщих выборов. Из своего состава совет избирал мэра, являющегося исполнительным органом, и его заместителей. Мэр одновременно являлся представителем правительства в коммуне и в этом качестве непосредственно подчинялся префекту департамента. Префект департамента осуществлял априорный контроль над решениями муниципального совета; в ряде случаев он имел право приостанавливать полномочия совета; в ряде случаев он имел право приостанавливать полномочия мэра и выполнять его функции. Наконец, именно префект распределял между коммунами основную часть государственных субсидий.

Все перечисленные положения действовали до 80-х гг. XX века с незначительными изменениями и с перерывом, связанным с установлением режима Виши (1940-1944 гг.).

Современная Франция - одна из немногих стран мира, где существует четыре уровня управления: коммунальное, департаментское, региональное, национальное.

Основой местного управления (самоуправления) являются коммуны, которых в 1989 г. было 36394, причем 22731 из них имели численность менее 500 человек. Из общего числа коммун 35 в 15 департаментах имели количество жителей не более 16 человек. Парадоксальным является то, что из названных 35 коммун, 12 имели менее 9 жителей, а по закону они должны избирать совет численностью 9 человек.

Страна разделена также на 96 департаментов, а они, в свою очередь, - на 325 округов и 4016 кантонов. Кроме того, существуют еще 5 заморских департаментов, а также 22 региона в самой Франции и 4 заморских региона.

Коммуны - это городские и сельские поселения, общими признаками которых являются: территория, название, главный город (если коммуна сельская), статус юридического лица. Крупные городские коммуны дополнительно делятся на округа. Численно преобладают небольшие коммуны, часто неспособные эффективно исполнять свои функции.

Коммуны сформировались исторически, некоторые - еще во времена Римской империи. Они имеют свои традиции, к ним привязано местное население, которое сопротивляется попыткам административной рационализации.

Все коммуны имеют в качестве правительственных органов советы (9-69 советников), срок полномочий которых составляет 6 лет. Эти полномочия могут быть прекращены досрочно по инициативе или самого совета (коллективная отставка), или административного суда (кассация выборов), или правительства (декрет Совета министров). В зависимости от числа избирателей советы формируются посредством различных избирательных систем. В небольших и средних коммунах проводятся упрощенные мажоритарные выборы. Более сложный избирательный механизм, сочетающий элементы пропорциональных и мажоритарных выборов, используется с 1980 г. в крупных городах.1 Данный механизм обеспечивает за партией-победительницей не менее 75% мест в совете, что придает стабильность коммунальной власти. Советники, исполняющие свои обязанности бесплатно, утверждают местный бюджет и контролируют, администрацию через право избирать мэра. Однако в крупных городах, учитывая «партийный» характер местных выборов, подобный контроль недостаточно эффективен.

Коммунальную администрацию традиционно возглавляет мэр. Он и его заместители избираются коммунальным советом в ходе тайных мажоритарных выборов. Если два тура выборов не определяют победителя, проводится третий тур, где действует принцип относительного большинства. Если и в нем соперники набирают одинаковое число голосов, победителем становится старший по возрасту. Долгое время мэры, как и муниципальные советники, работали безвозмездно, но сейчас, в связи с возросшей сложностью и масштабом деятельности, их должность стала оплачиваемой.

Мэр продолжает считаться не только деятелем местного управления, но и представителем государственной власти, чиновником, исполняющим распоряжения правительства. Он обязан информировать о решениях коммунальной администрации префекта департамента. Однако с 1982 г. последний не может своей властью отменить распоряжение мэра, ему разрешено только опротестовать его через административный суд. Таким способом была расширена самостоятельность глав коммунальной администрации, смягчен правительственный контроль над ними. Это еще более укрепило традиционно высокий престиж должности мэра. Парламентарии, пользуясь конституционным разрешением, часто сохраняют за собой статус мэра. Это укрепляет их авторитет как в правительственных структурах, так и в коммуне.

