Федерализм и классификация федераций

Понятия «федерализм» и «федерация» не тождественны друг другу. Взаимоотношения между ними необходимо рассматривать, по меньшей мере, в двух плоскостях. С одной стороны, если федерализм одновременно предстает идеологией и нормативным политическим принципом, то федерация - это дескриптивное, то есть описательное, понятие. Федерация говорит о наличии реальности, воплощающейся в том или ином институциональном дизайне. Она, таким образом, есть конкретное воплощение федеративного принципа. Несколько иной подход к выявлению характера взаимоотношений федерализма и федерации предлагает упоминавшийся выше американский исследователь Элазар. В его трактовке и федерализм, и федерация представляют собой дескриптивные понятия; основное различие между ними лишь в масштабе. По его мнению, федерализм - родовое понятие, обозначающее тип политической организации, в то время как федерация представляет собой основной (т. е. наиболее распространенный) подвид федерализма. В качестве иных его подвидов выступают конфедерация, ассоциация, союз, лига, кондоминиум и так далее (Элейзер 1995).

В настоящее время в мире насчитывается около трех десятков федеративных государств. Список включает в себя как крупные (Бразилия, Россия, Канада), так и маленькие (Федеративная Исламская Республика Коморских островов, Объединенные Арабские Эмираты) государства, расположенные во всех частях света. Для того чтобы считаться федерацией, государство должно отвечать ряду критериев (Anderson 2008: 3-4). Во-первых, при федеративном устройстве одна и та же территория и проживающие на ней граждане одновременно пребывают под юрисдикцией двух уровней власти. Во-вторых, каждый из этих уровней располагает самостоятельной компетенцией. В-третьих, ни один из упомянутых уровней не имеет права упразднить другой. В-четвертых, на федеральном уровне обеспечивается представительство региональных интересов - обычно оно осуществляется через верхнюю палату парламента. Наконец, в-пятых, требуется наличие посредника в форме суда или референдума, позволяющего разрешать конфликты и споры между властными уровнями. В концентрированном виде перечисленные признаки зафиксированы в определении, предложенном классиком федералистских исследований Уильямом Райкером (1920-1993). По его мнению, федерации есть государства, имеющие два уровня государственной власти на одной и той же территории и в отношении одного и того же населения, причем каждому уровню власти гарантирована автономия хотя бы в одной сфере деятельности (Шкег 1964: 11).

Классифицировать федерации можно по разным основаниям (Киселева, Нестеренко 2002; Чиркин 1997). Исходя из способа их создания, различают договорные и конституционные федерации. Первые возникают на основе соглашения, заключаемого между самостоятельными государствами, вторые путем внутригосударственных преобразований и принятия соответствующей конституции. К договорным федерациям относятся, среди прочих, США, Швейцария, Танзания. Как правило, в договорных федерациях субъекты отличаются более высоким уровнем политической автономии. К группе конституционных федераций следует отнести Германию, Индию, Мексику. При этом различия между двумя группами в значительной мере условны. Так, в Бельгии федерация была окончательно утверждена внесением соответствующей поправки в Конституцию 1993 года, однако такому итогу предшествовали более двух десятилетий напряженных переговоров между основными политическими силами страны, то есть договорные и конституционные инструменты использовались одновременно.

Различают также симметричные и асимметричные федерации. Симметрия в данном случае означает равноправие составляющих федерацию субъектов; обычно такие федерации возникают на основе союза государств. Асимметрия в федеративных государствах может приобретать различные формы: например, субъекты федерации иногда обладают разным статусом или же наряду с субъектами в федерации присутствуют другие территориальные образования, имеющие иное правовое положение. И симметричная, и асимметричная модели имеют свои недостатки и достоинства. В целом специалисты говорят о том, что симметричная федерация более стабильна, поскольку в ней отсутствует борьба за выравнивание статусов субъектов. Однако асимметрия может выступать и адекватным отраже - 268 нием объективно существующих экономических, культурных, этнических различий между субъектами; в подобных случаях искусственное выравнивание может принести только вред, способствуя территориальному распаду государства.

Наконец, следует выделить федерации, созданные на основе национально-территориальных начал, предусматривающих закрепление за этносами конкретных участков территории, и территориальные федерации, не предполагающие административного самоопределения этнических групп. Ни один из этих подходов нельзя абсолютизировать, так как каждый может продуктивно использоваться с учетом конкретной ситуации. Конечно, территориальный подход может обернуться излишней централизацией, но, с другой стороны, преувеличенное внимание к этническому фактору и попытки разрешить национальный вопрос с помощью федералистского инструментария способны подорвать единство страны, приводя к чрезмерной политизации этничности. [См. статью Национализм.]

Границы, задаваемые всеми перечисленными критериями, не абсолютны, поскольку существуют многочисленные переходные и промежуточные формы, размывающие описанные выше деления.