Мэры коммун исполняют следующие обязанности:

- председательствуют на заседаниях коммунального совета;

- исполняют его постановления;

- руководят коммунальным хозяйством, устанавливают контакты с частным сектором;

- руководят полицией (в небольших коммунах);

- назначают тех должностных лиц коммунальной администрации, которые работают по найму (на последних в 1983-1984 гг. были распространены права государственных служащих, что существенно ограничивало право мэра увольнять их, однако карьера служащих в значительной степени продолжает зависеть от мэра;

- представляют коммуну во взаимоотношениях с другими властными структурами.

В статусе коммуны сохраняются некоторые архаические черты. Так, недостаточно дифференцирован статус мелких и крупных коммун. Им запрещается выступать с политическими заявлениями. Многие небольшие коммуны испытывают острый недостаток средств для осуществления своих функций. Трудности иного свойства создает формирование городских агломераций, приводящих к фактическому слиянию нескольких коммун, которые продолжают сохранять независимый статус. Данные проблемы пытаются решать несколькими путями:

- Создаются специализированные и многоцелевые синдикаты коммун. Сотрудничество коммун было разрешено в 1837 г., его принципы закреплены в законе 1890 г., позднее неоднократно дополнявшемся. Синдикаты создаются для решения конкретной проблемы (мелиорация, газификация, строительство дороги) или комплекса проблем (развитие туризма). Они управляются советами из представителей входящих в состав синдиката коммун, которые сохраняют свою полную самостоятельность. Существует более 14 тыс. подобных объединений, из них около 2 тыс. - многофункциональных.

- Происходит образование округов (дистриктов). Их почти 200. Это более высокая степень интеграции коммун, когда совет округа приобретает принудительную власть над ними. Инициатором создания подобных объединений выступает правительство. Первоначально (с 1959 г.) дистрикты создавались только для городских коммун, с 1970 г. - и для сельских.

- Формируются городские сообщества. С 1966 г. они стали принудительно создаваться правительством на базе крупных городских агломераций. Советам сообществ передаются все основные полномочия местных коммун.

Департаменты, наряду с коммунами, - наиболее важные территориальные структуры в современной Франции. Здесь сосредотачиваются основные местные правительственные службы. Исторически их главой считаются префекты - высокопоставленные чиновники, назначаемые и смещаемые правительственными декретами. Префекты, в отличие от других государственных служащих, ограничены в своих служебных правах. Им запрещено вступать в профсоюзы, обжаловать в суде свое увольнение. Управлять департаментом префекту помогает префектура, в состав руководства которой входят супрефекты, или заместители префекта, руководители местных служб.

Функции префектов разнообразны:

- политические - обеспечение соблюдения на местах законов, представление правительства в департаментах, информация последнего о положении дел;

- административные - координация деятельности правительственных ведомств в департаменте, руководство полицией, а также контроль органов местного управления;

- социально-экономические - выполнение различных правительственных программ, которые решаются на уровне департамента.

Представительным органом в департаменте являются их генеральные советы. Они избираются на 6 лет, но подвергаются промежуточной ротации.

Департаменты, как и коммуны, для осуществления своих функций могут координировать действия или вступать в различные объединения. Это осуществляется через:

- междепартаментские конференции, участие в которых принимают руководители заинтересованных департаментов; они созываются нерегулярно, когда возникает потребность обсудить совместные проблемы;

- создание совместных органов, в состав которых могут входить представители не только департаментов, но и заинтересованных коммун, частных предприятий;

- департаментские ассоциации - более высокая форма объединения, приводящая к возникновению нового юридического лица; однако в связи с формированием регионов она не получила широкого распространения.

Возрастание масштаба и сложности проблем внутренней политики, особенно социально-экономических, потребовали создания крупных территориальных единиц, которые обладали бы ресурсами и другими возможностями, необходимыми для осуществления крупных правительственных программ. Департаменты, созданные в другую эпоху и для иных задач, для этого не годились. Это привело к постепенному формированию более крупных административных единиц - регионов, границы которых во многом повторили очертания и названия старинных провинций, уничтоженных еще в 1789 г. Административная структура регионов была законодательно определена в 1982 г., однако первые попытки регионализации относятся к 50-60-м годам. Именно этот план пытался осуществить де Голль во время неудачного референдума 1969 г.

Главой администрации региона является комиссар республики; он же, - одновременно, и глава департамента, на территории которого находится местная столица. В настоящее время главная задача комиссара - не руководство, а координация деятельности префектур по осуществлению региональных программ. Она осуществляется через административную конференцию региона, в состав которого входят местные префекты и другие руководители. Регион в административном отношении не стал руководителем департаментов, но его значение и полномочия в местном самоуправлении Франции постепенно возрастают.

Местное самоуправление во Франции имеет ту особенность, что в нем существуют территориальные сообщества с особыми статусом: это, в частности, регион Корсика, четыре заморских департамента (Гийана, Мартиника, Гваделупа, Реюньон) и коммуны - Париж, Лион, Марсель.

Предоставление Корсике особого статуса связано, прежде всего, с мощным движением за автономию, существующим на острове. Однако в своем решении от 9 мая 1991 г. Конституционный Совет Франции отказался признать существование «корсиканского народа», отличного от французского народа.

Место регионального совета на Корсике занимает Ассамблея Корсики, избираемая по тем же правилам, что и остальные региональные советы. Ассамблея, однако, обладает рядом дополнительных полномочий (согласно закону от 2 марта 1982 г.):

- правом адресовать премьер-министру предложения, касающиеся организации местного самоуправления на Корсике;

- правом адресовать такие же предложения, относящиеся к экономическому, социальному и культурному развитию Корсики;

- правом адресовать премьер-министру предложения, касающиеся функционирования служб государства на Корсике.

Премьер-министр обязан подтвердить получение и дать в указанный им срок обстоятельный ответ Ассамблее.

Три самых крупных коммуны Франции разделены на округа (arrondissements). В Париже 20 округов, в Марселе 16 и в Лионе 9. Выборы в муниципальный совет проводятся по округам; число членов муниципального совета - 163 в Париже, 101 в Марселе, 73 в Лионе. Одновременно избираются советники округа. Совет округа состоит из советников округа и муниципальных советников, избранных на территории данного округа, тогда как муниципальный совет состоит только из муниципальных советников. В каждом округе советом избирается мэр из числа членов муниципального совета (он не может быть одновременно мэром коммуны).

Полномочия совета округа крайне малочисленны (преимущественно выражение мнений и пожеланий), но совету или его отдельным членам могут быть делегированы некоторые полномочия мэра коммуны или муниципального совета.

Париж одновременно является коммуной и департаментом. На его

территории действует единый выборный орган - Совет Парижа, - объединяющий функции муниципального и генерального советов. Выборы в Совет Парижа проводятся раз в шесть лет, в рамках округов, по пропорциональной системе на основе списков. Мэр Парижа является одновременно президентом генерального совета. У Парижа два разных, взаимо - независимых бюджета - департамента и коммуны, принимаемых одной и той же ассамблеей, Советом Парижа. Совет проводит одни заседания в качестве муниципального, другие - в качестве генерального; при этом соблюдаются соответствующие случаю национальные нормы.

Во Франции, несмотря на ее централистские традиции, местные территориальные сообщества обладают значительными финансовыми ресурсами. Их бюджет составляет 60% от государственного. Однако со времен Наполеона I действует принцип единой кассы: местные средства должны храниться на счетах государственного казначейства, которое ежемесячно авансирует их на 1/12. Органы местного управления формируют свой бюджет из 4 источников:

- государственных дотаций; одна из них, поддерживающая крупные коммуны, зависит от стоимости местного хозяйства; другая (общая дотация на ткущие расходы) - позволяет помогать нуждающимся коммунам независимо от их размера;

- местных налогов, важнейшими из которых являются налоги на землю, жилье и право заниматься определенной профессиональной деятельностью;

- займов;

- доходов от собственности и услуг.

Одним из достоинств французской системы управления, в том числе и местного, является доскональная проработка вопросов государственной службы. В стране не принято выделять муниципальную службу, она рассматривается как разновидность государственной. Во Франции существует три типа государственной службы: государственная служба верхнего эшелона; государственная служба на уровне территорий (местная государственная служба); служба в системе здравоохранения.

Внутри каждого типа на каждом региональном уровне выделяют четыре категории государственных служащих в зависимости от образования. Они обозначаются соответственно буквами А, В, С, Б. на категорию (класс) А возлагаются функции выработки управленческих решений и указаний (20% от числа госслужащих). Класс В выполняет задачу реализации этих установок (в него входит около 40% чиновников). Класс С занят специализированным исполнением (охватывает чуть более 30% чиновников). Класс Б включает технических работников, которые являются простыми исполнителями.

Условиями приема на службу являются: французское гражданство; обладание политическими правами; отсутствие судимости; соответствие нормам законодательства о военной службе (положение завершившего военную службу, пользующегося отсрочкой, освобожденного от воинской повинности либо уволенного из армии); соответствие возрастным требованиям. Минимальный возраст - 16 лет.

Для вновь поступающих на службу используется такой способ замещения должности, как конкурс, заключающийся в сдаче экзаменов или представлении документов. Существует два способа внутреннего перемещения по службе - конкурс и отбор. При проведении внутреннего конкурса уже не учитывается наличие диплома, а только стаж работы. Отбор производится на основе таблицы продвижения по службе. Вышестоящий начальник производит оценку служащего по определенным параметрам и сопровождает эту таблицу аннотацией. Организация, которая разрабатывает оценочную таблицу, называется Паритетной административной комиссией (ПАК). В нее на паритетных началах входят представители отдела кадров и администрации.

К основным правам местных государственных служащих относятся:

1. Свобода мнений. Между государственными служащими не может быть никаких различий на основании их политических, философских, религиозных убеждений.

2. Право на профсоюзную деятельность. Это право подразумевает свободу создания профсоюзных организаций, вхождения в них и исполнения профсоюзных обязанностей.

3. Право на забастовки. Это право осуществляется в рамках специальных законов.

4. Право на участие. Через посредство делегатов в составе совещательных органов служащие участвуют в разработке правил, определяющих статус государственной службы, в принятии решений, касающихся отдельных служащих, и т. п.

5. Право на здравоохранение. Это право включает в себя ряд компонентов: установка служебного оборудования, гарантирующего безопасность сотрудников и клиентов; наличие ответственных за гигиену и безопасность труда; создание специальных служб, которые занимаются наблюдением за состоянием служащих, а при необходимости лечением.

6. Право на защиту от угроз и оскорблений. При исполнении своих обязанностей или в связи с ними служащие пользуются предоставляемой местным коллективом защитой на основании положений уголовного кодекса и соответствующих законов. Сюда же относится право на возмещение причиненного ущерба.

7. Право доступа к личному делу. При решении дисциплинарных вопросов просмотр личного дела обязателен.

8. Право на постоянное повышение профессиональной подготовки.

9. Право на обязательные отпуска для повышения профессиональной квалификации.

10. Право на вознаграждение. Сюда входят оклад, пособие по фактору местожительства, дотации на содержание семьи, специальные пособия (в том числе пенсионные, социальные).

11. Право на отпуск.

К основным обязанностям местных государственных служащих относятся:

1. Запрет на совмещение должностей. Служащий направляет всю свою профессиональную деятельность на выполнение порученных ему задач. Отсюда вытекает два запрета: запрет на приносящую доход частную деятельность; запрет на поручение процентов от дохода предприятия, контролируемого органом власти, которому подчинен служащий.

2. Хранение служебных тайн, профессиональная сдержанность.

3. Иерархическое подчинение и соподчинение.

4. Обязанность предоставлять информацию по требованию общественности. Эта обязанность выполняется с соблюдением правил хранения служебных тайн, доступа к административным документам, а также соблюдения правил профессиональной сдержанности.1

Каждый служащий, допускающий нарушения при исполнении служебных обязанностей, может подвергнуться дисциплинарному взысканию (так же, как и за совершение неправомерных действий вне службы). Порядок наложения взысканий определяется соответствующим статусом, а решение о санкциях принимает орган власти, назначивший данного служащего.

Дисциплинарные взыскания подразделяются на четыре группы. Первая - предупреждение, выговор, временное отстранение от должности (не более чем на три дня). Вторая группа - понижение по шкале иерархии, временное отстранение от должности на срок от 4 до 15 дней). Третья группа - понижение в ранге, временное отстранение от должности (на срок от 16 дней до 6 месяцев). Четвертая группа - отправление в отставку, увольнение. За исключением предупреждения и выговора, все взыскания заносятся в личное дело.